堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)

黃文藝

習(xí)近平法治思想的核心要義和鮮明特征之一，就是一以貫之地強(qiáng)調(diào)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。無論是在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出的“十個(gè)堅(jiān)持”，還是在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出“十一個(gè)堅(jiān)持”，習(xí)近平總書記都把堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)擺到首要位置。在有關(guān)全面依法治國(guó)的一系列重要講話中，習(xí)近平總書記以馬克思主義政治家、理論家、戰(zhàn)略家的敏銳的洞察力、深刻的判斷力、獨(dú)特的創(chuàng)造力，科學(xué)回答了黨法關(guān)系、為何領(lǐng)導(dǎo)、誰來領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)等一系列重大理論和實(shí)踐問題，確立了新時(shí)代黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)的新理念新思想新戰(zhàn)略，有力推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化、制度化、法治化。本文亦從黨法關(guān)系、為何領(lǐng)導(dǎo)、誰來領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面梳理習(xí)近平法治思想關(guān)于黨對(duì)全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的新思想，分析黨的十八大以來在習(xí)近平法治思想指引下黨對(duì)全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的新格局。

一、 關(guān)于黨法關(guān)系

在中國(guó)政治體制和法治體系中，關(guān)于黨法關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)和制度安排一直是中心議題，對(duì)中國(guó)法治發(fā)展乃至黨運(yùn)國(guó)運(yùn)具有至關(guān)重要的影響?！包h和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國(guó)家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國(guó)家衰。”(1)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第33頁。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)由400多萬個(gè)基層組織、9 000多萬名黨員構(gòu)成的世界大黨、百年老黨。在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民創(chuàng)建和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治，逐步形成了比較穩(wěn)定的黨和法治的關(guān)系，確立起了比較成熟的黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的模式。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國(guó)家工作全局高度，對(duì)如何科學(xué)理解與正確處理黨和法、黨和法治、依規(guī)治黨和依法治國(guó)等關(guān)系問題提出了一系列重要命題。本文將其概括為以下“十大命題”。

(一) 黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映

這個(gè)命題科學(xué)提出了思考、處理黨和法的關(guān)系的基本原則。習(xí)近平總書記明確指出：“‘黨大還是法大’是一個(gè)政治陷阱，是一個(gè)偽命題?！?2)前引①，中共中央文獻(xiàn)研究室編書，第34頁。在黨與法的關(guān)系上，不能簡(jiǎn)單地討論誰大誰小。這本身是一種錯(cuò)誤的提問方式，不僅不可能得出正確的答案，還會(huì)跳入有人刻意挖好的政治陷阱。與此同時(shí)，習(xí)近平總書記還作出另一個(gè)重要判斷，即“權(quán)大還是法大是個(gè)真命題”?！叭绻f‘黨大還是法大’是一個(gè)偽命題，那么對(duì)各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題。縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民?！?3)前引①，中共中央文獻(xiàn)研究室編書，第37-38頁。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。

(二) 黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂

這個(gè)命題深刻揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)特色社會(huì)主義問題上，習(xí)近平總書記對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題論述得最多、強(qiáng)調(diào)得最多?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所在、幸福所在?！?4)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月3日?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的‘定海神針’?！?5)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第223頁。

在法治問題上，習(xí)近平總書記也對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題論述得最多、強(qiáng)調(diào)得最多。“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，最根本的是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?6)前引⑤，習(xí)近平書，第106頁?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是全面推進(jìn)依法治國(guó)題中應(yīng)有之義?！?7)前引⑤，習(xí)近平書，第106頁。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治與西方資本主義國(guó)家法治的最大區(qū)別。(8)參見前引①，中共中央文獻(xiàn)研究室編書，第35頁。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

(三) 加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)

這個(gè)命題深刻揭示了新時(shí)代全面依法治國(guó)的根本方向和根本原則。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，“我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義更加需要依靠法治，更加需要加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”。(9)前引⑤，習(xí)近平書，第222頁。他強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國(guó)決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位?！?10)前引⑤，習(xí)近平書，第228頁。

