貴州省土壤保護(hù)立法公共參與的建議

摘要：在“土十條”的推動下，隨著《中華人民共和國土壤污染防治法》的出臺，許多省份都制定了土壤污染防治條例。與《中華人民共和國土壤污染防治法》相比，有些是延續(xù)其相關(guān)條款，也有一些省份的土壤污染防治條例有自己的特色條款。在貴州省已經(jīng)計(jì)劃制定但還未制定土壤污染防治條例的情況下，本文通過對全國土壤污染防治中關(guān)于公共參與的問題進(jìn)行分析，且借鑒其他省的土壤污染防治條例的優(yōu)劣，以求為貴州省土壤污染防治條例立法提供一定的幫助。

關(guān)鍵詞：土壤污染;防治;公共參與

一、引言

隨著國家“土十條”的發(fā)布，土壤污染防治的相關(guān)制度建設(shè)成為了極為重要的問題。相應(yīng)的，部分省份隨之明確了相應(yīng)的土壤污染防治條例的制定計(jì)劃，貴州省就提出要適時(shí)制定《貴州省土壤污染防治條例》。目前，已經(jīng)出臺土壤污染防治地方性法規(guī)的有甘肅省、河南省、湖北省、湖南省、山西省等十多個省。這些省份有些是在《中華人民共和國土壤污染防治法》頒布后才進(jìn)行立法，而個別省份，如湖北省，是在《中華人民共和國土壤污染防治法》頒布前就已經(jīng)進(jìn)行地方立法，而在《中華人民共和國土壤污染防治法》頒行后又進(jìn)行修正，使之同《中華人民共和國土壤污染防治法》相契合。

土壤污染防治跟水污染、大氣污染防治不太相同，其基礎(chǔ)較為薄弱，《中華人民共和國土壤污染防治法》的出臺使得土壤污染防治法律缺失得到了填補(bǔ)，這讓許多業(yè)內(nèi)人士都得到了極大的鼓勵，也使中國土壤污染防治工作得到了很大的推進(jìn)。但目前在我國相關(guān)法律規(guī)定所規(guī)定的土壤污染防治中公共參與還存在很多缺陷，這些缺陷可能會成為環(huán)境問題轉(zhuǎn)化為社會問題的導(dǎo)火索。在貴州還未制定土壤污染保護(hù)條例的情況下，應(yīng)多借鑒《中華人民共和國土壤污染防治法》和其他省的立法，保障條例制定時(shí)其中的公共參與相關(guān)條款可以滿足社會的需求。

二、土壤污染防治中公共參與的內(nèi)涵

所謂公共參與，就是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域當(dāng)中，任何個人和單位都有權(quán)利和義務(wù)通過相應(yīng)的途徑、方法，參加與其環(huán)境權(quán)益有關(guān)的活動。韓德培先生認(rèn)為公眾參與應(yīng)主要從立法、宣傳教育、信息公開、公益訴訟及民間環(huán)保組織等五個方面來具體實(shí)現(xiàn)。[ ]汪勁教授則認(rèn)為突出公眾參與在環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境許可程序中的作用，建立相應(yīng)的行政和司法保障制度，鼓勵各類非政府環(huán)境組織代表公眾參與環(huán)境決策，同時(shí)重視環(huán)境信息公開和環(huán)境公益訴訟的運(yùn)用。[ ]土壤污染防治公共參與涉及到社會公眾的各項(xiàng)環(huán)境權(quán)益，對推進(jìn)土壤污染環(huán)境保護(hù)工作有著非常重要的作用。

公眾參與是土壤污染防治工作的重要組成部分。有學(xué)者認(rèn)為，公眾參與是在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害關(guān)系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與自身利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制。[ ]具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與，有學(xué)者認(rèn)為，公眾除了參與環(huán)保相關(guān)立法制定、行政決策之外，還涉及參與環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃的制定，參與環(huán)境行政許可及參與具體建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)。[ ]筆者認(rèn)為，土壤污染防治作為環(huán)境保護(hù)工作的一部分，公眾參與土壤污染防治，除參與土壤污染防治立法和行政決策外，還包括對政府以及單位、個人與土壤污染防治相關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，以及有權(quán)提起公益訴訟等內(nèi)容。

