安徽精準(zhǔn)扶貧策略選擇與反貧困路徑探析

賈興梅

安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032

黨的十九大報(bào)告明確提出中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展方位，深化推進(jìn)我國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)注入強(qiáng)大精神動(dòng)力。1986年我國(guó)開(kāi)始成立專(zhuān)門(mén)的減貧工作機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村貧困有針對(duì)性的消除，扶貧工作大致可分為四個(gè)階段，大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）、八七扶貧攻堅(jiān)階段（1994—2000年）、整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)階段（2001—2012年）、精準(zhǔn)扶貧階段（2013年—至今）。

有關(guān)精準(zhǔn)扶貧理念大致追溯到20世紀(jì)80年代后期，世界各國(guó)的扶貧政策普遍由普惠式扶貧向瞄準(zhǔn)式扶貧轉(zhuǎn)換[1-3]。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)貧困縣的設(shè)立和各種扶貧政策的傾斜，都是精準(zhǔn)扶貧理念的體現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧立足對(duì)扶貧對(duì)象的精確識(shí)別、高校幫扶基礎(chǔ)上，針對(duì)不同區(qū)域致貧環(huán)境、貧困戶(hù)貧困誘因的異質(zhì)性特征，運(yùn)用科學(xué)程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象精確識(shí)別定位、精確幫扶、精確管理的治貧方式，即誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)。

作為中國(guó)農(nóng)村土地改革的發(fā)源地，安徽農(nóng)村反貧困實(shí)踐一直得到學(xué)術(shù)界關(guān)注。近期的典型研究涉及壽縣實(shí)施因戶(hù)施策的六種精準(zhǔn)模式，包含合作社（公司）帶動(dòng)模式、“貧困戶(hù)打工”帶動(dòng)模式、“逐戶(hù)選項(xiàng)”幫扶模式、“金融扶貧”模式、“光伏扶貧”模式、“雙包扶貧”模式。安徽農(nóng)村貧困人口主要集中在大別山區(qū)和皖北地區(qū)，區(qū)域致貧環(huán)境復(fù)雜、農(nóng)戶(hù)居住分散、貧困誘因具有異質(zhì)性和多樣性特征。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧是破解長(zhǎng)期以來(lái)扶貧效率較低、扶貧手段單一的重要切入點(diǎn)。

一、安徽精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在理論與作用機(jī)制

（一）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在機(jī)理

精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)粗放扶貧而言，它與粗放扶貧不同，是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、貧困農(nóng)戶(hù)狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[4]。這種扶貧是針對(duì)貧困居民而言的，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)，但在具體實(shí)施過(guò)程中，“誰(shuí)是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果如何”等問(wèn)題的不確定性，導(dǎo)致幫扶工作存在很多盲點(diǎn)，而真正的貧困戶(hù)和貧困居民卻未得到幫扶[5]。因此如何精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核成為精準(zhǔn)扶貧的重要問(wèn)題。

在精準(zhǔn)識(shí)別中，貧困對(duì)象的選取、貧困程度的比較、貧困原因分析都是精準(zhǔn)識(shí)別的重要方面。精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的前提，在精準(zhǔn)識(shí)別中，通過(guò)何種方式將貧困居民識(shí)別出來(lái)是亟待解決的問(wèn)題。只有精準(zhǔn)識(shí)別才能進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，在精準(zhǔn)幫扶中，誰(shuí)幫扶、幫扶誰(shuí)、怎樣幫扶是需要在精準(zhǔn)幫扶中解決的問(wèn)題。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，一般是政府、企業(yè)、社會(huì)等幫扶。精準(zhǔn)管理包含農(nóng)戶(hù)信息管理、陽(yáng)光操作管理、扶貧事權(quán)管理等。誰(shuí)管理、達(dá)到什么樣的目標(biāo)、采用何種模式是需要解決的重要問(wèn)題。精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的保證，通過(guò)建立貧困戶(hù)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對(duì)象的相關(guān)信息錄入到系統(tǒng)，包含基本資料、動(dòng)態(tài)情況等，同時(shí)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。在精準(zhǔn)考核方面，如何構(gòu)建考核體系，對(duì)結(jié)果做出合理評(píng)價(jià)是需要解決的重要問(wèn)題。精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧的深化，消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的需要，是我們黨的重要使命[6]。

