后默克爾時代德國對華政策的挑戰(zhàn)

2021年9月德國大選之后，擔任德國總理16年之久的安格拉·多羅特婭·默克爾將退出政壇。“二戰(zhàn)”后至今，只有1990年主持兩德統(tǒng)一的科爾總理的執(zhí)政時長超過她。1954年出身于東德傳統(tǒng)基督教家庭的默克爾，在大時代中經(jīng)歷了國家的分裂與統(tǒng)一。在她擔任總理期間，德國在彌合歷史傷痛的同時，重新融入西方社會，經(jīng)濟實力與國際影響力得到顯著提升，走在了世界的前端，默克爾也被《福布斯》雜志連續(xù)十年評為世界上最有權(quán)勢的女性。隨著默克爾結(jié)束政治生涯，德國將進入新的政治周期，其內(nèi)政外交變化將引發(fā)普遍關(guān)注。在“大國競爭”的時代背景下，德國如何調(diào)整自己的對華政策，將深遠影響中美歐三邊的博弈關(guān)系。

默克爾對華外交立場及遺產(chǎn)

后冷戰(zhàn)時代，美國奉行對華接觸戰(zhàn)略，希望通過跟中國接觸，實現(xiàn)對中國的“和平演變”，將中國納入西方資本主義陣營，德國對華政策沿襲了這一思路。20世紀末、21世紀初，德國總理施羅德將發(fā)展對華商貿(mào)關(guān)系放在首位，試圖“以商促變”，實施對華“建設性接觸”戰(zhàn)略。外交學院外交學與外事管理系教授熊煒將這一戰(zhàn)略的主要內(nèi)容概括為三點：一是德國通過與中國的經(jīng)濟合作獲取經(jīng)濟利益;二是通過經(jīng)濟合作和人文交往，促進中國的“政治變革”;三是推動中國進入西方主導的國際秩序之中，引導中國做“負責任”的國家。

在其任內(nèi)，施羅德推動中國于2001年加入世界貿(mào)易組織，并試圖推動歐盟結(jié)束對華武器禁運。但默克爾在2005年擔任德國總理后，采取了不同的對華政策。2007年，她在柏林總理府接待異見人士。對此，中國政府暫停跟德國對話達半年之久?？紤]到德國未來的發(fā)展，默克爾最終調(diào)整了對華政策，繼續(xù)沿用“以商促變”的傳統(tǒng)路線，注重中德經(jīng)貿(mào)交流，淡化意識形態(tài)差異。

在2008～2009年全球金融危機和2010～2012年歐元區(qū)危機期間，中國經(jīng)濟持續(xù)增長，為德國及其最大的工業(yè)企業(yè)提供了重要的經(jīng)濟支持。在兩國首腦推動下，2010年中德確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，2011年兩國建立政府磋商機制。與此同時，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系蓬勃發(fā)展，雙邊貿(mào)易屢創(chuàng)新高。近年來，兩國之間的商品貿(mào)易額已經(jīng)超過了歐洲三大經(jīng)濟體（英國、法國和意大利）對華貿(mào)易總額。2016年，中國超越美國成為德國最大的貿(mào)易伙伴。戴姆勒、大眾、寶馬、西門子、巴斯夫等德國企業(yè)，都深深扎根中國市場。

2017年特朗普成為美國總統(tǒng)后，將“大國競爭”作為美國國家戰(zhàn)略，中美關(guān)系惡化，美國對華接觸戰(zhàn)略破產(chǎn)。此后，美國在國際輿論場不斷炒作“中國威脅”“中國滲透”等議題，對西方民眾和政府產(chǎn)生嚴重誤導，導致中國在德民眾中的形象受到嚴重損害。與此同時，德國企業(yè)對華合作疑慮增大，表現(xiàn)為兩個方面。其一，德國企業(yè)認為中德、中歐經(jīng)貿(mào)合作缺乏互惠性，德國和歐洲對中國企業(yè)保持開放，但德國和歐洲企業(yè)無法有效進入中國市場，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系“不對等”。近十年來，隨著中國加強經(jīng)濟管理，德企發(fā)現(xiàn)越來越難以駕馭中國市場，中國的營商環(huán)境引發(fā)德企擔憂。但由于對華經(jīng)濟的深度依賴，德國企業(yè)不愿觸碰中國政府紅線，這種軟弱的態(tài)度受到德國國內(nèi)輿論的指責，德國企業(yè)面臨左右為難的尷尬境地。

