檢察公益訴訟制度若干問題思考

高 杰

探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維法治方式推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排，更是基于檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位而新增加的一項檢察職能。從局部試點到全面推開，五年多來，檢察公益訴訟制度有力促進了依法行政，維護了國家和社會公共利益，形成了公益司法保護的“中國方案”①參見2019年10月23日最高人民檢察院張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上作的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》。。黨的十九屆四中全會進一步要求“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，充分肯定了公益訴訟檢察工作，為制度發(fā)展指明了方向。本文立足公益訴訟檢察工作實際，針對實踐中的困難問題，放眼域外公益訴訟制度，提出對策建議，以期更好地落實十九屆四中全會精神，推進中國特色檢察公益訴訟制度科學(xué)發(fā)展。

一、公益訴訟檢察實踐中存在的困難和問題

作為一項新生制度，公益訴訟檢察實踐中存在諸如法律供給不足、認(rèn)識不到位、檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位不明確、辦案保障不到位等問題，亟需在實踐探索的基礎(chǔ)上進一步加強頂層設(shè)計和立法完善。

（一）法律供給嚴(yán)重不足

一是法律規(guī)定過于原則。目前，有關(guān)檢察公益訴訟的法律依據(jù)只有相關(guān)法律個別條款的規(guī)定，分別是《民事訴訟法》第55條第2款②《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。、《行政訴訟法》第25條第4款③《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。和《英雄烈士保護法》第25條第2款④《中華人民共和國英雄烈士保護法》第25條第2款：英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。第3款：負(fù)責(zé)英雄烈士保護工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)向檢察機關(guān)報告。，內(nèi)容僅規(guī)定檢察機關(guān)提起公益訴訟的情形，而檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位等基本問題均沒有明確。二是訴前程序空白。檢察機關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一主體，也是提起民事公益訴訟的重要主體，在向法院提起公益訴訟之前，檢察機關(guān)需要開展調(diào)查取證，在行政公益訴訟中查明負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家或者社會公共利益受到侵害的事實；在民事公益訴訟中查明損害社會公共利益的主體、行為及后果。調(diào)查取證是公權(quán)力行為，需要有具體的程序性規(guī)定。但行政訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定從審判程序開始，缺乏檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件調(diào)查取證的程序性、保障性規(guī)定，也缺乏行政公益訴訟開展磋商、提出檢察建議以及民事公益訴訟公告等訴前程序的規(guī)定。三是司法解釋⑤目前有關(guān)檢察公益訴訟的司法解釋只有兩個，即最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年3月2日起施行）、《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》（2019年12月6日起施行）。有的內(nèi)容與現(xiàn)行司法制度相悖?！皟筛摺薄蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）有關(guān)上訴、由提起公益訴訟的人民檢察院派員出席上訴法庭等規(guī)定⑥《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條規(guī)定：人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級人民法院提起上訴。第11條規(guī)定：人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加。，實質(zhì)上將檢察機關(guān)等同于一般原告，與檢法審級對應(yīng)制度相沖突，也與憲法規(guī)定的檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的定位相沖突。雖然《解釋》規(guī)定上一級人民檢察院可以派員參加二審法庭，但實踐中法院既不承認(rèn)上一級檢察院的法律監(jiān)督地位，也不認(rèn)為上一級檢察院是一方當(dāng)事人。⑦在第二次全國法院環(huán)境資源審判工作會議，最高人民法院環(huán)境資源審判庭相關(guān)負(fù)責(zé)人對檢察公益訴訟的二審?fù)彸绦蜃髁嗣鞔_：“第一，上級人民檢察院并非二審程序中獨立的一方當(dāng)事人，也不是與原審公益訴訟起訴人共同作為一方當(dāng)事人。第二，上級人民檢察院在二審?fù)徶邪l(fā)表意見的，可以在裁判文書中表述為‘派員參加了庭審并發(fā)表意見?！?/p>