安徽省各地區(qū)情況不同，優(yōu)勢(shì)不同，困難復(fù)雜多樣，在扶貧措施、致富項(xiàng)目等的選擇和落戶(hù)上要因地制宜，如此才能實(shí)現(xiàn)量體裁衣，找到適合自己的發(fā)展道路，使得脫貧攻堅(jiān)穩(wěn)定提升。精準(zhǔn)考核是針對(duì)扶貧的專(zhuān)項(xiàng)考核，必須精準(zhǔn)到位、細(xì)致到點(diǎn)，將扶貧績(jī)效作為考核的指標(biāo)，用“精準(zhǔn)”檢驗(yàn)工作、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，如此才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)工作成績(jī)的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

（二）精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧的作用主體包括政府、企業(yè)、村兩委、扶貧工作隊(duì)、貧困戶(hù)等，這些主體之間相互作用、相互協(xié)調(diào)，政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定脫貧目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全部脫貧；目標(biāo)的完成與基層干部的政績(jī)相關(guān)聯(lián)，企業(yè)通過(guò)吸納貧困就業(yè)人口，進(jìn)行扶貧救助的同時(shí)實(shí)現(xiàn)盈利；村兩委根據(jù)實(shí)際情況落實(shí)相關(guān)脫貧任務(wù)，協(xié)調(diào)農(nóng)戶(hù)之間的關(guān)系，服務(wù)于村民；扶貧工作隊(duì)需要落實(shí)扶貧任務(wù)、動(dòng)員符合要求的村民脫貧，避免村民為了相關(guān)利益而不脫貧現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)能夠脫貧，實(shí)現(xiàn)共同富裕。這些主體之間發(fā)揮各自作用的同時(shí)，又存在互相聯(lián)系互相制約的關(guān)系[7]。

在貧困戶(hù)脫貧過(guò)程中，各種主體發(fā)揮不同的作用，政府制定相應(yīng)的規(guī)劃和扶貧政策，提供資金扶持，完善相關(guān)的服務(wù)信息；企業(yè)提供平臺(tái)和技術(shù)管理，產(chǎn)業(yè)在村中經(jīng)營(yíng)，為村民提供就業(yè)崗位，將獲得的利益進(jìn)行分配；村兩委運(yùn)用生產(chǎn)要素信息及整合和鏈接相關(guān)要素，根據(jù)資源情況進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇，引進(jìn)適合的企業(yè)，與貧困戶(hù)進(jìn)行對(duì)接；扶貧工作隊(duì)通過(guò)獲取外部資源、聯(lián)系企業(yè)，幫扶貧困戶(hù)，同時(shí)利用外部信息、資源、技術(shù)等，為貧困戶(hù)提供土地、勞動(dòng)、資金等；貧困戶(hù)通過(guò)土地入股、就業(yè)支持、項(xiàng)目參與等方式增加收入，最終達(dá)到貧困戶(hù)脫貧致富，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、安徽精準(zhǔn)扶貧策略選擇

從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在機(jī)理及作用機(jī)制看出，影響精準(zhǔn)扶貧的因素很多，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的策略選擇，必須明確精準(zhǔn)扶貧的貧困對(duì)象及致貧原因等問(wèn)題，結(jié)合國(guó)家扶貧政策，發(fā)揮相關(guān)主體的作用。

