建立解決相對(duì)貧困問題長(zhǎng)效機(jī)制的思路對(duì)策

吳川會(huì)，溫艷艷，李雪映，李 娟，胡春旺，馬永寧

1.中共靜寧縣委黨校，甘肅 靜寧 743400

2.平?jīng)鰴C(jī)電工程學(xué)校，甘肅 靜寧 743400

3.靜寧縣教育局，甘肅 靜寧 743400

4.靜寧縣扶貧辦，甘肅 靜寧 743400

一、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困問題長(zhǎng)效機(jī)制中存在的問題

（一）脫貧攻堅(jiān)貧困治理理論詮釋和實(shí)際操作中的誤區(qū)

始終堅(jiān)持黨對(duì)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)減貧最大的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)[1]。客觀上說，貧困治理過程中農(nóng)村尚未脫貧、返貧、留守家庭帶來的社會(huì)問題的解決一定要有人負(fù)責(zé)。但從現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村基層公共服務(wù)薄弱，沒有人愿意承擔(dān)公共職位和職責(zé)；脫貧攻堅(jiān)當(dāng)中第一書記對(duì)口支援、干部包村等措施非常有效，但部分被說成用黨治代替了自治，黨對(duì)貧困治理的做法遭到誤解、抹黑。

（二）特色產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性弱

由于中央提出2020年必須打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。因此各地為如期完成任務(wù)，利用精準(zhǔn)脫貧考核體系、標(biāo)準(zhǔn)及方式的不完善，普遍鼓勵(lì)支持引導(dǎo)發(fā)展一些周期短、見效快的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，如小庭院、小作坊、小買賣經(jīng)濟(jì)等。操作中，貧困戶在2～3年內(nèi)就能脫貧，短時(shí)內(nèi)很難客觀準(zhǔn)確評(píng)估其扶貧成效?！叭齾^(qū)三州”建設(shè)周期長(zhǎng)的特色林果產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，現(xiàn)有的政策支持力度和連續(xù)性顯然不夠，加之深度貧困地區(qū)培育特色產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)性較高，數(shù)年之后產(chǎn)出之時(shí)就是過剩之時(shí)，市場(chǎng)滯銷風(fēng)險(xiǎn)較大。

（三）相對(duì)貧困的理論內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)尚不明晰

較之絕對(duì)貧困，2020年后相對(duì)貧困將會(huì)長(zhǎng)期存在。但截至目前，國(guó)家層面的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)還沒有明確，直接影響實(shí)際工作。相對(duì)貧困不能僅從收入高低來衡量，應(yīng)該考慮到身體健康、受教育情況、生活習(xí)慣、社會(huì)資源等問題。另外，還需要關(guān)注城鎮(zhèn)中的重病重殘、單親、空巢家庭、流動(dòng)人口等重點(diǎn)人群。

（四）貧困治理的大數(shù)據(jù)應(yīng)用局限于部門，貧困信息識(shí)別精準(zhǔn)度不夠

近年來，建成全國(guó)的扶貧信息系統(tǒng)現(xiàn)實(shí)中，各部門之間信息的互聯(lián)互通仍存在障礙。如：貧困戶金融信息、住房商鋪信息、車輛信息仍然難以跨部門審核，同時(shí)更新不及時(shí)，部分信息的精準(zhǔn)度較低，跨區(qū)域信息審核的能力羸弱，跨省流動(dòng)人口的信息審核困難。扶貧資源的配置不精確不合理，貧困人口的保障性收入過高，邊緣人口渴望得到更多的貧困政策補(bǔ)償。就業(yè)質(zhì)量低不穩(wěn)定、建檔立卡戶與非貧困戶所對(duì)的扶貧資源政策差異和區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、個(gè)體間教育、醫(yī)療資源不平衡的分配，仍然制約農(nóng)村貧困家庭持續(xù)穩(wěn)定脫貧。

（五）貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力問題尚未徹底解決，部分地區(qū)仍依賴于政府脫貧特殊轉(zhuǎn)移支付政策的供給