（二）具體法律適用存在爭議

檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中經(jīng)常遇到同法院觀點不一致的法律適用問題，比較普遍的有以下兩種情形。一是第一審民事公益訴訟案件管轄問題。根據(jù)《解釋》第5條的規(guī)定，第一審民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄⑧最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第1款規(guī)定：“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?！薄Ｈ欢?，實踐中有的民事公益訴訟案件標(biāo)的額小、社會影響不大，由中級法院7人合議庭審理明顯浪費司法資源，由當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣穹ㄔ汗茌牳鼮檫m宜；有的涉及基層人民法院審理的刑事案件，或者因公告影響刑事案件審理期限，根據(jù)《批復(fù)》另行提起民事公益訴訟⑨最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》規(guī)定：“因人民檢察院履行訴前公告程序，可能影響相關(guān)刑事案件審理期限的，人民檢察院可以另行提起民事公益訴訟。”，由審理刑事案件的基層人民法院審理社會效果更好。針對這類案件，上級檢察院指定案發(fā)地或辦理刑事案件的基層檢察院辦理，并根據(jù)最高人民法院相關(guān)司法解釋⑩最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）第6條規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理?！保陶埛ㄔ和瑫r指定基層法院管轄，但法院認(rèn)為有違《解釋》的規(guī)定。二是懲罰性賠償訴訟請求問題?！妒称钒踩ā返?48條第2款賦予消費者提出懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)?《食品安全法》第148條第2款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。但是，食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)的瑕疵的除外?！保]有明確檢察機關(guān)提起公益訴訟是否可以適用該款規(guī)定。實踐中，各地法院認(rèn)識不一，有的支持檢察機關(guān)提出懲罰性賠償訴訟請求，如杭州市拱墅區(qū)人民檢察院辦理的李某、劉某侵害消費者合法權(quán)益互聯(lián)網(wǎng)民事公益訴訟案，檢察機關(guān)提出10倍懲罰性賠償訴訟請求，得到杭州互聯(lián)網(wǎng)法院支持。?錢祎、吳巍：《道歉并賠61萬余元！全國首例在線審理的互聯(lián)網(wǎng)民事公益訴訟案宣判》，載浙江新聞網(wǎng)2019年9月5日，https：//zj.zjol.com.cn/news.html?id=1281686。而有的法院則不支持檢察機關(guān)的懲罰性訴訟請求。

（三）公益訴訟調(diào)查取證保障不足

檢察公益訴訟作為一項新的檢察職能，辦案保障從零起步，摸索著前行。一是現(xiàn)有調(diào)查方式過于傳統(tǒng)，缺乏信息化、強制性的調(diào)查措施。根據(jù)《人民檢察院組織法》第21條關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的原則性授權(quán)規(guī)定，最高人民檢察院在公益訴訟辦案指南中規(guī)定了詢問、查閱、摘抄、復(fù)制以及委托鑒定評估、勘驗、檢查等調(diào)查方式。?最高人民檢察院《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定的調(diào)查方式：“查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；詢問違法行為人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現(xiàn)場；其他必要的調(diào)查方式?！薄稒z察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定的調(diào)查方式：“查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；詢問行政機關(guān)相關(guān)人員以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現(xiàn)場；其他必要的調(diào)查方式?！边@些傳統(tǒng)的調(diào)查方式不能滿足公益訴訟辦案實踐需求，缺乏剛性保障，也與信息化社會發(fā)展不相匹配，實踐中，公益訴訟調(diào)查取證多依賴被調(diào)查者的配合，缺乏強有力的保障措施。二是辦案裝備和經(jīng)費保障亟待加強。公益訴訟辦案缺少必要的檢測、鑒定設(shè)施，缺少現(xiàn)場勘查、遠(yuǎn)程取證、統(tǒng)一指揮等基礎(chǔ)裝備，缺少對調(diào)查、指揮、技術(shù)等辦案用房的建設(shè)規(guī)劃等問題，亟需加強財政經(jīng)費保障。

