加快“一張圖”建設(shè)構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系

張濤　王變利　周楓

為切實(shí)履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測職責(zé)，全面提升自然資源治理能力和行政審批效率，近年來，焦作市自然資源和規(guī)劃局在耕地保護(hù)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺的基礎(chǔ)上，加快建立自然資源“一張圖”監(jiān)管平臺，健全統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度和監(jiān)管體制，探索開展自然資源動態(tài)遙感監(jiān)測監(jiān)管工作，為自然資源保護(hù)和各類批后監(jiān)管提供有效、科學(xué)、權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐。

監(jiān)測監(jiān)管平臺建設(shè)情況

2013年，焦作市建設(shè)耕地保護(hù)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)對土地“批、征、供、用、補(bǔ)、查”全生命周期的監(jiān)管和監(jiān)督。平臺同時建設(shè)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完成遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、地政地籍管理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的新建和整合，建立了集信息采集監(jiān)測、分析預(yù)警、輔助決策、在線指揮、遠(yuǎn)程會商于一體的國土資源監(jiān)測指揮中心，實(shí)現(xiàn)國土資源違法行為的快速預(yù)警、快速反應(yīng)和移動巡查監(jiān)管等。2016年，焦作市所有縣級“一張圖”平臺全部建設(shè)完成，實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)三級國土資源各類數(shù)據(jù)的共享調(diào)用。2019年，機(jī)構(gòu)改革后，市級“一張圖”整合了城市規(guī)劃、路網(wǎng)、各類控規(guī)等數(shù)據(jù)，建設(shè)了焦作市“多規(guī)合一”系統(tǒng)。

焦作市自然資源“一張圖”監(jiān)管平臺整合基礎(chǔ)類、專業(yè)類、管理類3大類30個小類60個圖層數(shù)據(jù)，主要包括影像、地形圖、土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田、已批已供建設(shè)用地、不動產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)。整合了城市總體規(guī)劃、規(guī)劃六線、南水北調(diào)控制性規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線等數(shù)據(jù)，用于日常業(yè)務(wù)的輔助審批。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、年度變更影像和數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量等別、基準(zhǔn)地價等數(shù)據(jù)隨時更新，保證“一張圖”數(shù)據(jù)庫的時效性和權(quán)威性。

焦作市自然資源“一張圖”監(jiān)管平臺與政務(wù)審批系統(tǒng)無縫連接，實(shí)現(xiàn)以檔查圖、以圖查檔、實(shí)時聯(lián)動，對全市自然資源“批、征、供、用、補(bǔ)、查”全過程的管理和監(jiān)督，極大提高了工作效率。該平臺具有資源監(jiān)測、災(zāi)害監(jiān)測、指標(biāo)監(jiān)管、審批監(jiān)管、行政監(jiān)察和應(yīng)急指揮六大功能，創(chuàng)建自然資源綜合監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)自然資源監(jiān)管的精細(xì)化、常態(tài)化、指標(biāo)化和智能化管理，既能及時呈現(xiàn)自然資源開發(fā)利用變化情況，同時還構(gòu)建了以監(jiān)測層為核心的多種動態(tài)監(jiān)測信息一體化平臺，實(shí)現(xiàn)耕地變化以及地質(zhì)災(zāi)害的動態(tài)監(jiān)測，提高地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報和減災(zāi)防災(zāi)能力。

工作中的問題與不足

平臺系統(tǒng)眾多，缺乏數(shù)據(jù)共享。自然資源調(diào)查是以縣級行政區(qū)劃為單位的基本底版數(shù)據(jù)庫平臺，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的支撐自然資源和國土空間開發(fā)利用與保護(hù)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。然而，在實(shí)際工作中，各業(yè)務(wù)科（室）也有多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)。如執(zhí)法科的全天候執(zhí)法、年度衛(wèi)片、在線督查等系統(tǒng);用途管制科的批準(zhǔn)備案系統(tǒng)、批文備案系統(tǒng)、農(nóng)轉(zhuǎn)用動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、增減掛鉤備案系統(tǒng)、政務(wù)平臺等;耕?？频恼佳a(bǔ)平衡備案系統(tǒng)、基本農(nóng)田儲備區(qū)監(jiān)管系統(tǒng);利用科的國家自然資源督察濟(jì)南局空閑土地核查系統(tǒng)、土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng);空間規(guī)劃科的合規(guī)性審查系統(tǒng)，調(diào)查科有變更調(diào)查平臺等。這些系統(tǒng)相互之間缺乏數(shù)據(jù)共享與融合，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管口眾多，變化圖斑處置環(huán)節(jié)眾多，使基層疲于對接各項(xiàng)監(jiān)測任務(wù)。

目標(biāo)重復(fù)監(jiān)管，責(zé)任主體不明。各業(yè)務(wù)口監(jiān)測監(jiān)管周期不一致，造成同一圖斑多次、多口重復(fù)監(jiān)測，不同科（室）均需要對同一圖斑進(jìn)行實(shí)地核實(shí)、完善手續(xù)、落實(shí)處理，不能做到一個圖斑由一個主體責(zé)任科（室）集成變更，造成基層重復(fù)監(jiān)測增加工作量，延長處理周期。

系統(tǒng)延伸不足，縣、鄉(xiāng)銜接不暢。各類監(jiān)管系統(tǒng)均未延伸到鄉(xiāng)所，鄉(xiāng)所在現(xiàn)場核實(shí)圖斑后，還需要與相關(guān)科（室）逐個對接才能掌握圖斑情況，造成問題圖斑處理不及時。