其二，經(jīng)過幾十年發(fā)展，中國國力日益雄厚，培養(yǎng)出一批足以跟德國企業(yè)相競爭的跨國企業(yè)，引發(fā)德國中小企業(yè)的擔憂和德國政府的警惕。中國政府推動的“中國制造2025”戰(zhàn)略，被視為直接威脅到德國制造業(yè)的主導地位。德國中小企業(yè)是德國經(jīng)濟的支柱，它們擔心自己的知識產(chǎn)權(quán)流失，實力有限，無法抵擋中國大企業(yè)的收購。2016年，中國美的集團以50億美元競價收購德國機器人制造商庫卡，讓德國政府措手不及。

庫卡的經(jīng)歷，以及中國企業(yè)收購或增持德國企業(yè)股份的其他幾次嘗試，對德政府涉華立場產(chǎn)生了重要影響，中國投資不再被視為互惠互利，而是被視為對德國產(chǎn)業(yè)安全和國家安全的威脅。在此背景下，德國連同法國、意大利等國，在歐盟層面建立外國投資審查機制、反補貼審查機制，以應對“中國國家主導的大企業(yè)”的競爭威脅。2019年1月，德國工業(yè)聯(lián)合會在一份報告中將中國界定為“制度性對手”，并敦促德國政府和歐盟委員會強勢回擊中國“國家驅(qū)動的資本主義”，這是德國工業(yè)界涉華立場發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的標志性事件。2019年3月，歐盟委員會在《歐盟-中國：戰(zhàn)略展望》文件中，接受德國工業(yè)聯(lián)合會的提法，將中國界定為“制度性對手”。

此外，特朗普政府對歐盟的拋棄戰(zhàn)略，加深了德國對華政策的革命性轉(zhuǎn)變。特朗普在攪亂中美關(guān)系的同時，也破壞了原本堅固的歐美同盟。在特朗普擔任美國總統(tǒng)期間，一方面，美國不斷升級加碼對歐關(guān)稅戰(zhàn)，要求歐洲國家承擔更多北約軍費開支，遭到歐洲多國反對;另一方面，特朗普領導的美國民族主義破壞了跨大西洋合作的基礎，美歐裂隙加深，促使法德領導人走向“戰(zhàn)略自主”。在對華政策上，歐洲開始制定有別于中美“新冷戰(zhàn)”、中美脫鉤論調(diào)的獨立對華政策。熊煒教授將之稱為從“建設性接觸”到“現(xiàn)實性接觸”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為三個方面：第一，承認中歐雙方在意識形態(tài)和政治體制上的分歧與差異，不尋求改變對方;第二，明確在實際合作領域中的共同利益和雙方利益交匯點的界限，不盲目擴大合作;第三，在共同關(guān)心的領域，展開對話和合作，防止對抗。2020年下半年德國擔任歐盟理事會輪值主席國，默克爾提出在萊比錫與習近平共同主持中歐領導人會議，在歐盟層面進一步夯實對華合作基礎。由于疫情原因，萊比錫峰會被取消。但在雙方領導人共同努力下，中歐雙方在2020年12月簽訂《中歐全面投資協(xié)定》，這成為中歐對等開放的重要契機。

2021年拜登就任美國總統(tǒng)后，美國加大拉攏歐洲各國的力度，包括德國在內(nèi)的歐盟各國對華合作出現(xiàn)障礙。2021年3月，歐盟以所謂的新疆人權(quán)問題為借口對中國有關(guān)個人及實體實施單邊制裁，我國外交部啟動反制措施，對歐有關(guān)個人和實體實施制裁。2021年5月，歐洲議會成員以壓倒性多數(shù)投票決定，在中國取消對歐盟相關(guān)個體和實體的制裁之前，停止《中歐全面投資協(xié)定》的批準程序。受此影響，默克爾在歐盟層面推動中歐合作的計劃陷入僵局。為實現(xiàn)中美歐關(guān)系的再平衡，默克爾試圖讓德國及歐盟扮演調(diào)解角色，深化對美合作，但不會完全倒向美國;豐富對華競爭工具箱，但不會完全對華脫鉤。