(四) 健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制

這個(gè)命題深刻指出了加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的必由之路。習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國(guó)的系列重要講話和黨的十八屆四中全會(huì)《決定》，對(duì)如何健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制提出了一系列重要舉措。一是成立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治國(guó)工作。二是黨委要定期聽取政法機(jī)關(guān)工作匯報(bào)，做促進(jìn)公正司法、維護(hù)法律權(quán)威的表率。各級(jí)黨委要領(lǐng)導(dǎo)和支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和社會(huì)組織在依法治國(guó)中積極發(fā)揮作用。三是完善黨委政法委制度。政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。各級(jí)黨委政法委員會(huì)要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施。

(五) 依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵

這個(gè)命題深刻揭示了黨依法執(zhí)政在中國(guó)法治建設(shè)總體布局中的決定性影響、關(guān)鍵性作用。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，政府能不能堅(jiān)持依法行政。(11)參見前引⑤，習(xí)近平書，第113頁。他還指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵”。(12)前引⑤，習(xí)近平書，第231頁。如果把這些重要命題結(jié)合起來，我們可以得出三個(gè)“最關(guān)鍵”的判斷。

第一，在依法治國(guó)中，黨依法執(zhí)政最關(guān)鍵。中華人民共和國(guó)70余年歷史證明，中國(guó)法治建設(shè)能不能順利推進(jìn)，取決于黨是否重視法治建設(shè)，取決于黨能否依法執(zhí)政。黨的十八大以來，黨堅(jiān)定不移地堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法治國(guó)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)法治中國(guó)建設(shè)取得歷史性成就。

第二，在黨依法執(zhí)政中，領(lǐng)導(dǎo)干部最關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出的“十一個(gè)堅(jiān)持”中的第十一個(gè)堅(jiān)持，就是堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。他指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)的重大決策部署，帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，做尊法學(xué)法守法用法的模范”。(13)前引⑤，習(xí)近平書，第5-6頁。

第三，在領(lǐng)導(dǎo)干部中，一把手最關(guān)鍵。一把手是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，一把手抓法治是全面依法治國(guó)關(guān)鍵中的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會(huì)提出，黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。(14)參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》。該規(guī)定明確要求，黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行依法治國(guó)重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者職責(zé)，對(duì)法治建設(shè)重要工作親自部署、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要任務(wù)親自督辦，把本地區(qū)各項(xiàng)工作納入法治化軌道。

(六) 堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法

這個(gè)命題準(zhǔn)確概括了黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作的科學(xué)內(nèi)涵和主要任務(wù)，即領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號(hào)，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。”(15)前引⑤，習(xí)近平書，第107頁。領(lǐng)導(dǎo)立法，就是領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)將黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的法律規(guī)則，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施。保證執(zhí)法，就是領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)各級(jí)政府加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。支持司法，就是支持和保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和任何個(gè)人的非法干涉，切實(shí)維護(hù)司法的公正性和權(quán)威性。帶頭守法，就是各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，帶動(dòng)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

(七) 推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化

這個(gè)命題科學(xué)提出了把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道的重大判斷。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)”。(16)前引⑤，習(xí)近平書，第223頁?！霸鰪?qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。”(17)前引⑤，習(xí)近平書，第113頁。改革開放初期，我們黨提出，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。從“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”到“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”，標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)了、目標(biāo)更高了，是黨法關(guān)系的歷史性進(jìn)步。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨這樣一個(gè)擁有9 000多萬名黨員、在一個(gè)14億人口大國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的大黨來說，堅(jiān)持全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩，依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，通過依法執(zhí)政、從嚴(yán)治黨贏得黨心民心。

(八) 加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

這一命題科學(xué)提出了黨的制度建設(shè)和國(guó)家法治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，即形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。國(guó)有國(guó)法，黨有黨規(guī)。但是，世界上沒有哪個(gè)國(guó)家的政黨像中國(guó)共產(chǎn)黨一樣，制定這么多約束自己行為的黨內(nèi)法規(guī)制度。一方面，這表明中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)力大，中國(guó)共產(chǎn)黨是憲法和法律所規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，需要以黨內(nèi)法規(guī)制度約束各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，確保黨的權(quán)力不被濫用；另一方面，更為重要的是，這表明中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，需要以高于、嚴(yán)于普通公民標(biāo)準(zhǔn)的黨規(guī)黨紀(jì)來約束各級(jí)黨組織和黨員的行為，確保黨的性質(zhì)、宗旨不變。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要任務(wù)。