（一）精準(zhǔn)扶貧針對(duì)貧困對(duì)象選擇、貧困程度、致貧原因等問(wèn)題需要理清

按照政策規(guī)定只有明確了致貧原因，才能精準(zhǔn)扶貧。基于安徽省X縣547戶(hù)貧困家庭調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，因病致貧是其貧困的重要原因，解決農(nóng)村居民的健康狀況，是減少貧困人口的重要方式；其次是因?qū)W致貧，雖然九年義務(wù)教育保證了農(nóng)村兒童能夠完成初中的教育，但高等教育仍需要承擔(dān)很大費(fèi)用。再次為因殘致貧、缺勞力。由此看出，教育扶貧、健康扶貧仍是精準(zhǔn)扶貧的重要方面，加強(qiáng)這兩方面的扶貧，有助于提高農(nóng)村居民的技術(shù)水平，減輕農(nóng)村負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，降低貧困發(fā)生率；隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村所剩人口主要集中于老人、婦女、兒童，很多村莊已是“386199”村，這就導(dǎo)致勞動(dòng)力不足是貧困的重要原因[8]。

（二）精準(zhǔn)扶貧需要把微觀農(nóng)戶(hù)與宏觀扶貧政策結(jié)合

導(dǎo)致貧困的原因是多方面的，需按照致貧原因?qū)ξ⒂^貧困戶(hù)進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)不同原因不同程度給予不同宏觀扶貧政策，如因病致貧可以增加慢性病種申報(bào)、降低醫(yī)保補(bǔ)償門(mén)檻、提高醫(yī)保補(bǔ)償比例、降低大病保險(xiǎn)起付線(xiàn)、增強(qiáng)綜合醫(yī)?！叭Ｕ弦欢档住焙汀?80”補(bǔ)充醫(yī)保等；因?qū)W致貧可實(shí)施不同程度的教育救助。同時(shí)將貧困戶(hù)按照一般貧困戶(hù)、低保戶(hù)、五保戶(hù)等不同類(lèi)型的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)于一般貧困戶(hù)，按照不同致貧原因進(jìn)行幫扶，對(duì)有重大疾病的家庭進(jìn)行醫(yī)療救助；對(duì)有教育困難的家庭進(jìn)行教育扶貧；對(duì)住房困難的農(nóng)戶(hù)為其提供危房改造項(xiàng)目，對(duì)于高山地區(qū)的村落實(shí)行移民搬遷，統(tǒng)一居住；對(duì)于低保戶(hù)、五保戶(hù)等收入困難家庭需要實(shí)施民政兜底，為其提供基本的生活保障。

（三）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)處理好政府、企業(yè)、社會(huì)基層和貧困戶(hù)之間的關(guān)系

政府是政策的制定者和實(shí)施者，需根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)，制定不同的政策，對(duì)于貧困戶(hù)進(jìn)行免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)機(jī)會(huì)。企業(yè)可為有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)提供就業(yè)崗位，而作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)載體的社會(huì)基層組織，其運(yùn)行效率直接影響到政府的執(zhí)行力度與效率。作為需要扶持對(duì)象的貧困戶(hù)，處理與政府、企業(yè)、社會(huì)基層組織、貧困戶(hù)之間的關(guān)系，成為精準(zhǔn)扶貧的重要問(wèn)題，縣機(jī)關(guān)干部、黨員通過(guò)聯(lián)系貧困戶(hù)，實(shí)施一對(duì)一、一對(duì)多扶貧，通過(guò)幫扶人不定期地到貧困戶(hù)家庭中進(jìn)行訪(fǎng)談、慰問(wèn)，切實(shí)掌握貧困戶(hù)的基本條件、貧困程度，了解致貧原因。

（四）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)從多維角度將扶貧目標(biāo)與扶貧績(jī)效、扶貧考核相結(jié)合