第一，深化德美、歐美之間的經(jīng)濟、技術(shù)和安全合作。德美、歐美之間存在歷史親緣關(guān)系，在陣營上同屬“跨大西洋”價值觀同盟。美國方面，拜登上臺后極力修復被特朗普破壞的歐美關(guān)系。2021年6月9日～16日，拜登任內(nèi)首次出訪，先后出席七國集團（G7）峰會、歐美峰會、北約峰會。在七國集團峰會上，拜登提出“重返更好世界倡議”全球基建項目，試圖提供一個“由主要民主國家領導的、以共同價值觀為導向、高標準和透明的”基礎設施計劃，以跟中國的“一帶一路”倡議競爭。在歐美峰會上，歐美雙方?jīng)Q定成立歐盟-美國貿(mào)易和技術(shù)委員會（EU-US Trade and Technology Council），開啟跨大西洋伙伴關(guān)系新篇章。北約峰會公報宣稱，中國對“基于規(guī)則的國際秩序”和與北約安全相關(guān)的領域構(gòu)成“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。在此背景下，歐美合作有回暖的趨勢。

第二，謹慎處理對華關(guān)系，維持對抗、競爭、合作的微妙平衡。一方面，如前所述，隨著歐洲對華疑慮加深，歐盟先后出臺外國投資審查機制、反補貼審查機制，通過豐富對華經(jīng)濟政策工具，抵御中國經(jīng)濟影響。另一方面，默克爾不贊成孤立和遏制中國，不推動中德、中歐經(jīng)濟脫鉤，堅持德國及歐盟對華政策的自主性。2021年4月16日和7月5日，中國國家主席習近平同法國總統(tǒng)馬克龍、德國總理默克爾舉行中法德領導人視頻峰會，奠定中歐對話新機制。

德大選組閣前景及對華立場

德國主要政黨對華立場可分為三個梯隊。聯(lián)盟黨和社會民主黨處于第一梯隊，希望延續(xù)默克爾時代的對華政策，要求加強對華防范，但拒絕跟中國對抗或者經(jīng)濟脫鉤。綠黨和自由民主黨處于第二梯隊，對華立場意識形態(tài)濃厚，批評中國人權(quán)狀況，拒絕同意簽署《中歐全面投資協(xié)定》，甚至支持中國臺灣地區(qū)有效參與國際事務。左翼黨和德國選擇黨處于第三梯隊，左翼黨不認為中國是敵人，希望跟中國一起推動核裁軍;德國選擇黨認為中國的全球影響力構(gòu)成一種挑戰(zhàn)，但同時主張德國積極參與中國提出的“一帶一路”倡議。

受中德、中歐關(guān)系惡化的影響，德國基民盟部分議員、社會民主黨、自由民主黨、綠黨議員對華疑慮加重，希望德國減少對中國經(jīng)濟依賴，要求政府在所謂涉港、涉疆和技術(shù)安全等問題上采取強硬立場?；衩俗h員、現(xiàn)任聯(lián)邦議院外交委員會主席呂特根，聯(lián)合社會民主黨、綠黨和自由民主黨，反對默克爾將華為納入德國5G網(wǎng)絡的計劃。一方面是反華勢力，另一方面是來自電信運營商和中國的壓力，德國政府在華為和5G問題上陷入兩難境地。2021年4月，德聯(lián)邦議院通過新《通信安全法》，為供應商設定了更高的國家安全標準，但并沒有對華為做出明確限制規(guī)定。

除了華為和5G問題，德聯(lián)邦議院議員還將涉華人權(quán)議題提上議事日程。包括綠黨、社會民主黨、自由民主黨在內(nèi)的多個黨派批評默克爾涉華立場過于軟弱，沒有在新疆“強迫勞動”、中國涉港國家安全立法等問題上表明德國政府立場。

2021年9月26日德國將進行新一屆聯(lián)邦議會選舉，由于默克爾已經(jīng)公開表明不再謀求連任，德國將在大選之后產(chǎn)生新一屆聯(lián)合政府，德對華政策面臨調(diào)整。如果聯(lián)盟黨總理候選人拉舍特或者社會民主黨總理候選人朔爾茨出任政府總理，中德關(guān)系可能延續(xù)默克爾路線。但這種可能性取決于新總理的個人威望和中國的政策立場。如果新總理能像默克爾一樣在國內(nèi)外樹立足夠的威望和信譽，能夠有效抵制來自黨內(nèi)、國內(nèi)、歐洲和美國的壓力，那默克爾路線將得以延續(xù)。如果中國在人權(quán)、氣候、臺灣和外國企業(yè)待遇等問題上做出過激舉動，可能刺激德國新政府做出強勢回應。