(九) 依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一

這個(gè)命題深刻指出了依法治國(guó)和依規(guī)治黨、國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的密切關(guān)系。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。(18)前引⑤，習(xí)近平書，第96頁?！拔覀凕h要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！?19)前引⑤，習(xí)近平書，第169頁。

第一，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。所謂“銜接”，是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律這兩個(gè)制度鏈條要無縫對(duì)接，既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復(fù)。所謂“協(xié)調(diào)”，是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律二者雖可針對(duì)同一事項(xiàng)作出各有側(cè)重的規(guī)定，但黨內(nèi)法規(guī)的要求不能與國(guó)家法律規(guī)定相互沖突。(20)參見宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。

第二，注重依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)與統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出：“要發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！?21)前引⑤，習(xí)近平書，第231頁?！耙酪?guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心?！?22)前引⑤，習(xí)近平書，第223頁。要充分發(fā)揮二者的互補(bǔ)性作用，努力形成依法治國(guó)和依規(guī)治黨相輔相成、相得益彰的格局。

(十) 不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌

這個(gè)命題清晰劃定了黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的紅線、底線。習(xí)近平總書記在2015年2月省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上指出：“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的，具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。我們有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一種政治性、程序性、職責(zé)性的把握。這個(gè)界線一定要?jiǎng)澐智宄??！?23)前引①，中共中央文獻(xiàn)研究室編書，第37頁。

黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是包辦法治工作機(jī)構(gòu)的工作，更不能借黨的領(lǐng)導(dǎo)之名不當(dāng)干預(yù)司法案件。近年來，黨中央特別強(qiáng)調(diào)要處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的關(guān)系，防止有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部借黨的領(lǐng)導(dǎo)之名非法干預(yù)司法活動(dòng)、插手案件辦理。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，為領(lǐng)導(dǎo)干部劃出了紅線、底線。

二、 關(guān)于為何領(lǐng)導(dǎo)

在現(xiàn)代政黨政治下，政黨對(duì)國(guó)家法治建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生重要影響。即使是在黨政關(guān)系較為松散的西方國(guó)家，執(zhí)政黨為了掌控法治建設(shè)主導(dǎo)權(quán)，都要以間接或直接的方式控制國(guó)家立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)。西方學(xué)者提出，民主制中政黨政府的出現(xiàn)，使政黨能夠同時(shí)對(duì)行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)施加影響，而且(至少在有的時(shí)候)還能影響到司法機(jī)構(gòu)。(24)參見[法]讓·布隆代爾、[意]毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質(zhì)》，曾淼、林德山譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第16頁。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，具有歷史必然性、法律正當(dāng)性、實(shí)質(zhì)合理性。

(一) 黨的領(lǐng)導(dǎo)是在長(zhǎng)期的社會(huì)主義法治實(shí)踐中形成的

中國(guó)共產(chǎn)黨從局部執(zhí)政時(shí)期就開始領(lǐng)導(dǎo)人民探索新型法律制度和法治，在中華人民共和國(guó)成立后領(lǐng)導(dǎo)人民全面探索和建設(shè)社會(huì)主義法治，實(shí)現(xiàn)了從形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系到建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的歷史性變遷。對(duì)這一歷史過程，習(xí)近平總書記有透徹而清晰的總結(jié)：“土地革命時(shí)期，我們黨在江西中央蘇區(qū)建立了中華蘇維埃共和國(guó)，開始了國(guó)家制度和法律制度建設(shè)的探索。”中華人民共和國(guó)成立后，“中國(guó)特色社會(huì)主義制度不斷完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系也不斷健全”。黨的十八大以來，“中國(guó)特色社會(huì)主義制度日趨成熟定型，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不斷完善，為推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革發(fā)揮了重大作用”。(25)前引⑤，習(xí)近平書，第262-263頁。他得出結(jié)論說：“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本規(guī)律?！?26)前引⑤，習(xí)近平書，第92頁。這表明，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在長(zhǎng)期的法治建設(shè)歷史進(jìn)程中形成的。