（四）公益訴訟訴前程序操作存在爭議

一是行政公益訴訟訴前磋商問題。檢察機關(guān)在訴前是否應(yīng)該與行政機關(guān)進行磋商，磋商的具體時間應(yīng)該是立案后檢察建議發(fā)出前，還是檢察建議發(fā)出后向法院提起訴訟之前，何者更為合適？一種觀點認(rèn)為，訴前磋商應(yīng)該成為行政公益訴訟的必經(jīng)程序，立案后馬上與相關(guān)行政機關(guān)磋商，磋商不成功的才發(fā)檢察建議。另一種觀點認(rèn)為，訴前磋商應(yīng)該是行政訴前程序的一項選擇性措施，檢察機關(guān)根據(jù)案件實際情況，考量社會效果、促進行政機關(guān)自我糾錯等因素，決定是否磋商以及磋商的時間。二是民事公益訴訟訴前賠償問題。對于一些標(biāo)的額較小、侵害人主動表示愿意賠償?shù)拿袷鹿嬖V訟案件，檢察機關(guān)是否可以與被調(diào)查人達成賠償協(xié)議，實踐中認(rèn)識不一。一種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)在公益訴訟工作中應(yīng)該傳承發(fā)揚“楓橋經(jīng)驗”，可以與被調(diào)查人在訴前達成賠償協(xié)議，盡快修復(fù)受損的公共利益，同時也節(jié)約司法成本。?浙江省檢察機關(guān)在公益訴訟實踐中推進訴源治理，探索訴前賠償協(xié)議，取得了較好的辦案效果。另一種觀點認(rèn)為，賠償協(xié)議的主體應(yīng)該是侵害與受害雙方當(dāng)事人，檢察機關(guān)與被調(diào)查人達成賠償協(xié)議不合適。

另外，實踐中還存在公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡、協(xié)同機制不順暢、業(yè)務(wù)能力不適應(yīng)、隊伍專業(yè)化水平亟待提升等問題。

二、域外公益訴訟制度考察

現(xiàn)代公益訴訟源自美國，1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標(biāo)志著民事公益訴訟在美國的誕生。?最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關(guān)提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第22頁。20世紀(jì)60年代美國社會大變革催生了公益訴訟大發(fā)展，有色人種、女性、消費者、未成年人、環(huán)境污染等是公益訴訟的主題。自70年代開始，公益訴訟向歐洲發(fā)展，八九十年代在全世界范圍內(nèi)獲得進一步發(fā)展。本文以美國、英國、法國、德國、巴西等國家的公益訴訟制度作分析參照。

（一）域外公益訴訟立法狀況

美國等英美法系國家，公益訴訟相關(guān)規(guī)則首先體現(xiàn)在大量的判例法中，在此基礎(chǔ)上，進一步以成文法予以明確。比如美國《環(huán)境保護法》《清潔空氣法》等均規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。美國社會組織、公民個人在維護公共利益方面發(fā)揮重要作用，《噪聲控制法》《安全飲用水法》等法律均規(guī)定了社會組織、公民有權(quán)提起公益訴訟。?同前注?，第22-23頁。大陸法系國家的公益訴訟制度立法比較完備，比如巴西?巴西法律繼受葡萄牙統(tǒng)治時期的法律傳統(tǒng)，隸屬大陸法系。2019年11月，最高人民檢察院組織全國公益訴訟檢察官赴巴西培訓(xùn)，培訓(xùn)主題是“公益保護的公權(quán)介入與公眾參與”，本文中有關(guān)巴西公益訴訟的內(nèi)容來自檢察官培訓(xùn)團的培訓(xùn)報告和培訓(xùn)期間收集的資料，以下不再一一注釋。在此就培訓(xùn)報告有關(guān)內(nèi)容的使用向檢察官培訓(xùn)團表示衷心感謝！，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的調(diào)查和起訴侵犯公共利益案件的國家機關(guān)，是提起公益訴訟的主要主體，90%以上的公益訴訟由檢察機關(guān)提起。1985年《公共民事訴訟法》授權(quán)檢察機關(guān)、其他主體提起公共民事訴訟，檢察機關(guān)同時享有監(jiān)督權(quán)；1988年《聯(lián)邦憲法》進一步明確檢察機關(guān)公共利益維護者的角色定位，賦予檢察機關(guān)調(diào)查、提起公益訴訟等職責(zé)。?參見巴西《聯(lián)邦憲法》第129條第3款和第8款規(guī)定。另外，《消費者保護法》《保護青少年兒童法》《老年人法》等，都明確規(guī)定了檢察機關(guān)提起公益訴訟的職責(zé)。