不管聯(lián)盟黨和社會民主黨由誰領銜組閣，綠黨都將成為不可忽視的政治力量。如果聯(lián)盟黨和社會民主黨不再延續(xù)大聯(lián)合執(zhí)政的執(zhí)政思路，德國可能產(chǎn)生三黨聯(lián)合執(zhí)政政府，三黨協(xié)調(diào)帶來的扯皮和推諉將使弱勢政府成為必然，加大小黨在涉華議題上的影響力。如果綠黨參與執(zhí)政，它可能會聯(lián)合其他政黨的反華議員阻擾立法，并憑借在政府內(nèi)閣中的角色和影響力，干擾德政府對華決策。

榮鼎咨詢公司研究員諾亞·巴金（Noah Barkin）指出，考慮到德政府組閣的復雜性和耗時性，德選舉結(jié)束后，哪些政黨將參與聯(lián)合組閣，以及誰將出任總理可能要到2021年底，甚至2022年初才會明朗。在組閣完成后，以下五個領域?qū)?gòu)成德對華政策調(diào)整的重點。

第一，制定歐盟層面的對華政策。默克爾的對華政策常被指責為以犧牲歐洲其他國家利益，來維護德國大企業(yè)利益。在此背景下，德國主要政黨都將制定歐盟層面的對華政策放在首位。德政府是否愿意犧牲本國利益，實現(xiàn)德國對華政策與歐盟對華政策的整體協(xié)調(diào)，以促進歐盟的團結(jié)，將成為新一屆德國聯(lián)邦政府外交戰(zhàn)略的重要看點。

第二，加強政府部門間對華政策協(xié)調(diào)。在默克爾的領導下，德國政府加強了涉華政策的部門協(xié)調(diào)，但這些協(xié)調(diào)仍然局限于討論層面，沒有落實為具體的政策立場和行動。能否打破部門分割，成立國家安全委員會等機構(gòu)來協(xié)調(diào)外交政策，將成為新一屆政府的優(yōu)先事項。

第三，調(diào)整中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系。近幾年來，中德經(jīng)貿(mào)環(huán)境發(fā)生變化。德企抱怨中國過度保護本國市場，開放度不高，互惠性不足。加之中國企業(yè)的實力與日俱增，讓德國企業(yè)倍感壓力，對我國企業(yè)在德國和歐洲的投資活動難免心生疑慮。并且，隨著人權(quán)和國家安全議題進入經(jīng)貿(mào)領域，德國在供應鏈安全、技術(shù)出口問題上正在變得更加保守。在此背景下，如何調(diào)整中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系，將成為新政府面臨的頭號難題。

第四，有效推進氣候合作。氣候合作是中德、中歐合作的支撐點，中國政府在碳減排目標上的路線圖和行動方案，是推進雙方合作的重要試金石。在德國看來，如果中國政府能夠做出有效承諾，并堅決推行相關(guān)措施，實現(xiàn)承諾，中德、中歐之間的合作便可以此為契機，繼續(xù)深化;但若中國未能有效推進相關(guān)承諾，氣候問題則可能成為中德、中歐摩擦導火索。

第五，臺灣議題。美國拜登政府將臺灣問題作為中美競爭的籌碼，并日益要求歐洲國家在臺灣問題上配合美國立場。立陶宛等歐盟國家為討取美國歡心在臺灣問題上舉動大膽，德國綠黨和自由民主黨也一直推動德國在臺灣問題上更明確地表明立場，例如自由民主黨就在其競選綱領中刪除支持“一個中國”的表述。德國新政府的聯(lián)盟組閣，將決定未來德國在臺灣議題方面的策略，進而深刻影響中德關(guān)系的未來走向。

德國組閣完成后，法國將于2022年4月舉行總統(tǒng)選舉。正如諾亞·巴金指出的，只有在法德兩國新一屆政治領導人塵埃落定之后，歐盟才有可能嚴肅思考對華政策調(diào)整問題。[文/胡海娜 新浪網(wǎng)技術(shù)（中國）政策研究顧問]

主要參考文獻：

熊煒：《德國對華政策轉(zhuǎn)變與默克爾的“外交遺產(chǎn)”》，載《歐洲研究》2020年第6期。

Noah Barkin，“What Merkel Really Thinks About China — and the World，”Foreign Policy， December 31， 2020.

Ariane Reimers，“Germanys Future China Policy — A Look into the Election Campaign，” Merics， June 24， 2021.

Noah Barkin，“Rethinking German Policy towards China， ”Chatham House， May 2021.

Noah Barkin，“Berlin and Beijing： German China Policy After Merkel，”Rhodium Group， August 25， 2021.