自然保護(hù)地林地管理特點(diǎn)與問題分析

趙燕飛

(康?？h行政審批局，河北 張家口 076650)

1 自然保護(hù)地林地管理的特點(diǎn)和現(xiàn)狀

我國目前具有自然保護(hù)功能的保護(hù)地包括自然、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，不同類型的保護(hù)地屬于不同的管理部門，要建立起以自然保護(hù)區(qū)為核心的保護(hù)地。自然保護(hù)區(qū)占各種類型保護(hù)區(qū)面積的70%。自然保護(hù)區(qū)管理合理，在保護(hù)和生態(tài)旅游這塊取得了突出成績。但是還是存在有一些自然保護(hù)區(qū)在林地資源保護(hù)上還未能落實(shí)到位，具體表現(xiàn)在濫砍濫伐和隨意捕殺動物上，導(dǎo)致了自然資源出現(xiàn)了不同程度的破壞，需要得到政府的關(guān)注。

2 自然保護(hù)地林地管理存在的問題分析

2.1 政策法規(guī)和目標(biāo)不一致

現(xiàn)今，是據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》引導(dǎo)開展國家級別的自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)，其它的自然保護(hù)區(qū)則是按照地方的規(guī)章制度進(jìn)行管理和建設(shè)的。政策的相繼頒發(fā)，使得自然保護(hù)地開始朝著規(guī)范化和法制化的方向發(fā)展，但是從遏制生態(tài)環(huán)境惡化的角度來看，自然保護(hù)區(qū)的法律體系尚不完善，部門痕跡明顯，具有明顯的局限性，自然保護(hù)地法律法規(guī)的制定標(biāo)準(zhǔn)存在有一定的區(qū)別。盲目追求經(jīng)濟(jì)收益的情況存在，使得保護(hù)對象存在明顯的區(qū)別，這在某種程度上也加劇了生態(tài)保護(hù)和發(fā)展建設(shè)間的矛盾。

2.2 任務(wù)重，工作人員整體水平低

受管理體制的影響，林地管理任務(wù)中，林地管理從業(yè)人員的數(shù)量明顯不夠，林地管理很難實(shí)現(xiàn)節(jié)約型管理，這在某種程度上給林地管理增加了難度。保護(hù)地管理者缺少統(tǒng)一的培訓(xùn)，沒有完全掌握林地管理的法律法規(guī)和相關(guān)制度，所以，對林地管理重要性的認(rèn)識存在明顯的不足。最近幾年，林地資源管理上的規(guī)定和知識也在不斷地調(diào)整，審批的規(guī)定以及管理權(quán)限都有著明顯的變化，需要做好培訓(xùn)工作。林地管理和保護(hù)人員，需要通過多種路徑提升專業(yè)素養(yǎng)，加大宣傳力度，才能將保護(hù)地的管理工作做好，進(jìn)一步提升管理水平。

2.3 地方管理體制不完善

我國的自然保護(hù)地主要是屬地管理，垂直管理的比例比較小。屬地管理具體分成了地方政府直接管理和行政管理兩類。政府直接管理主要是指保護(hù)地的實(shí)際管理部門是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，優(yōu)勢在于可以調(diào)動更多的資源，特別是在保護(hù)地的整合優(yōu)化中，管理機(jī)構(gòu)缺少話語權(quán)，主要是以政府為主，會出現(xiàn)借開發(fā)之名，對保護(hù)地的范圍進(jìn)行調(diào)整的情況。部門管理則是指保護(hù)地主要是由政府的某一個部門直接負(fù)責(zé)，大多數(shù)情況下是由林草部門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。相比較政府的工作而言，管理目標(biāo)比較簡單，主要是側(cè)重保護(hù)，但是也存在有調(diào)動能力有限的問題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然保護(hù)之間，政府會給部門施加壓力，垂直管理雖然和地方部門在協(xié)調(diào)的過程中會出現(xiàn)較多的困難，但是比較關(guān)注保護(hù)，垂直管理在我國比較少，屬于特例。

2.4 產(chǎn)權(quán)不清晰

自然保護(hù)區(qū)管理時，林地權(quán)屬是重要的組成部分，也是林地管理中的難點(diǎn)。南方的集體林權(quán)，自然保護(hù)區(qū)中集體林所占的比例超過了70%。在編制規(guī)劃上，集體林權(quán)所有權(quán)人在不了解的情況下，林地被劃入到了自然保護(hù)區(qū)的范圍，導(dǎo)致其和其它資源的產(chǎn)權(quán)沒有清晰的劃分，保護(hù)管理的效能較低。絕大多數(shù)的自然保護(hù)地單純地劃地，很多省級以下的保護(hù)區(qū)建設(shè)滿足不了發(fā)展的需要，沒有配置專門的工作人員，為做好自然保護(hù)區(qū)勘界的確權(quán)工作，這在某種程度上增加了管理難度。

