構建多層次養(yǎng)老保險體系與第三支柱的"突破"

· 中國社會科學院世界社保研究中心主任 鄭秉文

我國養(yǎng)老保險體系將從基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”逐漸向“三支柱鼎立”的多層次養(yǎng)老保險體系與模式過渡。提高第二、第三支柱養(yǎng)老保險在居民養(yǎng)老中的占比，需要具有前瞻性的頂層設計、科學的態(tài)度和路徑，這是“十四五”時期我國養(yǎng)老保障體系改革的一項重要任務。

構建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系是我國養(yǎng)老保障改革的既定制度目標。擴大第二支柱和發(fā)展第三支柱是夯實應對人口老齡化社會財富的重要手段，是我國養(yǎng)老保障體系的主要物資基礎與核心資產。為應對人口老齡化，未來，我國養(yǎng)老保險體系將從基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”逐漸向“三支柱鼎立”的多層次養(yǎng)老保險體系與模式過渡，尤其要大力發(fā)展相對落后的第二、第三支柱養(yǎng)老保險，這將成為“十四五”時期我國養(yǎng)老保障體系改革的主攻方向之一。

一、我國養(yǎng)老保險體系的基本現(xiàn)狀

作為我國養(yǎng)老保險第一支柱的基本養(yǎng)老保險，迄今為止是覆蓋人數(shù)全球第一、收支規(guī)模全球第二的基本養(yǎng)老保險制度。我國第二支柱養(yǎng)老保險由企業(yè)年金和職業(yè)年金構成，基金積累總計3萬多億元。其中，企業(yè)年金建立17年來，覆蓋面沒有明顯變化。截至2020年底，全國參與職工人數(shù)為2718萬人，覆蓋企業(yè)數(shù)量約為10.5萬戶，積累基金約2.2萬億元。第二支柱養(yǎng)老保險的另一分支職業(yè)年金覆蓋的目標群體是機關事業(yè)單位人員，覆蓋范圍遠遠高于企業(yè)年金。

我國養(yǎng)老保險第三支柱個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險從2007年開始啟動，2018年5月開始試點。至今投保人數(shù)只有幾萬人，保費收入只有4億元。截至目前，共建立基金130多只，總規(guī)模超過700億元。但由于沒有賦予稅收優(yōu)惠政策，隨著封閉期的逐漸解禁（封閉期分為1年、2年、3年不等），在沒有鎖定退休日的條件下將逐漸開始贖回，根據(jù)國際慣例，其不屬于“合格”的第三支柱養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范疇。

二、我國養(yǎng)老保險保障水平亟待進一步提升

上述數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國三支柱養(yǎng)老保險總規(guī)模合計約為8.8萬億元，加上戰(zhàn)略儲備基金“全國社?；稹?.2萬億元（去重后），四個板塊養(yǎng)老金總計約為11萬億元，占GDP的11%。與世界平均水平相比，我國養(yǎng)老金的GDP占比存在較大差距。例如，2019年全球各類養(yǎng)老金總計60萬億美元左右，有51萬億美元來自第二、第三支柱，占全球GDP的近60%。

近年來，我國重視發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。2019年底中共中央、國務院印發(fā)的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》提出“夯實應對人口老齡化的社會財富儲備”；“十四五”規(guī)劃綱要提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”；今年2月，中央政治局第28次集體學習時習近平總書記提出“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。

同時，一段時間以來，中央文件多次提到發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，單獨提出并重點發(fā)展。2020年12月18日，中央經(jīng)濟工作會議提出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”；今年的政府工作報告也首次提及“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”；今年6月人社部發(fā)布的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，大力發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展養(yǎng)老保險第三支柱，推動個人養(yǎng)老金發(fā)展”。

由國家稅收優(yōu)惠支持和市場化運行的第二、第三支柱養(yǎng)老金制度實行的是積累制，是夯實應對人口老齡化社會財富儲備的核心資產。而養(yǎng)老保險第一支柱是國家建立的基本養(yǎng)老保險制度，在我國和絕大多數(shù)發(fā)達國家實行的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這種融資方式積累的資產規(guī)模很有限，所以，第二、三支柱是積累養(yǎng)老金資產的主要載體，這是最佳國際實踐的重要啟示和趨勢。正是基于這些判斷，中央文件多次強調要發(fā)展養(yǎng)老保險第三支柱。