(二) 黨的領(lǐng)導(dǎo)是由憲法和法律所確立的

從1954年起，我國(guó)憲法總結(jié)長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，使黨的領(lǐng)導(dǎo)從實(shí)然上升為應(yīng)然。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位?！?27)前引⑤，習(xí)近平書，第92頁。在2018年修憲后，他強(qiáng)調(diào)：“這次修改憲法，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，我們又在總綱中明確規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，強(qiáng)化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。”(28)前引⑤，習(xí)近平書，第223頁。

(三) 黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治建設(shè)沿著正確方向順利推進(jìn)的前提條件。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證。”(29)前引⑤，習(xí)近平書，第2頁。“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)?！?30)前引⑤，習(xí)近平書，第106頁。黨的十八大以來，正是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國(guó)家將全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作出了一系列重大決策部署，推出了一系列重大政策舉措，解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)取得歷史性成就。

(四) 黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的最大優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書記在分析中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度在實(shí)踐中顯示出巨大優(yōu)勢(shì)時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)的是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)”：“70年來，正是因?yàn)槭冀K在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集中力量辦大事，國(guó)家統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)、開展各項(xiàng)工作，才能成功應(yīng)對(duì)一系列重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、克服無數(shù)艱難險(xiǎn)阻，始終沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)?！?31)前引⑤，習(xí)近平書，第264頁。中國(guó)特色社會(huì)主義法治把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方和人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，在原理設(shè)計(jì)和制度安排上都超越了西方法治。正是由于黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)形成了既有集中統(tǒng)一又有分工負(fù)責(zé)、既有配合又有制約、既有公正又有效率的法治領(lǐng)導(dǎo)體制，超越了西方分權(quán)型、對(duì)抗型、否決型的法治體制。西方法治的基本邏輯就是通過分權(quán)制衡來防止權(quán)力濫用，其缺陷在于分權(quán)制衡容易造成互相掣肘甚至互相對(duì)抗，形成所謂凡是你贊成的我都反對(duì)的“否決政治”，導(dǎo)致難以作出公共決策，甚至出現(xiàn)政治僵局乃至癱瘓狀態(tài)。另一種缺陷是它容易變成一種分裂的力量。特別當(dāng)這種法治移植到一些發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型中社會(huì)后，分裂效應(yīng)更容易被放大，出現(xiàn)政治對(duì)抗、社會(huì)分解、民族分離的局面。

(五) 黨的領(lǐng)導(dǎo)是破解法治領(lǐng)域改革難題的重要法寶

習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國(guó)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)，也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。當(dāng)前，立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領(lǐng)域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！?32)前引⑤，習(xí)近平書，第224頁?！胺ㄖ晤I(lǐng)域改革涉及的主要是公檢法司等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和強(qiáng)力部門，社會(huì)關(guān)注度高，改革難度大，更需要自我革新的胸襟?！?33)前引⑤，習(xí)近平書，第117頁。隨著法治領(lǐng)域改革進(jìn)一步觸及深層次利益格局調(diào)整和制度體系變革，復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加明顯，暗礁、潛流越來越多。只有在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量資源，法治領(lǐng)域改革才能攻堅(jiān)克難、闖關(guān)奪隘，不斷取得新的突破性進(jìn)展。

三、 關(guān)于誰來領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)有著健全的、嚴(yán)密的組織體系的政黨，形成了一個(gè)由中央組織、地方組織和基層組織構(gòu)成的有機(jī)整體。在全面依法治國(guó)實(shí)踐中，黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上體現(xiàn)為各級(jí)各類黨組織對(duì)本地方本部門本單位法治工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，我國(guó)已初步構(gòu)建起了以黨中央為中樞、各級(jí)黨委總攬全局、黨的工作部門歸口領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家機(jī)關(guān)黨組主管主抓、基層黨組織守土有責(zé)的總體格局和運(yùn)行體系。加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，就是加強(qiáng)以黨中央為中樞的各類黨組織對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)體系。

