淺析我國個人失信制度運行中的相關問題

禹超穎

一、個人失信制度概述

（一）個人失信“黑名單”制度

“黑名單”是一種俗稱，雖然目前法律未對其作出明確的定義，但在實踐中通常泛指登記不良信用記錄、嚴重違法失信人員的名單。個人一旦產(chǎn)生失信行為，必將嚴重影響到自身的信用記錄，如果被列入信用“黑名單”，將會對生活和工作產(chǎn)生較大的負面影響?！昂诿麊巍币驯粡V泛運用到金融信貸、交通運輸?shù)阮I域，這些領域已設立行業(yè)內(nèi)的“黑名單”。如：中國人民銀行的征信報告系統(tǒng)記錄了個人的信用活動，全面反映信息主體的信用狀況，一旦個人不準時還款，各銀行將會根據(jù)相對人個人信用失信的嚴重程度決定是否將其列入失信“黑名單”；民航及鐵路運輸企業(yè)嚴重失信人員“黑名單”，主要將在民用航空領域或鐵道運輸領域有過較嚴重的違法違規(guī)行為，同時該行為已被司法機關追究刑事責任，或者被公安機關、國安機關作出行政處罰的人員列入；法院失信被執(zhí)行人“黑名單”，針對的是對法院已經(jīng)生效的判決置之不理，甚至以各種理由拒不執(zhí)行的債務人。

我國個人信用失信“黑名單”制度設置的初衷在于對失信人員采取信用方面的約束與懲戒，從而促使其積極履行相應的義務，并在進行社會活動時做到誠實守信。這項制度作為一種信用監(jiān)管的手段，以其較強的震懾力在我國各個行業(yè)領域發(fā)揮著相當重要的作用，這是一項有利于促進執(zhí)行工作的重要措施，也是目前解決我國執(zhí)行難問題的有益嘗試。

（二）個人信用“黑名單”制度的法律性質(zhì)與特征

1.個人信用“黑名單”制度的性質(zhì)

筆者認為個人信用“黑名單”制度屬于一種行政處罰制度，具有資格罰與聲譽罰雙重屬性。首先，從適用的法律依據(jù)來看，目前我國個人信用“黑名單”制度適用的法律依據(jù)有《關于在一定期限內(nèi)適當限制特定嚴重失信人乘坐民用航空器 推動社會信用體系建設的意見》（下文簡稱《限乘民航意見》）、《最高人民法院關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》《關于在一定期限內(nèi)適當限制特定嚴重失信人乘坐火車 推動社會信用體系建設的意見》（下文簡稱《限乘火車意見》）等，依據(jù)的大都是行政法規(guī)[1]。其次，《限乘民航意見》《限乘火車意見》規(guī)定,如果相對人對其被列入限飛或限乘的名單存在異議，或者不服該決定的可以提起行政訴訟，該行為具有可訴性。既然可提起的訴訟專指行政訴訟，那么其行為性質(zhì)就更加明顯了。最后，公布個人信用“黑名單”這一行為是對相對人進行權(quán)利的制約，迫使相對人失去原本享有的某一段時間內(nèi)的民事行為資格，這一行為會在無形之中給相對人帶來名聲、名譽等方面的不良影響。綜上，筆者認為其具有聲譽罰和資格罰的雙重屬性。

2. 個人信用“黑名單”制度基本特征

第一，依賴性。個人信用“黑名單”制度運行的基礎首先要有“黑名單”信息，而這些名單依賴信息庫的支持，相關主體要如實記錄、定期上傳人們的各種信用行為，且不可篡改?！昂诿麊巍本褪窃趯Υ罅康膫€人信用信息進行梳理、篩選后得出的。將不守信用的人列入“黑名單”并給予一定的信用懲戒，以達到這項制度的效果。

第二，持續(xù)性。個人信用“黑名單”對相對人來說有一定的不良影響，而且這種影響具有持續(xù)性。如果信用信息系統(tǒng)里登記有相對人征信不良或者其他違法行為情形，這個不良記錄會在相對人的信用信息中保持較長的一段時間。有時候就算糾正了違法違規(guī)行為，仍然需要一段時間才能徹底消除影響，這無疑對相對人的權(quán)利產(chǎn)生很大的削弱作用。

第三，懲罰性。個人信用“黑名單”制度的懲罰不同于一般行政處罰，它針對的是因違反相關法律規(guī)定，導致信用出現(xiàn)不良狀況甚至是不斷惡化，從而被列入“黑名單”的人員，相關部門由此給予相對人一定程度的處罰[2]。