世界范圍內(nèi)減貧政策沒有很好的解決貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，這一問題同樣困擾著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐推進(jìn)[2]。貧困群眾缺乏主動(dòng)脫貧致富的積極性，受新冠肺炎疫情、泥石流等“黑天鵝”不可控風(fēng)險(xiǎn)因素影響，“等、靠、要”等愚昧慵懶消極落后思想還在一定程度存在。

二、建立解決相對(duì)貧困問題長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策措施

2020年完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)后我國(guó)將進(jìn)入反貧困的新階段。減貧戰(zhàn)略將由絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)變。要在充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，推進(jìn)貧困治理體制機(jī)制的調(diào)適與創(chuàng)新。

（一）把防返貧擺在鞏固脫貧成果的重要位置

實(shí)踐中，個(gè)別地方脫貧質(zhì)量不高難以持續(xù)，甚至有些地方出現(xiàn)的返貧實(shí)質(zhì)上是“虛假扶貧”“數(shù)字脫貧”造成的，本來就沒有真正脫貧。對(duì)已退出的貧困縣、貧困村、貧困人口設(shè)置3至5年的過渡期，嚴(yán)格落實(shí)“四不摘”政策，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，扶上馬送一程。對(duì)因產(chǎn)業(yè)歉收、新冠肺炎疫情、泥石流洪澇災(zāi)害、因病、因?qū)W等因素影響返貧的，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，提前采取相應(yīng)措施防止返貧致貧。

（二）探索相對(duì)貧困問題及解決方案

首先，要編制好“十四五”時(shí)期扶貧工作發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃要明確未來減少相對(duì)貧困的戰(zhàn)略思路和政策措施，重點(diǎn)突出脫貧攻堅(jiān)成果鞏固和相對(duì)貧困人口貧困治理。統(tǒng)籌建立健全相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效銜接的規(guī)劃?rùn)C(jī)制。其次，要制定識(shí)別認(rèn)定相對(duì)貧困人口標(biāo)準(zhǔn)。把農(nóng)村貧困人口、城市貧困人口、城鄉(xiāng)融合中流動(dòng)等貧困群體都應(yīng)納入，充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平。第三，根據(jù)城市貧困和農(nóng)村貧困特點(diǎn)分類施策?！俺鞘信c農(nóng)村在生產(chǎn)生活方式、生活成本等方面存在的差異性，要求在城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困治理的具體政策方面應(yīng)區(qū)別對(duì)待分類施策[3]”。擺脫絕對(duì)貧困后，農(nóng)村依然是相對(duì)貧困治理的集中分布區(qū)，依然是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)。

（三）完善黨政大數(shù)據(jù)綜合平臺(tái)，加強(qiáng)貧困治理動(dòng)態(tài)管理

以省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)來建設(shè)覆蓋全體居民的、科學(xué)規(guī)范有效的返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警與動(dòng)態(tài)幫扶系統(tǒng)，規(guī)范信息的安全管理與督查程序，防止泄露與非法使用，確保信息安全。這一綜合性數(shù)據(jù)平臺(tái)，包括貧困指標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集分析和預(yù)報(bào)、基層黨組織、基層社區(qū)建設(shè)和民間組織等內(nèi)容?？梢詼?zhǔn)確掌握新時(shí)代貧困人口底數(shù)，準(zhǔn)確了解貧困狀況和脫貧需求。還可以加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)非貧困縣、城市地區(qū)貧困現(xiàn)狀的監(jiān)測(cè)工作。同時(shí)，可以讓新選派的第一書記及幫扶隊(duì)員利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，精確開展幫扶工作，保證脫貧村保持發(fā)展思路的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)特色脫貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收的連貫性，有效鞏固脫貧成果。