安徽省實(shí)施精準(zhǔn)扶貧最終扶貧目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全部脫貧，階段性扶貧目標(biāo)是降低貧困發(fā)生率，提高扶貧績(jī)效，安徽省貧困的發(fā)生已不僅僅是收入方面的貧困，非收入方面的貧困更為突出，或者說(shuō)深度貧困更為突出，短期內(nèi)貧困主要是由經(jīng)濟(jì)因素所導(dǎo)致，長(zhǎng)期內(nèi)不僅僅是經(jīng)濟(jì)因素還包含能力貧困等非經(jīng)濟(jì)因素的貧困，而處于深度貧困的貧困戶(hù)很難獲得持久脫貧，導(dǎo)致脫貧難、返貧易等問(wèn)題。在扶貧政策和措施上，注重非收入貧困的降低，如教育貧困、能力貧困等，將扶貧目標(biāo)與扶貧績(jī)效相結(jié)合。根據(jù)不同農(nóng)戶(hù)制定不同的扶貧績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合扶貧目標(biāo)，將扶貧績(jī)效最大化。同時(shí)將扶貧績(jī)效與扶貧考核相結(jié)合，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況和扶貧績(jī)效，設(shè)置不同的考核指標(biāo)，將減少貧困人口數(shù)量和提高貧困人口生活水平作為上級(jí)部門(mén)幫扶人的考核工作指標(biāo)，根據(jù)基層組織工作狀況量化打分，評(píng)定對(duì)扶貧戶(hù)和貧困村識(shí)別、幫扶和管理的成效，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，督促工作切實(shí)落實(shí)，提高幫扶人的工作積極性。

三、反貧困路徑探析

隨著扶貧程度的加深，深度貧困地區(qū)、深度貧困人口更加顯現(xiàn)，扶貧難度加大。在部分地區(qū)脫貧成果需要穩(wěn)固、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱及脫貧人口收入不穩(wěn)定的情況，需要建立健全返貧機(jī)制，貧困和返貧在發(fā)生機(jī)制上存在一致性，貧困誘因消除，返貧就失去存在的條件。因此考慮貧困的同時(shí)，還需防范返貧問(wèn)題，由此提出以下反貧困路徑。

（一）依據(jù)貧困誘因，改善貧困狀況

針對(duì)不同的貧困原因，逐步改善各維度的貧困，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善衛(wèi)生設(shè)施，提高生活水平，積極發(fā)展地區(qū)教育，改善教育水平，完善農(nóng)村社保制度，強(qiáng)化醫(yī)療體系，這就需要加大國(guó)家惠農(nóng)惠貧政策，改善農(nóng)戶(hù)非收入能力[9]。多維貧困發(fā)生率的下降，緩解了與收入貧困的矛盾，提高貧困戶(hù)的多維發(fā)展能力，這些與惠農(nóng)惠貧政策密切相關(guān)。

（二）扶貧方式由救濟(jì)式扶貧向多元化扶貧方式轉(zhuǎn)變

安徽農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出與以往不同的特征，新時(shí)期農(nóng)村貧困致貧原因也呈現(xiàn)多樣化特征，因此根據(jù)不同的致貧原因、不同農(nóng)戶(hù)特征有針對(duì)性的扶貧，在這一過(guò)程中，不僅考慮收入貧困，還需考慮多維貧困。僅僅依靠救濟(jì)式扶貧已不能降低貧困程度[10]，因此需要將救濟(jì)式扶貧方式向多元化扶貧方式轉(zhuǎn)變，不能僅僅依靠資金、物資等直接輸入的方式改善貧困，還要依靠產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃、教育規(guī)劃等方式改善貧困，同時(shí)更要讓貧困村、貧困戶(hù)轉(zhuǎn)變思想，調(diào)動(dòng)貧困村、貧困戶(hù)的主動(dòng)性。

（三）構(gòu)建防范返貧機(jī)制，提前謀劃關(guān)鍵政策

部分地區(qū)部分人口存在返貧現(xiàn)象，這就需要構(gòu)建防范返貧機(jī)制，提前謀劃關(guān)鍵政策。特別是深度貧困地區(qū)，反貧困尤為困難，很多貧困家庭依靠救濟(jì)才得以脫貧，特別是五保戶(hù)、低保戶(hù)，這就造成只要不進(jìn)行救濟(jì)式扶貧，將導(dǎo)致這些家庭再次入貧，針對(duì)這些家庭防范返貧，需提前謀劃關(guān)鍵政策。通過(guò)增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建防范返貧長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持扶貧與扶志扶智相結(jié)合。