二、當前我國個人失信制度運行中存在的問題

（一）缺乏專門的法律

目前我國還沒有在全國范圍內(nèi)制定專門針對個人信用“黑名單”制度的法律，現(xiàn)有的可參照的依據(jù)僅是一些行政法規(guī)而已，并沒有上升到更高的法律層面。如果僅憑這些相關部門簽發(fā)的意見就限制當事人的部分權(quán)利，顯然有些不足。

（二）懲戒范圍較小

當下我國的個人信用“黑名單”制度懲戒范圍仍然較小，僅限于個別領域、個別行業(yè)，如不執(zhí)行法院生效裁判的被執(zhí)行人，在民用航空領域、鐵路運輸領域嚴重違反法規(guī)的人會受到制度的懲戒。然而，事實上還有很多其他領域的失信人員并沒有受到這項制度的懲戒，比如：制造或販賣假冒偽劣產(chǎn)品的個人、破壞正常醫(yī)療秩序的職業(yè)的“醫(yī)鬧”和各類“號販子”、扭曲婚介形象的婚托等。由此可見，懲戒的范圍還是不夠。

（三）懲戒方式較少

個人信用“黑名單”制度懲戒方式單一。如違反《限乘民航意見》被列入信用“黑名單”的相對人，對其懲戒僅于限飛，并不禁止（也無法限制）其乘坐其他交通工具出行，火車、游輪等仍可乘坐，甚至連融資貸款等需要依附于個人信用的行為也沒有被禁止，這說明現(xiàn)有的“黑名單”制度懲戒僅限于各行業(yè)內(nèi)部，行業(yè)與行業(yè)之間并沒有達到互通[3]。

（四）相對人救濟措施不完善

目前我國關于列入個人信用“黑名單”人員的權(quán)利救濟方式與程序并沒有特別明確且詳細的規(guī)定。雖然《限乘民航意見》《限乘火車意見》規(guī)定了相對人有提出異議和復核的權(quán)利，但這些規(guī)定都是一些指導性條款，并沒有規(guī)定具體程序[4]。比如：提出異議、復核的具體機關，復議機關答復的期限，以及適用什么類型的訴訟程序等并沒有作詳細規(guī)定，導致相對人難以尋求合適的救濟措施。

三、國外信用立法制度

（一）法國信用立法

法國制定了不少關于信用方面的法律，如《信息、檔案和個人權(quán)利法》《防止以及解決個人貸款問題法案》等。這些法律保護了信用人隱私權(quán)，明確了納入“黑名單”的條件，對失信人懲戒的措施及時限作了相關規(guī)定。法國的失信懲戒機制比較嚴格，個人的信用記錄情況會影響到工作與生活各方面。此外，法國建立了公共信用信息系統(tǒng)，由中央銀行設立信用失信數(shù)據(jù)庫；從采集信息方面來看，銀行和保險業(yè)等主體在采集信息方面也起到了重要作用，它們將收集到的借款人信息如實向公共信息登記機構(gòu)反饋。

（二）美國信用立法

美國有十多部關于信用管理的法律，幾乎每一項法律都進行了若干次修改?！豆叫庞脠蟾娣ā贰豆絺鶆沾呤兆鳂I(yè)法》《平等信用機會法》等構(gòu)成了美國比較完備的國家信用管理立法體系。在美國，政府和各類信用民間機構(gòu)相互配合，共同為信用行業(yè)的管理發(fā)揮重要作用。政府機構(gòu)負責對信用的監(jiān)督和執(zhí)法，各類信用民間機構(gòu)如美國信用管理協(xié)會、美國信用報告協(xié)會等在這其中也發(fā)揮了很大的作用。公權(quán)力機關主要負責制定、修改信用方面的相關法律以及懲戒措施，負責公示失信人員的相關信息。社會機構(gòu)則主要負責通過各種措施了解并掌握失信人員的情況，通過公布失信人行為信息以及在一定時間內(nèi)限制失信人行為的方式，讓失信人員為自己的失信行為付出高額代價，這些措施對失信人產(chǎn)生了強大的威懾力。披露、保存相關失信人基本信息的期限，歐美國家一般規(guī)定為五至七年，破產(chǎn)信息是十至三十年。