（四）以特色支柱產(chǎn)業(yè)和移民搬遷為重點(diǎn)鞏固脫貧成效

《“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》指出：“要做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作，加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[4]?！蹦壳?，由于深度貧困地區(qū)土地貧瘠、氣候嚴(yán)寒、交通不便、災(zāi)害頻發(fā)、通訊落后等因素的制約，這些地方的經(jīng)濟(jì)開發(fā)周期長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)培育難度依然較大；又因文化水平較低、地方性疾病、多胎生育或特殊的宗教生活習(xí)俗影響，有良好勞動(dòng)能力及發(fā)展?jié)摿Φ娜丝跀?shù)量少，返貧風(fēng)險(xiǎn)大?！笆奈濉逼陂g仍然要著眼深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向積極拓展本地特色農(nóng)產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品，加大外出務(wù)工就業(yè)，融入社會(huì)工作，提高就業(yè)質(zhì)量；醫(yī)療扶貧要在大病報(bào)銷的基礎(chǔ)上以疾病防控為主。制定繼續(xù)支持脫貧的新業(yè)態(tài)、新模式、新動(dòng)能的政策措施，積極做好貧困搬遷戶的后續(xù)特色產(chǎn)業(yè)幫扶，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，提高扶貧的效果。

（五）發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)構(gòu)建完善政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同的大扶貧格局

在中國(guó)特色脫貧攻堅(jiān)制度體系中，黨委政府作為領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，是主心骨和頂梁柱，掌控和統(tǒng)籌規(guī)劃脫貧攻堅(jiān)的重要資源。黨委政府要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)和調(diào)控監(jiān)管職能，注重調(diào)動(dòng)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面的力量，打造高質(zhì)量的公共服務(wù)體系；社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充力量，要圍繞社會(huì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮作用；市場(chǎng)要充分發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，激活農(nóng)村市場(chǎng)主體和生產(chǎn)要素的內(nèi)生動(dòng)力，全面實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)到農(nóng)民主體的轉(zhuǎn)變?！笆奈濉逼陂g，要在脫貧縣中集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，從頂層設(shè)計(jì)、制度銜接、項(xiàng)目安排等方面予以支持，鞏固脫貧成果、增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力，順利過渡到全面小康。當(dāng)前，對(duì)脫貧攻堅(jiān)中的一些有效做法要繼續(xù)堅(jiān)持，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》中已明確了五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，繼續(xù)實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。同時(shí)，在保障鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，國(guó)家減貧資金投入要轉(zhuǎn)移到以減少相對(duì)貧困為重點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興上來，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展。第三，堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援、社會(huì)力量參與幫扶等機(jī)制。這些機(jī)制是中國(guó)在扶貧實(shí)踐中創(chuàng)造出來的，有鮮明的中國(guó)特色，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了巨大作用。習(xí)近平總書記指出，東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援，是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大舉措，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。

（六）構(gòu)建激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制

擺脫貧困僅靠外部幫扶不行，要注重發(fā)揮貧困人口的主體自扶作用，構(gòu)建能夠提升貧困者、貧困家庭、貧困社區(qū)素質(zhì)能力與積極性的各項(xiàng)制度建設(shè)。政府要高度重視教育脫貧，抓住教育這個(gè)脫貧致富的治本之策，要重點(diǎn)關(guān)注因貧、因病和因婚輟學(xué)的女童；高等教育在深度貧困地區(qū)招生的名額要增加，貧困青少年要掌握一技之長(zhǎng)。同時(shí)，政府要樹立脫貧致富的標(biāo)桿榜樣營(yíng)造全社會(huì)積極參與貧困治理的輿論環(huán)境，實(shí)現(xiàn)扶貧扶志（智）相結(jié)合、輸血造血相結(jié)合、物質(zhì)資本積累與人力資本提升相結(jié)合、公共基礎(chǔ)設(shè)施與個(gè)人經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)相結(jié)合，激發(fā)貧困人口主體參與的積極性和創(chuàng)造性。

（七）構(gòu)建更為公平的社會(huì)保障體系，兜底保障特定困難家庭

在謀劃和制定“十四五”規(guī)劃中要延續(xù)脫貧攻堅(jiān)中兜底保障和公益性崗位扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，解決好農(nóng)村相對(duì)貧困問題。應(yīng)當(dāng)整合低保兜底、扶貧與專項(xiàng)救助等相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門在政策、資金、組織、人員和信息等方面職能，成立綜合性的社會(huì)救助部門，形成合力，承擔(dān)即將開始的相對(duì)貧困人口的治理任務(wù)。要實(shí)施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策，持續(xù)降低低保及專項(xiàng)救助的城鄉(xiāng)差距，在居家康養(yǎng)、臨時(shí)照顧、輔助醫(yī)療和家居訓(xùn)練方面為重病重殘家庭提供更為普惠的服務(wù)。規(guī)范和吸引有勞動(dòng)能力者參與職工保險(xiǎn)，提升兩類居民保險(xiǎn)的補(bǔ)助力度。建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)東中部教師和醫(yī)護(hù)人員等到欠發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)。要優(yōu)化兒童友好型社區(qū)建設(shè)，為單親、流動(dòng)和留守家庭提供適度的兒童照管服務(wù)。