（二）域外檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位

檢察機關(guān)提起或參與公益訴訟的身份和地位因國家不同而異，有的是原告，有的是法律監(jiān)督者，有的是給法官提供法律適用建議的訴訟參與人。英美法系國家的檢察機關(guān)多以原告身份提起公益訴訟。比如，美國檢察官在公益訴訟中是原告，擁有上訴權(quán)。?同前注?，第23頁。英國總檢察長以原告身份對行政機關(guān)侵害公益的行為提起行政訴訟，或者授權(quán)舉報的公民以總檢察長名義提起行政訴訟。?同前注?，第22頁。在大陸法系國家，檢察機關(guān)不僅有權(quán)提起或參與公益訴訟，有的還有權(quán)以法律監(jiān)督者身份介入其他主體提起的公益訴訟。比如巴西，檢察機關(guān)在公益訴訟中的首要職責(zé)是法律監(jiān)督，不管是檢察機關(guān)提起還是其他主體提起公益訴訟，檢察機關(guān)都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。21同前注?，第30頁。檢察官培訓(xùn)團對巴西檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴訟地位以及介入其他主體提起的公益訴訟案件中的法律地位作了專門驗證，檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督職能是肯定的。與西方國家法庭設(shè)置不同，巴西公益訴訟法庭上，檢察官席設(shè)在主審法官右手并排第一個座位，體現(xiàn)對公益保護的司法合力。

（三）域外檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)

上述國家的法律均規(guī)定了檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)或者指揮調(diào)查權(quán)。比如俄羅斯，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》第41條、第45條的規(guī)定22《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》第41條規(guī)定：檢察長認(rèn)為有保護國家或社會公共利益，或者保護公民權(quán)利及合法利益之必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段介入訴訟。如果法律有規(guī)定，或者法院認(rèn)為檢察長有必要參加該案件，檢察長必須參加民事案件的審理。第45條規(guī)定，檢察長在公民由于健康狀況、年齡、無行為能力和其他正當(dāng)理由不能親自提出請求或者為維護不確定范圍的人的權(quán)利、自由和合法權(quán)益或者維護俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體、地方自治組織的利益時，可以參與到民事訴訟中。，為維護國家或社會公共利益以及不確定多數(shù)人的合法權(quán)益，檢察機關(guān)有權(quán)通過調(diào)查取證直接起訴或介入其他主體提起的公益訴訟。23同前注?，第29頁。在巴西，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件擁有強大的調(diào)查權(quán)，有權(quán)要求相關(guān)行政機關(guān)開展調(diào)查并報調(diào)查結(jié)果，或者指揮行政機關(guān)開展調(diào)查；有權(quán)要求相關(guān)單位和個人提供證據(jù)材料；也有權(quán)向法院申請強制令保障調(diào)查權(quán)。巴西檢察機關(guān)還擁有強大的調(diào)查能力和技術(shù)保障，如里約州檢察院擁有83名專業(yè)技術(shù)人員，協(xié)助檢察官開展各類現(xiàn)場勘驗、檢測、分析等技術(shù)性調(diào)查工作。

（四）域外公益訴訟訴前程序

一是俄羅斯的“訴前通知”。俄羅斯檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位侵害社會公共利益或者不特定多數(shù)人的合法權(quán)益的，發(fā)通知要求該單位及時糾正違法行為，如果拒不糾正，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向法院提起訴訟。24同前注?，第29頁。二是巴西的“訴前溝通”。根據(jù)《聯(lián)邦憲法》規(guī)定，巴西政府公共政策缺失或不當(dāng)、行政部門不作為亂作為等導(dǎo)致公共利益受損的，檢察機關(guān)有權(quán)起訴政府及其部門，實踐中，檢察機關(guān)在起訴前先予溝通，如果政府主動修改或糾錯，檢察機關(guān)不需要提起訴訟，否則向法院提起訴訟。比如，巴西檢察機關(guān)提起ADPF（有關(guān)不遵守基本準(zhǔn)則的訴訟）第568號訴訟，要求聯(lián)邦政府撥款14億巴幣用于治理火山。三是巴西的“行為整改協(xié)議（conduct adjustment agreement）”。巴西檢察機關(guān)在公益訴訟案件調(diào)查中可以與被調(diào)查人達成行為整改協(xié)議，明確對公益損害的補救、修復(fù)措施和賠償方案，如果被調(diào)查人不履行協(xié)議，檢察機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。在巴西消費者權(quán)益保護領(lǐng)域，95%左右的案件通過行為整改協(xié)議結(jié)案。