(一) 黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則和最大優(yōu)勢(shì)?！包h中央是大腦和中樞，黨中央必須有定于一尊、一錘定音的權(quán)威?！?34)《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第3卷)，外文出版社2020年版，第86頁。在法治建設(shè)上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，黨中央健全了領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的體制機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

一是以中央全會(huì)形式專門研究決定法治建設(shè)的重大問題。黨的十八大以來，黨中央就有兩次全會(huì)專門研究討論法治建設(shè)問題。第一次是黨的十八屆四中全會(huì)。這是黨的歷史上第一次專門以法治建設(shè)為主題的中央全會(huì)，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)全面依法治國(guó)作出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，提出了180多項(xiàng)重要改革舉措，在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)史上具有里程碑意義。第二次是黨的十九屆二中全會(huì)。這是黨的歷史上第一次專門以修改憲法為主題的中央全會(huì)，審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，對(duì)改革開放以來第五次修憲提出了建議，對(duì)依憲治國(guó)、憲法實(shí)施作出了重大部署，在我國(guó)憲法發(fā)展史上也具有里程碑意義。除這兩次全會(huì)之外，其他中央全會(huì)也對(duì)法治建設(shè)作出了重要部署。比如，黨的十九屆四中、五中全會(huì)都對(duì)法治中國(guó)建設(shè)提出了一系列改革舉措。

二是以中央工作會(huì)議形式專題研究決定法治建設(shè)工作。2020年11月召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，是黨的歷史上首次召開的以法治建設(shè)為主題的中央工作會(huì)議。這次會(huì)議最重大的成果就是明確提出了習(xí)近平法治思想，并將其確立為全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想。

三是由中央全面依法治國(guó)委員會(huì)專門研究決定全面依法治國(guó)重大事項(xiàng)。2018年，黨中央成立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，這是全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的重大創(chuàng)新，是推進(jìn)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略舉措。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)是黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。(35)參見《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月22日。該委員會(huì)下設(shè)立法、執(zhí)法、司法、守法普法四個(gè)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)本領(lǐng)域法治工作重大問題研究，組織開展督導(dǎo)檢查、跟蹤問效，推動(dòng)落實(shí)委員會(huì)決策部署。該委員會(huì)下設(shè)辦公室，是委員會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理委員會(huì)日常事務(wù)，組織開展全面依法治國(guó)重大問題調(diào)查研究，協(xié)調(diào)督促有關(guān)方面落實(shí)委員會(huì)決策部署。(36)參見陳一新：《加快建設(shè)更高水平的法治中國(guó)》，載《求是》2018年第20期。到目前為止，該委員會(huì)已召開三次全體會(huì)議。

四是中央政治局、中央政治局常委會(huì)研究審議法治建設(shè)重大問題。中央政治局、中央政治局常委會(huì)是黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》，中央政治局、中央政治局常委會(huì)討論和決定關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的重大問題，(37)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年10月13日。其中就包括法治建設(shè)的重大問題。

(二) 地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)

《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，地方黨委“對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)”，“主要實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”。(38)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月5日。據(jù)此，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的法治建設(shè)工作，研究解決本地區(qū)法治建設(shè)的重大問題，支持和保證人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等依法依章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。

與中央相對(duì)應(yīng)，縣級(jí)及以上地方黨委均成立了法治決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即全面依法治省(市、縣)委員會(huì)，負(fù)責(zé)地方法治建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，重點(diǎn)推動(dòng)解決部門、地方解決不了的重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決部門、地方之間存在分歧的重大問題。

(三) 黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

黨的工作機(jī)關(guān)，是指黨中央和地方各級(jí)黨委設(shè)立的承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和管理職能的機(jī)構(gòu)，主要包括辦公廳(室)、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。(39)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》,載《人民日?qǐng)?bào)》2017年4月13日。黨的工作機(jī)關(guān)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，行使一定的領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé)，其中也包括領(lǐng)導(dǎo)和管理法治工作的職責(zé)。例如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《政法工作條例》)的規(guī)定，黨委政法委是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。(40)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》,載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月19日。由于政法工作涉及行政立法、行政執(zhí)法、司法、糾紛解決、法治教育、法律服務(wù)等，(41)參見黃文藝：《新時(shí)代政法改革論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第4期。黨委政法委是黨委領(lǐng)導(dǎo)法治工作的重要職能部門。又如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)工作。