（八）創(chuàng)新生態(tài)扶貧機(jī)制，健全貧困地區(qū)抗災(zāi)機(jī)制

貧困地區(qū)頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的問題，仍然是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鞏固脫貧成果的阻礙之一。要建立城市對(duì)鄉(xiāng)村的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)先安排低收入群體參與貧困地區(qū)的生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，及后續(xù)的公益性生態(tài)管護(hù)工作。要加大對(duì)貧困鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的免費(fèi)公益宣傳，提升貧困地域生態(tài)品牌。要健全貧困地區(qū)抗災(zāi)機(jī)制。中央和省上要在年度財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的抗災(zāi)資金，幫助督促貧困地區(qū)積極做好自然災(zāi)害防御、生產(chǎn)自救、重建家園工作。鼓勵(lì)社會(huì)各界積極支援災(zāi)區(qū)，引導(dǎo)貧困戶積極購(gòu)買農(nóng)村災(zāi)損補(bǔ)償保險(xiǎn)，減輕災(zāi)害損失。

（九）完善貧困地區(qū)貧困治理法律體系

要以運(yùn)用法治思維和法治方法推進(jìn)相對(duì)貧困治理工作。首先，要建立完備的貧困治理法律體系，有效規(guī)范貧困治理行為。通過立法科學(xué)界定扶貧主體和扶貧對(duì)象的權(quán)利和責(zé)任，明確扶貧政策出臺(tái)程序，扶貧資金、項(xiàng)目投入程序，扶貧效果獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，扶貧過程監(jiān)督等內(nèi)容，提升國(guó)家貧困法治治理能力。其次，要依法從嚴(yán)考評(píng)。在貧困治理過程中，扶貧政策的制定要始終以維護(hù)貧困戶利益、推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步為目的，不能隨領(lǐng)導(dǎo)者意志轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。要一切為貧困戶的利益著想，不能“扶假貧、假扶貧”，堅(jiān)決克服和杜絕“時(shí)緊時(shí)松、忽冷忽熱、空喊口號(hào)、花拳繡腿”等形式主義的扶貧脫貧。第三，要培養(yǎng)貧困地區(qū)干部群眾法治意識(shí)。要建立貧困村法律服務(wù)站，依法保障貧困村留守兒童、留守老人、留守婦女等特殊群體的基本權(quán)益。做好貧困村穩(wěn)定維護(hù)、矛盾化解、治安秩序整治等工作，著力提升貧困干部群眾的知法、懂法、用法能力。

（十）強(qiáng)化消費(fèi)扶貧，以城鎮(zhèn)消費(fèi)需求升級(jí)推動(dòng)完善解決相對(duì)貧困問題長(zhǎng)效機(jī)制

“十四五”期間要高度重視消費(fèi)對(duì)貧困群眾生產(chǎn)增收的作用，以銷帶產(chǎn)、以銷促產(chǎn)。要適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求變化趨勢(shì)，做好扶貧產(chǎn)品地理標(biāo)志和質(zhì)量安全品牌的認(rèn)定管理，以良好的品牌形象贏得消費(fèi)者的認(rèn)可。要積極推動(dòng)?xùn)|西部和中央定點(diǎn)扶貧協(xié)作，引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體參與“消費(fèi)扶貧月”活動(dòng)，共同構(gòu)建消費(fèi)扶貧大市場(chǎng)。要對(duì)接城市多樣化細(xì)分消費(fèi)需求，結(jié)合鄉(xiāng)村特色資源，開發(fā)農(nóng)耕文化體驗(yàn)、生態(tài)休閑、觀光采摘、健康養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，提升城鄉(xiāng)消費(fèi)扶貧機(jī)制運(yùn)行水平。