（五）域外公益訴訟的訴訟請求

上述國家的公益訴訟，比較共性的訴訟請求是停止侵害、消除危險、確認(rèn)行為違法及其賠償責(zé)任等，有的國家還規(guī)定了“公共性精神損害賠償”“懲罰性損害賠償”。比如法國，《消費者法典》規(guī)定了損害賠償型消費者集團訴訟，消費者組織勝訴后，經(jīng)營者有義務(wù)根據(jù)判決向消費者支付損害賠償金。25同前注?，第25頁。在巴西，根據(jù)《消費者保護法》等規(guī)定，提起民事公益訴訟勝訴的，法院宣告被告負(fù)有賠償責(zé)任，該判決對所有受害消費者有效。巴西法律還規(guī)定了“公共性精神損害賠償金”“懲罰性賠償金”公益訴訟請求，比如，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，檢察機關(guān)可以訴請精神損害賠償，數(shù)額由法院根據(jù)實際情況酌情確定。在巴西，“公共性精神損害賠償金”“懲罰性賠償金”投入專門賬戶，用于公益保護事業(yè)。

三、完善我國檢察公益訴訟制度的幾點思考

盡管上述國家與我國在政治、經(jīng)濟、文化、歷史以及司法制度等方面存在很大差異，但其公益訴訟制度的構(gòu)建、完備的法律體系、比較成熟的經(jīng)驗做法值得學(xué)習(xí)借鑒。

（一）推動全國人大制定《公益訴訟法》，構(gòu)建與刑事公訴并行的行政公訴、民事公訴制度體系

我國檢察公益訴訟制度從2015年試點開始，經(jīng)過五年發(fā)展，公益訴訟立法已明顯滯后于司法實踐，亟需出臺符合檢察公益訴訟制度發(fā)展規(guī)律和司法實踐需要的專門立法。

推動全國人大適時出臺《公益訴訟法》。將檢察公益訴訟制度規(guī)定在行政訴訟法、民事訴訟法中，為制度及時、全面實施提供了法律依據(jù)，但從長遠(yuǎn)來看并不科學(xué)。檢察公益訴訟制度是在推進全面依法治國的大背景下提出并建立起來的，主要目的是通過檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，以檢察權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)，從而促進依法行政，推進法治國家、法治政府建設(shè)，實現(xiàn)以法治思維法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，行政公益訴訟是檢察公益訴訟制度建立的初衷262014年10月，習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上就起草《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的情況向全會作說明，其中公益訴訟相關(guān)內(nèi)容如下：第九，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！诂F(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。2015年5月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，審議《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》時強調(diào)，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。要牢牢抓住公益這個核心，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國家和社會公共利益侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好地維護國家利益和人民利益。，是公益保護“中國方案”的特色內(nèi)容，實踐中，檢察機關(guān)辦理的行政公益訴訟案件占公益訴訟案件總數(shù)的95%以上27根據(jù)2019年10月23日最高人民檢察院張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中的數(shù)據(jù)計算。，完全體現(xiàn)檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷。