(四) 國(guó)家機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)

國(guó)家機(jī)關(guān)黨組是黨在國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《黨組工作條例》)規(guī)定，黨組“發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用”，“加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”，討論和決定本單位重大問題。(42)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》,載《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月16日?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定，每個(gè)法治工作機(jī)構(gòu)都設(shè)有黨組(黨委)，領(lǐng)導(dǎo)本部門本單位法治工作，履行好把方向、管大局、保落實(shí)職責(zé)。

(五) 基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)

《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》提出，充分發(fā)揮基層黨組織在法治社會(huì)建設(shè)中的戰(zhàn)斗堡壘作用。(43)參見《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年12月8日。在基層和單位依法治理工作中，各類基層黨組織承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)也對(duì)如何發(fā)揮各類基層黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用作出了明確規(guī)定。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》第11條規(guī)定，國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。該條所規(guī)定的國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)的第三項(xiàng)主要職責(zé)是：研究討論企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，支持股東(大)會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層依法行使職權(quán)。這一職責(zé)涉及黨組織對(duì)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、依法管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。第15條規(guī)定，黨委(黨組)研究討論的國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的第四、五項(xiàng)分別是：企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)置和調(diào)整，重要規(guī)章制度的制定和修改；涉及企業(yè)安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、職工權(quán)益、社會(huì)責(zé)任等方面的重大事項(xiàng)。這兩類事項(xiàng)涉及黨組織對(duì)企業(yè)依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

四、 關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)什么

“領(lǐng)導(dǎo)什么”解決的是黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的內(nèi)容問題。黨的十九大以來，黨中央旗幟鮮明地提出堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則。把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則和制度貫徹到全面依法治國(guó)領(lǐng)域，就是加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過程和各方面。其中，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)立法工作、法治政府建設(shè)、司法工作、法治社會(huì)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。

(一) 黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

立法是為國(guó)家立規(guī)矩、定方圓的神圣工作，也是涉及各方面利益關(guān)系的復(fù)雜工作。黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。(44)參見前引，《人民日?qǐng)?bào)》文。

黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：一是立法體制改革工作。立法體制改革涉及國(guó)家政治體制和法治體制，必須報(bào)請(qǐng)黨中央討論決定。比如，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，就由黨中央研究決定。二是重要立法工作。例如，憲法修改屬于國(guó)家最重要的立法工作，必須由黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1982年以來對(duì)憲法的五次修改，都是由中共中央政治局提出修改的意見，提請(qǐng)中央全會(huì)討論通過后，以中共中央名義向全國(guó)人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國(guó)人大常委會(huì)向全國(guó)人大提出憲法修正案草案。三是立法重大問題。例如，法律制定和修改中的重大問題，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告，由黨中央作出決策。

(二) 黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

法治政府建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)板塊?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》提出：“加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，謀劃和落實(shí)好法治政府建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，主動(dòng)向黨委報(bào)告法治政府建設(shè)中的重大問題，及時(shí)消除制約法治政府建設(shè)的體制機(jī)制障礙。”(45)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月28日。

黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：一是政府機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法體制改革。黨的十九屆三中全會(huì)部署的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，很多都是政府機(jī)構(gòu)和執(zhí)法體制的大變革。正是在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，這些重大改革舉措才能穩(wěn)妥提出和順利實(shí)施。二是重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法活動(dòng)。黨的十八大以來，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)圍繞食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全等民生重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)格依法打擊損害人民群眾切身利益的違法犯罪行為，使天更藍(lán)、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會(huì)更和諧有序。三是法治化營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書記指出，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。(46)參見前引⑤，習(xí)近平書，第254頁。黨的十八大以來，各級(jí)政府在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持依法深化“放管服”改革，加強(qiáng)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)家人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，不斷優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。

(三) 黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)