2.5 保護(hù)和開發(fā)矛盾突出

絕大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)在偏遠(yuǎn)地區(qū)，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)比較繁重。一些自然保護(hù)地的關(guān)鍵區(qū)域甚至存在有人為干擾的情況。從目前來看，自然保護(hù)地的管理和社區(qū)發(fā)展之間存在有諸多的矛盾，而且越發(fā)激烈，對此需要加以重視，主要表現(xiàn)在兩方面：第一，居住地周圍的村民，大多靠山吃山，對自然資源依賴性較強(qiáng)，進(jìn)行保護(hù)地的保護(hù)，會限制村民開發(fā)資源；第二，地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，會對自然保護(hù)地的范圍不斷地調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也會對自然保護(hù)地造成較大的破壞。

3 加強(qiáng)自然保護(hù)地林地管理的有效舉措

3.1 做好自然保護(hù)地和林地利用規(guī)劃之間的銜接

國家頂層設(shè)計時，需要做好林地保護(hù)利用規(guī)劃工作。新形勢的背景之下，自然保護(hù)區(qū)不能簡單地限定在保護(hù)的角度上，還需要確保生態(tài)的安全性。在功能上，要將發(fā)揮自然保護(hù)地文化和休憩功能作為重要目標(biāo)，需要配備完善的頂層推動，只有這樣，自然保護(hù)地才能在新形勢的背景之下，盡快地實(shí)現(xiàn)新設(shè)定的目標(biāo)。自然保護(hù)地體系的建立和其它行業(yè)的發(fā)展也都有著密切的聯(lián)系，尤其是林業(yè)和環(huán)保部門的發(fā)展更是聯(lián)系密切，所以需要將頂層設(shè)計的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，建設(shè)自然保護(hù)區(qū)時，需要形成體系意識，明確設(shè)計方法和發(fā)展思路，將部門和部門之間的關(guān)系捋順，找到有效的解決方案，將頂層和基層設(shè)計密切地聯(lián)系起來，形成完善的自然保護(hù)地體系。

3.2 健全自然保護(hù)地管理手段

現(xiàn)今，自然保護(hù)地的保護(hù)措施較為單一，很難起到良好的防護(hù)效果，所以需要打破這一情況，積極探尋自然保護(hù)地有效的保護(hù)手法，制定針對性的方案，更好地開展自然保護(hù)地的保護(hù)工作。在過程中，要將自然保護(hù)工作視為整體，進(jìn)行方案的制定，特殊環(huán)境以及生態(tài)系統(tǒng)要加以保護(hù)，包括濕地、珊瑚礁和高原陸地等生態(tài)系統(tǒng)，對候鳥和遷徙類的動物進(jìn)行保護(hù)，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)之外的生物和物種，包括灌叢和放牧場等，確保生物的多樣性，尤其是需要對林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)；淡水和海水中的生物資源要加以保護(hù)。自然保護(hù)地的保護(hù)需要從宏觀的角度出發(fā)，不能只將關(guān)注的重心單純地放在自然保護(hù)地的某個層面上，這樣對于實(shí)際操作中確定相關(guān)法規(guī)的制定方向是極為不利的。

3.3 提升人員的綜合素養(yǎng)

(1)需要做好林業(yè)工作人員業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，通過參觀學(xué)習(xí)的方式，組織管理人員學(xué)習(xí)包括《森林法》 等在內(nèi)的林業(yè)和法律知識；(2)加強(qiáng)林政人員的思想教育，要讓其在思想深處深刻地認(rèn)識到，做好林地管理的重要性，不只是要保證自身的安全，而且還要維系單位的形象，同時還要以認(rèn)真的態(tài)度對待自己的工作；(3)需要建立起針對性的管理制度，要明確部門工作人員的職責(zé)權(quán)限，將制定的政策制度落實(shí)到位；(4)需要對林政人員進(jìn)行警示，從對人員進(jìn)行保護(hù)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)常展開警示教育，要讓整個隊(duì)伍形成廉潔的風(fēng)氣，加強(qiáng)林政人員的教育工作，使其形成一支自覺主動、業(yè)務(wù)素養(yǎng)比較高的林政執(zhí)法隊(duì)伍。