三、我國土壤污染防治中公眾參與的現(xiàn)狀

（一）政府對環(huán)境信息公開機(jī)制不健全，具有消極性

信息公開是公共參與的前提和基礎(chǔ)，若對相關(guān)信息不能了解，把握不到，那么參與污染治理就無從談起。但我國目前對相關(guān)信息的公開做得卻不盡人意。比如 2013 年某律師曾向環(huán)保部申請公開全國土壤污染信息，卻遭到環(huán)保部的拒絕。[ ]這件事情對政府信息公開起到了很大的推動作用，在2014 年國土資源部與環(huán)保部就公布了《全國土壤污染調(diào)查公報(bào)》。環(huán)境保護(hù)的相關(guān)信息與公眾有著密切的利益聯(lián)系，所以對環(huán)境污染類信息進(jìn)行公開不但不會引起社會的恐慌，反而是會增加社會公眾的環(huán)保意識和環(huán)保責(zé)任感。

（二）土壤污染防治中公眾參與缺乏法律保障

當(dāng)前，我國涉及到對公共參與有規(guī)定的法律有《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》的原則性規(guī)定，涉及到對公共參與有專門規(guī)定的有2006 年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、2007 年《政府信息公開條例》、2015 年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》。總體來說，專門規(guī)定公共參與的法律法規(guī)效力等級較低，而且也還比較缺乏，主要是地方性法規(guī)、部門規(guī)章和行政法規(guī)。

（三）公眾參與監(jiān)督機(jī)制顯得較為形式

首先，人大環(huán)保監(jiān)督機(jī)制薄弱。目前，對于環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督，我國各級人大還是處于一個形式監(jiān)督的水平。新的《環(huán)境保護(hù)法》第 27 條就體現(xiàn)了人大的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)，但是沒有設(shè)立相應(yīng)具體的聽證、辯論或質(zhì)詢程序，這樣就容易讓人大的監(jiān)督流于形式。

其次，環(huán)境保護(hù)公共參與的其他監(jiān)督層次比較低，而且方式較單一。當(dāng)下，我國環(huán)境保護(hù)公共參與的監(jiān)督方式一般為舉報(bào)、控告、批評、檢舉、提出建議等較為傳統(tǒng)方式。對于環(huán)保公益訴訟、聽證會、民主評議等民主監(jiān)督的現(xiàn)代方式，因?yàn)槿鄙倏刹僮鞯膶?shí)施手段、法定程序和良好社會環(huán)境，導(dǎo)致這些方式要么處于一個起步階段，要么就過于流于形式。

四、貴州省土壤污染防治中公眾參與的建議

根據(jù)分析我國土壤污染防治中公眾參與的現(xiàn)狀和分析對比《中華人民共和國土壤污染防治法》和目前已經(jīng)頒布的各個省級地方性土壤污染防治法規(guī)中關(guān)于公共參與的規(guī)定，筆者把其中自認(rèn)為將來若貴州省進(jìn)行土壤污染防治立法可以進(jìn)行借鑒參考的優(yōu)勢條文或理念進(jìn)行梳理列舉，并分析相關(guān)條文和理念的優(yōu)勢所在。為將來《貴州省土壤污染防治條例》中關(guān)于公共參與條文的立定提供借鑒。

第一，完善環(huán)境信息公開機(jī)制?？h級以上的政府和有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)部門，應(yīng)該建立并完善土壤環(huán)境信息公開制度，對社會公眾參與程序進(jìn)行完善，為土壤污染防治公共參與與監(jiān)督工作提供保障。

信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)。公眾想要參與到污染防治中去，首先肯定是要知道相關(guān)的污染情況及相關(guān)的數(shù)據(jù)，而公眾本身不具備自己去采集，提取樣本，分析數(shù)據(jù)的能力，所以這個任務(wù)就當(dāng)然的落到了生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有相應(yīng)職責(zé)的部門。而且相關(guān)部門公開的形式應(yīng)該豐富，不應(yīng)該只在地方政府網(wǎng)站，還可通過社區(qū)宣傳專欄、地方新聞網(wǎng)站、報(bào)紙、微博、微信公眾號等這些易于被公眾獲得的形式向社會發(fā)布土壤環(huán)境信息。