三、第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展滯后的主要原因

在改革開放初期，我國剛剛擺脫計劃經(jīng)濟的禁錮，國有企業(yè)參與市場競爭急需社會保障制度“保駕護航”，國家首先建立第一支柱養(yǎng)老保險體制順理成章。在傳統(tǒng)的企業(yè)互助會體制背景下和企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度基礎上，2000年，中央及時提出了企業(yè)年金的概念。2004年，企業(yè)年金制度作為正規(guī)的信托制第二支柱養(yǎng)老保險正式開始運行，至今積累了17年的寶貴經(jīng)驗，但從本質上講這也是“集體保障”的一種重要形式。

中國保監(jiān)會在2007年提出建立個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的過程中經(jīng)歷了一個較長的適應過程。2018年試點至今，這個新生事物也同樣面臨著制度配套、觀念更新、提高認識和不斷學習的“試錯”過程，同時也經(jīng)歷著部門博弈、行業(yè)競爭和重新定位的曲折過程。雖然個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點結果不盡人意，試點至今已超期兩年多，但它畢竟是一個制度創(chuàng)新，不僅讓人們重新認識了什么是第三支柱，并看到了“個人養(yǎng)老金”的雛形，而且第三支柱的概念逐漸被全社會所理解和接受，個人承擔養(yǎng)老責任越來越成為社會共識。重要的是，第三支柱養(yǎng)老保險的概念數(shù)次進入中央文件，成為當下和未來構建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的重要改革領域，這是我國社會保障史上一個歷史性的跨越。在頂層設計缺位的情況下，第三支柱在短短幾年內就很快地經(jīng)歷了從個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的1.0版本到“個人養(yǎng)老金”2.0版本的“升級”，于是有了“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”的重要提法。

四、第二、第三支柱養(yǎng)老保險的改革路徑

發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，大力發(fā)展第二支柱和規(guī)范發(fā)展第三支柱要靠科學的制度設計和配套的財稅政策在兩方面同時發(fā)力。

從制度設計方面，首先，第二支柱養(yǎng)老保險雖然運行良好，但目前需迅速擴大參與率。其具體改革舉措包括引入“自動加入”機制、取消雇主繳費歸屬期、放開個人投資選擇權、引入生命周期基金、擴大投資范圍等，繼續(xù)深化企業(yè)年金改革，堅持一張藍圖繪到底。其次，第三支柱的2.0版本頂層設計應盡快出臺，在吸取前期經(jīng)驗教訓的基礎上，加大稅收優(yōu)惠比例，簡化個稅抵扣手續(xù)，完善產品線，覆蓋保險、基金、銀行理財?shù)犬a品，個人申請建立第三支柱必須要參加第二支柱的限制條件應該取消，使之成為真正的中國版的“個人養(yǎng)老金”。最后，應打通第二、第三支柱養(yǎng)老保險制度之間的通道，這是一個實現(xiàn)雙贏的舉措。

從財稅配套改革方面，是推進第二、第三支柱養(yǎng)老保險的“突破性”條件。首先，應建立養(yǎng)老金友好型個稅制度，堅持寬稅基、簡稅制、低稅率的原則，個稅免征額的本質屬于“個人生計豁免”，隨著社會平均收入的不斷提高，恩格爾系數(shù)正大幅降低。個稅如果成為“精英稅”，第二、第三支柱就難以成為“大眾養(yǎng)老金”；其次，2019年，我國成功實現(xiàn)了分項所得稅制向個人綜合所得稅制的轉變，改革還應繼續(xù)，應以家庭總收入為單位進行年終匯算清繳，這是帶動家庭成員參與第二、第三支柱養(yǎng)老保險體系的重要舉措；最后，應盡快建立資本利得稅制度，這是推動發(fā)展第二、第三支柱的根本條件。

總之，提高第二、第三支柱養(yǎng)老保險在居民養(yǎng)老中的占比，縮小與發(fā)達國家的差距，需要具有前瞻性的頂層設計、科學的態(tài)度和路徑，這是“十四五”時期養(yǎng)老保障體系改革的一項重要任務。