（三）德國信用立法

德國也是信用制度較為完備的國家。為了促進社會信用的健康發(fā)展，德國建立了一套比較完善的社會信用制度以及管理體系。德國有關信用管理的規(guī)定體現(xiàn)在商法、民法、信貸法和數(shù)據(jù)保護法等法律法規(guī)中，如：《商法典》《破產(chǎn)條例》《民事訴訟法》《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》《信息和電信服務法》《反不道德支付法》《信貸法》等。其中德國《民事訴訟法》中有關信用方面的規(guī)定主要是債務人名冊制度，債務人名冊記載著失信債務人信息，這些債務人既沒有償還的意思表示，信用情況也較差，所以債務人名冊亦被稱為“黑名單”。只有當債權(quán)人的債權(quán)通過債務人的償還得到滿足才可以將失信債務人記錄從名冊中刪除。該制度具體載明了五種可能會被列入債務人名冊的情況，并且債務人名冊是可以公開的，最長的公開時間是三年，破產(chǎn)信息最長為五年，但債權(quán)得到完全清償?shù)某?。如果相對人對此有異議的，有權(quán)向法院提出異議，時間為兩周。

（四）啟示

從以上各國關于個人信用方面的立法情況可以看出，部分國家的信用立法體系相對來說是比較完善的。如法國很早就制定了信用方面的法律，美國已經(jīng)形成了比較完備的信用立法體系，德國也建立了一套較完善的社會信用制度以及管理體系，他們對公權(quán)力機關與社會各組織的職責進行了比較明確的分工，使兩者在構(gòu)建個人信用體系的過程中相互配合，共同發(fā)揮著不可替代的重要作用。同時，以上各國適用信用懲戒的方式都具有時效性，在立法中都規(guī)定了關于失信名單懲戒的最長持續(xù)時間，可以看出上述國家對失信人員進行懲戒的目的并非想致失信人于無法翻身的地步，而是讓失信收益遠小于失信成本，當失信人接受了相當程度的懲戒并確信會重視自己的信用之后，仍然還是能夠取回信用認可、重新面對新生活的。

四、完善我國個人失信制度的建議

（一）完善立法

我國目前針對個人信用失信行為可依據(jù)的法律不多，所以在立法層面需要不斷完善“黑名單”制度的立法體系，制定相關法律法規(guī)，明確相關規(guī)則，如明確適用懲戒制度的情形、種類、時間、執(zhí)行、救濟等。同時，政府與社會機構(gòu)要相互配合，形成二者聯(lián)動的信用懲戒體系。

（二）加強信用信息安全管理

由于當前社會存在各類利用信用信息謀取不法利益的現(xiàn)象，為了防止社會信用體系遭到惡意破壞，在關于信用信息管理方面，筆者建議完善信息登記及審查制度，加強對信用信息查詢使用等權(quán)限，以防止故意泄露信息、惡意使用信息等情況的發(fā)生。一旦出現(xiàn)泄露信息的情形，不論是因故意還是過失，都將嚴格依法追究相應責任人的責任。

（三）增加懲戒手段

現(xiàn)行的懲戒手段較為單一，目前我國對嚴重失信主體的懲戒僅僅停留在禁乘、禁坐、禁貸的層面上，對失信主體并沒有采取其他更為嚴厲的懲戒方式。有些相對人對此類限制并不在意，不坐飛機、不乘高鐵、不高消費對他們而言影響并不大，生活和工作一切如常，導致該制度對相對人的約束力并不明顯，有必要適當增加一些懲戒手段以威懾相對人。筆者建議應當適當增加懲戒手段，限制嚴重失信主體享受各種社會福利待遇，如：購買商業(yè)性社保、醫(yī)保等，以此加強“黑名單”制度的懲戒力度，讓失信主體自覺履行義務，杜絕更多的失信行為。

（四）擴大懲戒范圍

我國個人信用“黑名單”制度的懲戒范圍僅僅適用于特定行業(yè)，并沒有覆蓋更多方面。建議適當擴大個人信用“黑名單”制度的懲戒范圍，可以嘗試著在更多的領域開始試點“黑名單”制度。比如：把職業(yè)“醫(yī)鬧”列入醫(yī)療領域“黑名單”，把“號販子”列入相關領域“黑名單”，并限制其相關權(quán)利等。

（五）完善相關機制

首先，需要完善救濟機制。由于我國對失信人員申請救濟的程序并沒有特別明確且詳細的規(guī)定，因此建議明確失信主體申請復核、復議及提起訴訟的具體程序。對救濟制度的設計一定要有可操作性，能夠指引相對人通過救濟程序更好地解決問題。其次，需要明確退出機制。如果失信主體主動履行并完成義務，且“黑名單”懲戒期限已結(jié)束多年，但失信信息仍未撤銷將對失信主體的工作、生活造成負面影響，所以“黑名單”信息應明確最長保存時間，并制定相對應的退出機制，失信人義務履行完畢或“黑名單”懲戒期限已超過最長保存時間之后，應該可以撤銷“黑名單”信息記錄。只有這樣，才能讓失信人在得到相應懲戒的同時，確保其重新重視個人信用，并在義務履行完畢后能夠更好地融入社會。