以下以行政公益訴訟為例，進一步論證不宜將公益訴訟規(guī)定在行政訴訟法、民事訴訟法中。首先，行政公益訴訟與行政訴訟具有本質(zhì)差別。行政訴訟，是法院以審判的方式，通過對行政相對人的權(quán)利救濟，實現(xiàn)審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。而行政公益訴訟，檢察機關(guān)針對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家或者社會公共利益受到侵害的，通過向行政機關(guān)提出檢察建議或者提起訴訟，實現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。兩者的監(jiān)督主體、監(jiān)督方式完全不同，有著本質(zhì)區(qū)別。其次，行政公益訴訟與行政訴訟的主體完全不同。行政訴訟的原告必須是與具體行政行為有利害關(guān)系的特定主體28《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！?。而行政公益訴訟的主體是檢察機關(guān)，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)這一國家公權(quán)力，代表的是國家和社會公共利益，不代表任何個人或特定的行政相對人的利益，與本案沒有直接利害關(guān)系。因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟，其主體地位與行政訴訟普通原告完全不同，審判程序設(shè)置應(yīng)該體現(xiàn)法律監(jiān)督性質(zhì)，尊重審級對應(yīng)制度，與普通行政訴訟審判程序設(shè)計應(yīng)該有很大的區(qū)別。再次，行政公益訴訟訴前程序具有獨立的價值，而普通行政訴訟則沒有也無需訴前程序。行政訴訟法主要調(diào)整“民告官”的訴訟法律關(guān)系，訴訟程序從普通原告起訴開始，直接進入審判程序，完全是法院階段的訴訟程序，無需規(guī)定訴前程序。而行政公益訴訟，根據(jù)制度設(shè)計，分訴前程序和訴訟程序兩個階段兩種程序，并以訴前為主，訴訟為保障。訴前程序有檢察機關(guān)立案、調(diào)查、磋商、提出檢察建議等環(huán)節(jié)，作為公權(quán)力行使，理應(yīng)由明確的法律規(guī)定。檢察機關(guān)通過提出檢察建議督促行政機關(guān)依法履職、自我糾錯，如果已經(jīng)達到維護公益目的，就此結(jié)案，不必進入訴訟程序；只有在行政機關(guān)不履行檢察建議，公共利益持續(xù)受到侵害時，檢察機關(guān)才依法向法院提起訴訟。實踐中，以訴前檢察建議結(jié)案的占絕大多數(shù)，只有極少數(shù)進入訴訟程序，比如2017年7月至2019年9月，全國行政訴前程序案件占檢察公益訴訟訴前程序案件總數(shù)的97.5%，向法院提起行政公益訴訟案件只占行政訴前程序案件的0.05%。29同前注27。再如，2017年7月至2020年6月，浙江省辦理行政公益訴訟案件16000余件，提起訴訟只有1件30參見浙江檢察公益訴訟一周年、二周年、三周年白皮書。，有效實現(xiàn)訴前促進依法行政和維護公共利益的目的。因此，以行政訴訟法規(guī)定行政公益訴訟制度，導(dǎo)致行政公益訴訟訴前程序缺失，處于立法空白狀態(tài)，就如“大腳穿小鞋”，不利于制度科學(xué)發(fā)展。最后，行政公益訴訟的訴訟規(guī)則與普通行政訴訟也應(yīng)有所區(qū)別。比如舉證責(zé)任，在行政訴訟中，考慮到普通原告沒有調(diào)查能力，無法調(diào)取行政違法的證據(jù)，故實行舉證責(zé)任倒置原則，由行政機關(guān)舉證證實行政行為的合法性。而行政公益訴訟，主體是有調(diào)查能力的國家公權(quán)力機關(guān)——檢察機關(guān)，根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)擁有調(diào)查權(quán)，有能力獲取行政違法等證據(jù)，故在舉證責(zé)任配置上，不一定實行倒置原則。因此，基于行政公益訴訟與行政訴訟的諸多區(qū)別，在訴訟規(guī)則設(shè)計上，應(yīng)該有符合行政公益訴訟自身規(guī)律的訴訟規(guī)則。

綜上，行政公益訴訟是“官告官”，行政訴訟則是“民告官”，兩種訴訟的基本性質(zhì)、理念、規(guī)則完全不同，無法融合于一個訴訟法中。同理，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟與普通“民告民”的民事訴訟也完全不同。民事訴訟從普通原告起訴開始，直接進入審判程序，沒有也無需訴前程序。而檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟案件，無論在主體、提起訴訟的目的、訴前程序（訴前調(diào)查與公告等）還是訴訟規(guī)則等方面，都與普通民事訴訟存在巨大的差異，無法以民事訴訟法來有效調(diào)整檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟。