第二，規(guī)定公共參與的原則。不論是在全國性的土壤條例還是很多省級條例，都在其前款條文中規(guī)定了公共參與這個原則。這是對公共參與的一項(xiàng)地位性規(guī)定，直接將公共參與提高到了原則性地位，不但可為條例后面條款規(guī)定更為細(xì)致的公共參與規(guī)則提供了立法依據(jù)，也可在后面規(guī)則規(guī)定得不具體、不明確時(shí)，以該項(xiàng)原則來為其做補(bǔ)充，不管是在整體的邏輯上還是在司法實(shí)踐中都能起到很重要的作用。

第三，應(yīng)在條例中獨(dú)條規(guī)定新聞媒體的監(jiān)督權(quán)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，新聞媒體的影響是很大的，在全國性的土壤條例中也在其83條獨(dú)條規(guī)定了新聞媒體的監(jiān)督權(quán)，這是很有引導(dǎo)意義的。有些省份的地方立法中就沒有獨(dú)條規(guī)定，比如天津市的條例就沒有獨(dú)條規(guī)定。而《中華人民共和國土壤污染防治法》第83條則單獨(dú)進(jìn)行了規(guī)定，筆者認(rèn)為是有道理并且是有必要的。因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的今天，公眾獲得信息的途徑已經(jīng)相較于從前有所改變，各種媒體成為了公眾獲取信息的一大途徑，而確立新聞媒體的監(jiān)督權(quán)，可以很好的起到輿論監(jiān)督的作用。不能認(rèn)為新聞媒體的輿論會捆綁司法，相關(guān)公眾的評論正是公眾普遍正義感的體現(xiàn)，法律不應(yīng)該與公眾的普遍正義感背道而馳。

第四，確立舉報(bào)有獎的相關(guān)條文。不管是全國性的土壤條例還是是部分省級的土壤條例都規(guī)定了舉報(bào)有獎的條文。這條條文是非常重要的，因?yàn)檫@種政策性的獎勵如果金額合適，是會有很多人愿意去舉報(bào)的。人們往往有多一事不如少一事的這種思想，但是當(dāng)有物質(zhì)性的獎勵之后，人們就有動力去做這件事情了，這是很現(xiàn)實(shí)的。另外還應(yīng)該在立法中就明確應(yīng)該對舉報(bào)人進(jìn)行保密和保護(hù)，不能再出現(xiàn)舉報(bào)人被報(bào)復(fù)這種事情了，這對立法，對公眾的正義感來說都是一種諷刺，一種踐踏。

第五，設(shè)立省級土壤污染防治基金。鼓勵、支持社會資本參與土壤污染防治。設(shè)立土壤污染防治基金，鼓勵社會資本參與到土壤污染防治中來，會使其成為土壤污染防治中的一股不可忽視的力量。其實(shí)，筆者理解的公眾參與，就是想方設(shè)法把一切對土壤污染防治有利的主體、資金等都團(tuán)結(jié)在一起，讓其發(fā)揮應(yīng)有的作用，最終讓土壤污染防治可以順利有效的進(jìn)行。

第六，各級人民政府及其有關(guān)部門、基層群眾性自治組織和新聞媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土壤保護(hù)和土壤污染防治的宣傳教育，普及相關(guān)科學(xué)知識，提高全社會的土壤污染防治意識，將相關(guān)法律、法規(guī)納入普法規(guī)劃，引導(dǎo)公眾依法參與土壤污染防治工作。我們現(xiàn)在的土壤污染防治中缺乏公共參與，首先是因?yàn)橄嚓P(guān)的法律規(guī)定不太具體完善，其次還有一個很重要的原因就是相關(guān)公眾對于土壤污染防治不了解，就算知道有土壤污染這個問題，也不知道如何去防治或者參與防治。

環(huán)境宣傳、普及、引導(dǎo)的方式方法應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，充分的運(yùn)用現(xiàn)代媒介形式，可以通過公眾比較常用、常關(guān)注的微信公眾號、廣播電視媒體、相關(guān)自媒體等進(jìn)行土壤環(huán)境宣傳教育，普及土壤環(huán)境基本知識，引導(dǎo)公眾參與土壤污染防治。