司法肩負(fù)著權(quán)利救濟(jì)、定分止?fàn)?、制約公權(quán)的功能，是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。(47)參見《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年1月11日。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是“管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務(wù)，不要越俎代庖”。(48)前引⑤，習(xí)近平書，第44頁。

黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：一是司法工作方針政策。黨的十八大以來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，司法機(jī)關(guān)推行更為文明化、人道化的刑事司法政策，包括嚴(yán)格控制死刑適用，推動(dòng)量刑輕緩化，推進(jìn)行刑社會(huì)化、監(jiān)獄人性化，實(shí)行特赦等。二是司法體制改革。習(xí)近平總書記指出，深化司法體制改革，完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，堅(jiān)持和完善我國(guó)社會(huì)主義司法制度。(49)參見前引⑤，習(xí)近平書，第147頁。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)了對(duì)司法改革的頂層設(shè)計(jì)，密集出臺(tái)和實(shí)施了一大批改革舉措，改革范圍之廣、力度之大、程度之深，不僅在中國(guó)司法文明史上前所未有，在世界司法改革史上也很少見。(50)參見黃文藝：《中國(guó)司法改革基本理路解析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第2期。

(四) 黨對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。(51)參見前引⑤，習(xí)近平書，第230頁。《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》提出，堅(jiān)持黨對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凝聚全社會(huì)力量，扎實(shí)有序推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。(52)參見前引，《人民日?qǐng)?bào)》文。

黨領(lǐng)導(dǎo)法治社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：一是推進(jìn)社會(huì)治理法治化。習(xí)近平總書記指出：“要加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化，依法防范風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾、維護(hù)權(quán)益，營(yíng)造公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境?！?53)前引⑤，習(xí)近平書，第234頁。二是完善社會(huì)領(lǐng)域制度規(guī)范。加快建立健全社會(huì)領(lǐng)域法律制度，完善多層次多領(lǐng)域社會(huì)規(guī)范，強(qiáng)化道德規(guī)范建設(shè)，深入推進(jìn)誠信建設(shè)制度化，以良法促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、保障社會(huì)善治。三是健全多元化糾紛解決體系。加快構(gòu)建分層遞進(jìn)、分工協(xié)作、分類處理的多元化糾紛解決體系，引導(dǎo)更多社會(huì)糾紛以非訴訟方式解決，防止中國(guó)社會(huì)演變?yōu)樵V訟社會(huì)。

五、 關(guān)于怎么領(lǐng)導(dǎo)

“怎么領(lǐng)導(dǎo)”涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)制度機(jī)制問題。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化?！?54)前引⑤，習(xí)近平書，第2頁?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，著力實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。目前，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨組工作條例》《政法工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，從不同角度規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作的制度機(jī)制，有利于促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的常態(tài)化、制度化、實(shí)效化。概括起來，主要有請(qǐng)示報(bào)告、述職匯報(bào)、決策執(zhí)行、監(jiān)督制約、考核考評(píng)、督察督辦、問責(zé)追責(zé)等制度。

(一) 請(qǐng)示報(bào)告機(jī)制

請(qǐng)示報(bào)告制度是黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的重要保障?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告的主體、事項(xiàng)、程序、方式，是推進(jìn)請(qǐng)示報(bào)告工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的重要黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)該條例規(guī)定，請(qǐng)示報(bào)告是指下級(jí)黨組織向上級(jí)黨組織，黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織就重大事項(xiàng)請(qǐng)求指示或者批準(zhǔn)，或者呈報(bào)重要事情和重要情況。(55)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》,載《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月1日。除了該條例之外，各相關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)就本領(lǐng)域請(qǐng)示報(bào)告制度作出了專門規(guī)定。例如，《政法工作條例》專章規(guī)定了請(qǐng)示報(bào)告制度，要求中央政法委、中央政法單位黨組(黨委)向黨中央和總書記請(qǐng)示報(bào)告工作，縣級(jí)以上地方黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。