監(jiān)測手段與內(nèi)容單一，實(shí)時監(jiān)測不夠，全面變更不足。變更調(diào)查主要依靠下發(fā)的影像進(jìn)行核實(shí)變更，缺乏多手段配合。同時，動態(tài)、實(shí)時、主動監(jiān)測不夠，不能做到全天候動態(tài)監(jiān)測實(shí)時上傳監(jiān)管，從而出現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)管的錯、漏、缺失，導(dǎo)致年度違法既成事實(shí)，處理難度增大。變更調(diào)查只對疑似新增建設(shè)部分進(jìn)行監(jiān)測，非建設(shè)部分未能及時監(jiān)測;監(jiān)測圖斑最小上圖面積較大（建設(shè)用地400平方米），小于最小上圖面積的變化圖斑未能及時監(jiān)測，使大量非正常變化圖斑隱藏起來，經(jīng)過積累數(shù)量非常龐大，不能在年度變更調(diào)查臺賬中及時發(fā)現(xiàn)。

監(jiān)測不能聯(lián)動，支撐力度不強(qiáng)。每年變更調(diào)查，僅限于地類的變更、臺賬的變更、下發(fā)圖斑的變更，而對相關(guān)科（室）基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的聯(lián)動監(jiān)測不夠，因而對相關(guān)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的支撐力度不強(qiáng)，對政府相關(guān)部門的服務(wù)面不廣。

意見與建議

為充分行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)，加快國土、規(guī)劃的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)融合，以數(shù)據(jù)融合促進(jìn)業(yè)務(wù)融合，以業(yè)務(wù)融合保障數(shù)據(jù)融合，同時，加快國土三調(diào)、國土空間規(guī)劃、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等新增數(shù)據(jù)的融合入庫。合并業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和新增數(shù)據(jù)整合入庫后，各審批業(yè)務(wù)流程全部系統(tǒng)化，審批結(jié)果納入“一張圖”平臺數(shù)據(jù)庫，用于批后監(jiān)管及監(jiān)測圖斑情況核實(shí)等工作。建立以省自然資源主管部門為主導(dǎo)，以衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)搭建日常動態(tài)監(jiān)管框架，形成多級聯(lián)動、多部門參與的業(yè)務(wù)平臺，提高自然資源主管部門在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

創(chuàng)新監(jiān)測監(jiān)管模式。自然資源監(jiān)測監(jiān)管體系已經(jīng)形成，但應(yīng)建立適應(yīng)新時代的監(jiān)測監(jiān)管模式，積極構(gòu)建上下聯(lián)動、統(tǒng)一時點(diǎn)、集成監(jiān)測、全面服務(wù)的集成聯(lián)動監(jiān)測機(jī)制;采用新技術(shù)、新手段，實(shí)行多樣化常態(tài)化監(jiān)測，做到全天候、實(shí)時、動態(tài)、不間斷、不拖延，日清月結(jié)，每季度上報。

統(tǒng)一底版，整合數(shù)據(jù)。在縣級層面，國土、測繪、規(guī)劃、地礦、林業(yè)已融為一體，自然資源、測繪地理信息、空間規(guī)劃、地質(zhì)礦產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，為統(tǒng)一底版數(shù)據(jù)平臺掃除藩籬。為此，縣級層面應(yīng)全面收集永久基本農(nóng)田、新增耕地備案數(shù)據(jù)、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地批準(zhǔn)手續(xù)，各類開發(fā)區(qū)邊界、歷年批準(zhǔn)建設(shè)用地手續(xù)、增減掛鉤手續(xù)、土地收購儲備地塊信息、土地開發(fā)、復(fù)墾、全域綜合整治信息、礦產(chǎn)勘查開采資料、國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、生態(tài)治理修復(fù)、各類重大項(xiàng)目資料等，結(jié)合“一張圖”工程，進(jìn)行統(tǒng)一坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面核實(shí)轉(zhuǎn)換成果，形成相互識別、相互融合的數(shù)據(jù)格式。

統(tǒng)一平臺，嚴(yán)格流程。統(tǒng)一日常動態(tài)監(jiān)測平臺，做到一個口出。各業(yè)務(wù)口的報批監(jiān)管數(shù)據(jù)庫或系統(tǒng)，均以國土三調(diào)為底版的監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)一日常動態(tài)監(jiān)測平臺發(fā)布、分送、提交，無論接口有多少，監(jiān)測發(fā)布平臺只有一個，各業(yè)務(wù)口在統(tǒng)一監(jiān)測平臺上對每一個地類圖斑的變化制定處理流程，按照流程提交需要的圖斑進(jìn)行認(rèn)定和處理，完結(jié)后再返回監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)庫中。

上下結(jié)合，四級聯(lián)通。日常動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管要真正做到省、市、縣、鄉(xiāng)四級互聯(lián)互通、上下結(jié)合。省級監(jiān)測監(jiān)管平臺終端要開通至鄉(xiāng)所的作業(yè)平板，讓每一級用戶可以實(shí)時掌握轄區(qū)監(jiān)測圖斑的相關(guān)信息，對于問題圖斑鄉(xiāng)所可以將實(shí)地核實(shí)信息上報?？h局各科（室）根據(jù)鄉(xiāng)所上報的信息進(jìn)行補(bǔ)充完善后，將處理意見和結(jié)果上傳至平臺。（作者單位：焦作市自然資源和規(guī)劃局）