檢察公益訴訟制度在兩年試點后，通過在行政訴訟法、民事訴訟法中補充一款規(guī)定的方式推動全面實施，使該項制度得以盡快落地，取得的成效得到黨的十九屆四中全會的充分肯定。在此基礎(chǔ)上，全國人大應(yīng)當(dāng)適時考慮公益訴訟專門立法，以便解決司法實踐中的諸多問題，以進一步推動檢察公益訴訟制度科學(xué)發(fā)展，充分發(fā)揮其在促進依法行政、推進全面依法治國中的重要作用。鑒于全國人大立法周期長，建議在推動地方立法的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，盡早出臺《公益訴訟法》，明確檢察公益訴訟制度的法律監(jiān)督性質(zhì)和檢察機關(guān)“民事公訴人”“行政公訴人”地位等基本問題，構(gòu)筑我國完整的三大公訴制度體系；拓展檢察公益訴訟案件范圍，細(xì)化訴前程序，強化調(diào)查核實手段，明確相關(guān)單位的支持配合義務(wù)、建立健全與生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境保護督察銜接等機制，設(shè)置符合檢察公益訴訟規(guī)律的審判和執(zhí)行程序等。

（二）以檢察機關(guān)公共利益代表凝聚合力，探索構(gòu)建“合力”保護公共利益的訴訟構(gòu)造

我國的訴訟構(gòu)造來源于美國等西方國家，強調(diào)訴訟雙方平等對抗。在刑事案件中，由于刑事被告往往被羈押，處于弱勢一方，案件處理結(jié)果關(guān)涉被告人的人身自由和生命剝奪，為防止錯案發(fā)生，采用平等對抗的訴訟構(gòu)造是合理的。但公益訴訟重在盡快修復(fù)受損的公益，并不涉及被告的人身自由和生命安全，而且公益保護關(guān)系人民群眾的切身利益，關(guān)系中華民族子孫后代永續(xù)發(fā)展。因此，建議借鑒巴西的做法，構(gòu)建“合力”保護公益的訴訟構(gòu)造，在制度完善、法律規(guī)定和法庭座位設(shè)置上，均注重公益保護的“合力”。一是明確檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督者和公訴人地位，與法院形成共識；二是明確行政機關(guān)及相關(guān)單位支持檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的職責(zé)，使之成為行動自覺；三是設(shè)置專門的公益訴訟法庭，把檢察官坐席與主審法官坐席并排設(shè)置，檢察官出席所有公益訴訟案件（包括其他適格主體提起的公益訴訟案件）的審理并履行監(jiān)督職責(zé)，從而使我國公益保護更加有“合力”，公益訴訟制度更加完善。目前，我國檢察公益訴訟制度全面推開才兩年多時間，通過樹立雙贏多贏共贏的辦案理念，已經(jīng)贏得相關(guān)單位以及代表委員、人民群眾的許多贊譽和大力支持，社會各界的積極參與大力推進了公益保護“合力”的形成。我國檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以“公共利益代表”凝聚人心、凝聚合力；以“法律監(jiān)督”職責(zé)嚴(yán)格要求自己，勇于擔(dān)當(dāng)，推動形成“合力”保護公益的訴訟構(gòu)造。

（三）以人民為中心、以公益保護為核心，積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍

上述國家的公益訴訟范圍很廣，沒有領(lǐng)域限制，其中巴西《聯(lián)邦憲法》明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)調(diào)查和起訴包括分散性、集體性公共利益在內(nèi)的所有侵犯公共利益的案件。為貫徹落實黨的十九屆四中全會“拓展公益訴訟案件范圍”的要求，我國檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在做好法定領(lǐng)域公益訴訟案件的同時，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，以推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，圍繞服務(wù)保障中心大局，順應(yīng)新時代人民群眾對美好生活的新需求新期待，以對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極探索安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)侵害公益、個人信息保護、特殊群體權(quán)益保護（包括老年人、未成年人、殘疾人等）、醫(yī)療和公共衛(wèi)生安全、文物和文化遺產(chǎn)保護、國防軍事安全等新領(lǐng)域公益訴訟案件辦理。在辦案過程中要注重“穩(wěn)妥”，不僅要全面調(diào)查取證，還要借助“外腦”充分做好研究論證，做到有理有據(jù)，更要積極爭取地方黨委人大政府政協(xié)的重視與支持；同時，在個案辦理的基礎(chǔ)上，注重與行政機關(guān)建立長效機制，做到辦理一案警示一片的效果，努力實現(xiàn)辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