(二) 述職匯報(bào)制度

述職匯報(bào)是指黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部就年度履職盡責(zé)情況向黨中央和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)行書面或口頭匯報(bào)，這也是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度。述職匯報(bào)可分為三個(gè)層次：第一層次，向黨中央和總書記述職匯報(bào)?！吨泄仓醒胝尉株P(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》要求，中央政治局同志每年向黨中央和習(xí)近平總書記書面述職。(56)參見《中央政治局同志向黨中央和習(xí)近平總書記述職》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月22日。此外，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組還要向中央政治局、中央政治局常委會(huì)匯報(bào)年度工作。從2015年以來，中央政治局常委會(huì)每年都要聽取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組年度工作匯報(bào)。第二層次，向黨委述職?！墩üぷ鳁l例》既要求政法單位黨組(黨委)建立健全向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨委全面述職制度，又要求黨委建立健全聽取政法單位黨組(黨委)主要負(fù)責(zé)人述職制度。第三層次，向黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)述職。《政法工作條例》確立了黨委政法委委員向黨委政法委述職制度。

(三) 決策執(zhí)行制度

決策和執(zhí)行是黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。決策制度，是指各級(jí)黨組織堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策的理念，應(yīng)當(dāng)按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，及時(shí)對(duì)法治建設(shè)事項(xiàng)研究作出決定、決策部署或者指示。決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)查研究，提出適當(dāng)方案，充分聽取各方面意見，充分發(fā)揮法律顧問的作用，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查，按照規(guī)定提請(qǐng)相關(guān)會(huì)議討論和決定。執(zhí)行制度，是指各級(jí)黨組織必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織關(guān)于法治建設(shè)工作的決定、決策部署、指示，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許搞上有政策、下有對(duì)策，不準(zhǔn)許合意的執(zhí)行、不合意的不執(zhí)行。

(四) 監(jiān)督制約制度

監(jiān)督制約制度是推動(dòng)黨對(duì)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處的重要制度。例如，《政法工作條例》規(guī)定，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)將領(lǐng)導(dǎo)和組織開展政法工作情況納入黨內(nèi)監(jiān)督體系，實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)監(jiān)督合力。政法單位黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)將政法工作情況納入黨務(wù)政務(wù)公開范圍，依法有序推進(jìn)審判執(zhí)行公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、司法行政公開、獄(所)務(wù)公開，完善政法單位之間監(jiān)督制約機(jī)制，確保政法工作在依法有效監(jiān)督和約束環(huán)境下推進(jìn)。

(五) 考核考評(píng)制度

考核考評(píng)是督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的重要機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。(57)參見前引，《人民日?qǐng)?bào)》文?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定，黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)黨委政法委、政法單位黨組(黨委)和下一級(jí)黨委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)開展政法工作情況的考核考評(píng)。

(六) 督察督辦制度

督察督辦是加強(qiáng)黨對(duì)法治工作領(lǐng)導(dǎo)的重要手段。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》確立了法治政府建設(shè)督察制度，由全面依法治國(guó)(省、市、縣)委員會(huì)辦公室實(shí)施，以地方各級(jí)黨委和政府、縣級(jí)以上政府部門為督察對(duì)象?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定了黨委政法委對(duì)政法系統(tǒng)的政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等制度機(jī)制，以解決政法系統(tǒng)有令不行、有禁不止等問題。2018年以來，中央政法委對(duì)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中一些“骨頭案件”“重點(diǎn)案件”進(jìn)行掛牌督辦，比如云南孫小果案、湖南操場(chǎng)埋尸案，確保了專項(xiàng)斗爭(zhēng)順利推進(jìn)。

(七) 問責(zé)追責(zé)制度

問責(zé)追責(zé)制度是保證黨對(duì)各項(xiàng)制度的領(lǐng)導(dǎo)得到有效貫徹落實(shí)的利器。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，黨內(nèi)問責(zé)既追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，又追究黨組織的責(zé)任。例如，對(duì)按照黨內(nèi)法規(guī)該履行向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告、執(zhí)行上級(jí)黨組織決策等義務(wù)而沒有履行的，要追究黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。對(duì)按黨內(nèi)法規(guī)該履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任而失職失察的，要追究黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定了對(duì)黨組織的問責(zé)方式，包括檢查、通報(bào)、改組。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式，包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分。