第七，可以考慮在政府土壤環(huán)境保護(hù)部門中設(shè)立公眾代表委員會，保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。日本通過在各級環(huán)境管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立由專家學(xué)者和社會有關(guān)團(tuán)體及市民代表等組成審議會和咨詢機(jī)構(gòu)來保障決策的科學(xué)性和民主性。[ ]我國可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立符合我國國情的公眾代表委員會，讓公眾參與決策更加有序，督促政府在最終決策環(huán)節(jié)時(shí)必須考慮公眾的意見。

第八，縣級以上人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對在土壤污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人，給予表彰和獎勵。上文中提到了應(yīng)規(guī)定舉報(bào)有獎的相關(guān)條文。而該條文是政府和相關(guān)部門對于對土壤污染有突出貢獻(xiàn)，有顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。如果說舉報(bào)有獎僅僅是物質(zhì)上的獎勵，那么政府和相關(guān)部門的表彰和獎勵就是物質(zhì)加精神上的鼓勵，是一種榮譽(yù)。而且該表彰和獎勵是給予那些對土壤污染有突出貢獻(xiàn)和已經(jīng)在土壤污染方面有顯著成績的單位和個人。這樣可以鼓勵那些已經(jīng)參與到土壤污染防治的公眾，讓其他未參與的公眾也有動力積極的參與進(jìn)來。

第九，縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)經(jīng)營者遵守土壤環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和承擔(dān)土壤環(huán)境保護(hù)社會責(zé)任的情況分類記入環(huán)保誠信檔案。環(huán)保誠信檔案應(yīng)當(dāng)向社會公開，并作為財(cái)政支持、政府采購、銀行信貸、外貿(mào)出口、企業(yè)信用、上市融資、著名商標(biāo)和名牌產(chǎn)品認(rèn)定的重要依據(jù)。

本條是借鑒了《湖北省土壤污染防治條例》，該條例制定早于《中華人民共和國土壤污染防治法》，在《中華人民共和國土壤污染防治法》頒布后又進(jìn)行了相應(yīng)的修改，使其能與《中華人民共和國土壤污染防治法》相適應(yīng)、配合?！逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》的該條制定得很犀利，因?yàn)樵谡慕嵌葘ο嚓P(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者給到了較大的控制，把生產(chǎn)經(jīng)營者的土壤保護(hù)情況分類記入環(huán)保誠信檔案，向社會公開，并作為財(cái)政支持、政府采購、銀行信貸、外貿(mào)出口、企業(yè)信用、上市融資、著名商標(biāo)和名牌產(chǎn)品認(rèn)定的重要依據(jù)，是可行的。我們所說的市場經(jīng)濟(jì)下政府應(yīng)該少介入正常的市場規(guī)律中，而對于環(huán)保問題，不是市場、企業(yè)可以自我解決的，其關(guān)系到全社會是利益，所以政府在這方面適當(dāng)介入是沒有問題的。而且將生產(chǎn)經(jīng)營者的土壤保護(hù)情況向社會公開，可以很好的鼓勵到那些參與環(huán)保的企業(yè)，也可以適當(dāng)打擊污染環(huán)境的企業(yè)，在如今經(jīng)濟(jì)由供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革向需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革前進(jìn)的大背景下，這樣的措施無疑是很合適的。

結(jié)語

公眾參與是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要原則，更應(yīng)是土壤污染防治中的重要內(nèi)容。保障公眾切實(shí)地參與土壤環(huán)境保護(hù)，既是對公眾環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，也是對政府土壤污染防治工作的監(jiān)督和制約，促進(jìn)政府決策民主化、科學(xué)化。在貴州省還未對土壤污染防治進(jìn)行立法之時(shí)，對比已經(jīng)完成立法的各省及《中華人民共和國土壤污染防治法》，可以讓貴州省的土壤污染防治條例制定更順利。

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作者簡介：

劉洵（1996-），男，漢族，貴州省畢節(jié)市，碩士在讀，民商法方向，貴州師范大學(xué)，貴州貴陽