制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略

張子璇 魏賢亮

摘要：推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)河流生態(tài)保護(hù)的一項(xiàng)重要舉措。有效實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是制訂符合本地實(shí)際情況的流域橫向補(bǔ)償機(jī)制方案。本文討論流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方案制定所面臨的一系列挑戰(zhàn)，并針對(duì)這些問題對(duì)應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵字：流域橫向生態(tài)補(bǔ)償 ?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) ?考核斷面

一.流域橫向生態(tài)補(bǔ)償概述

生態(tài)補(bǔ)償是一種以保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)人與自然和諧相處為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用財(cái)政、稅費(fèi)、市場(chǎng)等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排[1]。流域生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的重點(diǎn)領(lǐng)域，是國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策中的重要組成部分。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)多在山區(qū)且科技水平較低，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展通常會(huì)首先考慮利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，例如伐木、采石采礦、畜牧養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)容易造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而給下游帶來生態(tài)環(huán)境問題。實(shí)行流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是利用獎(jiǎng)懲機(jī)制來激勵(lì)當(dāng)?shù)卣卟扇∩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)措施，并且給與上游經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償用于生態(tài)環(huán)境治理。

二.制訂流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所面臨的挑戰(zhàn)

1. 流域行政區(qū)責(zé)任的界定

在實(shí)踐中河流往往作為兩個(gè)行政區(qū)域之間的行政界河，更復(fù)雜的是，常常左右岸的行政區(qū)域劃分呈交錯(cuò)狀，這就為清晰確定上下游及左右岸行政區(qū)域各自的責(zé)任增加了難度。與此同時(shí)河流兩岸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地利用情況、取水及排污狀況等，也都會(huì)影響到責(zé)任的確定。以云南省為例，很多河流還存在跨國(guó)行政界河的情況。

2. 考核斷面的設(shè)置

理論上來說，確定上下游責(zé)任只需在河流行政交界處設(shè)置考核斷面，并在考核斷面采用人工或自動(dòng)站的方式取水樣考核即可。這在平原地區(qū)較容易操作，而對(duì)于山區(qū)，一些行政交界處的河流斷面難以到達(dá)，也不具備設(shè)置自動(dòng)取樣設(shè)備的條件，如果采取人工取樣則成本較高，可操作性差，這就會(huì)影響到將來方案的執(zhí)行從而使補(bǔ)償方案難以落地。這種情況下就要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整考核斷面的設(shè)置。

3. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是流域生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵，直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、可行性和實(shí)施效果，但同時(shí)也是個(gè)難點(diǎn)[2].在實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定通常采取以下幾種方法：第一是由上級(jí)政府來測(cè)算或制定一個(gè)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并由中央，或受益地區(qū)的地方政府來提供橫向轉(zhuǎn)移支付;第二是按照關(guān)鍵污染因子在當(dāng)?shù)刂卫砦廴镜某杀?，或者生態(tài)重建被破壞地區(qū)的成本來計(jì)算，例如當(dāng)?shù)匚鬯幚韽S對(duì)每噸氨氮的平均處理費(fèi)用可作為氨氮總量超標(biāo)時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);第三是按照生態(tài)環(huán)境價(jià)值或者生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳匯交易等的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，并引入水質(zhì)系數(shù)來計(jì)算，例如浙江省金華流域東陽義烏兩市的水權(quán)交易是我國(guó)第一個(gè)水權(quán)交易的案例[3];第四是基于機(jī)會(huì)成本來計(jì)算的補(bǔ)償，即，生態(tài)保護(hù)者為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而放棄的經(jīng)濟(jì)收入和發(fā)展權(quán)所應(yīng)獲得的補(bǔ)償。普遍采取的是間接計(jì)算，即選擇國(guó)民生產(chǎn)總值作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)，例如在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償，金華江流域的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中都應(yīng)用了該方法[4]。

三. 應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的策略

1. 化繁為簡(jiǎn)，兼顧公平與效率

在制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，不僅要結(jié)合實(shí)地情況，科學(xué)、客觀、公正地做出判斷，而且要注意方案的可操作性和執(zhí)行成本，即要兼顧公平與效率。面對(duì)河流上下游左右岸責(zé)任主體較復(fù)雜的情況，一方面要從具體情況出發(fā)，從水質(zhì)、排污情況、取水排水、支流匯入等現(xiàn)狀入手，分析數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)勘察，確認(rèn)兩岸責(zé)任大小要與其補(bǔ)償金額掛鉤，另外一方面也要考慮到行政的成本，如果增設(shè)考核斷面或者指標(biāo)，必然會(huì)增加相關(guān)費(fèi)用，同時(shí)還要考慮到，土地利用情況、污染物排放，水量等等關(guān)鍵因素都會(huì)隨時(shí)間而變化，這都會(huì)增加公平認(rèn)定責(zé)任的難度，容易引起糾紛，從而導(dǎo)致行政效率的下降

2. 因地制宜，建立科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況和實(shí)際可支配利用的資金來建立。前期需要積極開展流域調(diào)查和研究工作，根據(jù)污染評(píng)估、污染賠償和生態(tài)評(píng)估的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來建立相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。要在掌握每條重點(diǎn)河流的歷史和現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)并結(jié)合相關(guān)法規(guī)政策做出分析后確立指標(biāo)體系，使體系中的補(bǔ)償范圍、考核指標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付模式等都有政策和科學(xué)的依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法應(yīng)該對(duì)保護(hù)成本、污染治理成本、保護(hù)的機(jī)會(huì)成本、水資源的市場(chǎng)價(jià)格等因素有綜合考慮，運(yùn)用不同的計(jì)算方法得出結(jié)果并做相應(yīng)對(duì)比和調(diào)整，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)可靠且符合紅河州的實(shí)際情況，最終建立起一套可信度高、可操作性強(qiáng)的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3. 統(tǒng)一管理，建立高效協(xié)作溝通機(jī)制

對(duì)于跨區(qū)域的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，需要由上級(jí)政府牽頭、相關(guān)部門和各地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)共同參與，成立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組，并賦予相應(yīng)的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，對(duì)資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，對(duì)地方執(zhí)行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督，對(duì)跨區(qū)域補(bǔ)償糾紛進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和仲裁。生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金也需要設(shè)立專項(xiàng)基金來統(tǒng)一安排。目前，補(bǔ)償資金的來源主要是由中央和上級(jí)部門的生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金，或者下游地方政府的補(bǔ)償資金，除此之外，還需要拓寬渠道，積極探索市場(chǎng)化手段，吸納國(guó)際組織、民間捐贈(zèng)資金等多方資金來源。補(bǔ)償資金要做到?？顚Ｓ?，用于污染治理、生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)、流域環(huán)境綜合整治，環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管等項(xiàng)目，并且依托這些項(xiàng)目來促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧夹匝h(huán)，最終實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境的改善。

參考文獻(xiàn)

[1] 王金南，萬軍，張惠遠(yuǎn)，“關(guān)于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)”，環(huán)境保護(hù)，2006（19）：24-28

[2][6] 麻智輝，李小玉，“流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)與途徑”，福州大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（06）：63-68

[3] 彭影，“基于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的浙江省流域生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行力研究”，碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)，2016

[4] 張興國(guó)，張婕，楊柳娜，“流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中機(jī)會(huì)成本核算研究”。財(cái)務(wù)與審計(jì)，2011（10）58-62