（四）強化檢察公益訴訟調(diào)查的法律保障和協(xié)作配合，突出檢察機關(guān)主導(dǎo)地位

不論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，調(diào)查取證是公益訴訟檢察辦案的基礎(chǔ)，調(diào)查的質(zhì)量和效果直接影響訴前檢察建議的針對性和剛性，直接影響提起訴訟的結(jié)果。建議借鑒俄羅斯、巴西等國對檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)、指揮調(diào)查權(quán)的規(guī)定，立法賦予檢察機關(guān)必要的強制取證權(quán)，比如查封、扣押、凍結(jié)、查詢以及被調(diào)查人不配合調(diào)查時采取的拘傳措施等；賦予檢察機關(guān)有權(quán)就某個專題指揮相關(guān)行政機關(guān)調(diào)查，或者要求相關(guān)行政機關(guān)調(diào)查并報調(diào)查結(jié)果；明確各相關(guān)單位對檢察公益訴訟調(diào)查的支持配合義務(wù)，作為公益保護的法定職責(zé)加以明確規(guī)定；規(guī)定區(qū)塊鏈等信息技術(shù)應(yīng)用和電子證據(jù)取證操作程序等，從而使檢察公益訴訟調(diào)查更具剛性、可操作性，也更有保障。在《公益訴訟法》出臺之前，可先以地方性立法給予保障。同時，進一步發(fā)揮檢察機關(guān)對公益訴訟的主導(dǎo)作用，在積極督促、支持法定機關(guān)和組織提起民事公益訴訟的同時，暢通其他機關(guān)、社會組織、公民向檢察機關(guān)提供公益訴訟信息的渠道，提升檢察公益訴訟的民眾參與度，讓“檢察機關(guān)提起公益訴訟”如同公安派出所一樣家喻戶曉，得到普遍認(rèn)可與支持。

（五）把訴前實現(xiàn)保護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，探索公益訴訟訴前磋商和賠償

借鑒巴西的“訴前溝通”“行為整改協(xié)議”和俄羅斯“訴前通知”的理念和做法，設(shè)計規(guī)范的訴前磋商和訴前賠償程序，注重精準(zhǔn)監(jiān)督，推進訴源治理，努力在訴前實現(xiàn)維護公益目的。一是訴前磋商。訴前磋商是行政公益訴訟的一項工作機制，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家或者社會公共利益受到侵害的，在立案之后提出檢察建議之前，或者提出檢察建議之后向法院起訴之前，與行政機關(guān)開展磋商。前者為“建議前磋商”，后者為“起訴前磋商”，檢察機關(guān)視案件具體情況靈活采用前者或后者。對于“建議前磋商”，檢察機關(guān)通過與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，相互聽取意見，有助于檢察機關(guān)提出更有針對性的檢察建議，提高檢察建議的精準(zhǔn)性?！捌鹪V前磋商”，主要適用于案情比較復(fù)雜，行政機關(guān)自我糾錯存在困難和阻力，需要借助訴前檢察建議推進工作、排除阻力的案件，或者多家行政機關(guān)均有監(jiān)管職責(zé)，但相互推諉扯皮的疑難復(fù)雜案件，通過發(fā)送訴前檢察建議，再召集相關(guān)部門進行磋商協(xié)調(diào)，統(tǒng)一思想，明確分工，以檢察監(jiān)督為相關(guān)部門依法履職排除阻力，或推進政府明確相關(guān)部門的責(zé)任與分工，推動有監(jiān)管職責(zé)的多家部門依法履職，共同維護國家和社會公共利益。二是訴前賠償。設(shè)計規(guī)范的訴前賠償程序，使檢察機關(guān)在嚴(yán)格程序規(guī)范框架下與被調(diào)查人達成賠償協(xié)議。賠償協(xié)議適用以下情形標(biāo)的：數(shù)額較小、侵害人主動表示愿意賠償?shù)拿袷鹿嬖V訟案件；侵害人是民營企業(yè)，主動提出訴前賠償申請，并且以賠償協(xié)議處理不違背相關(guān)硬性法律規(guī)定的案件；其他適合以賠償協(xié)議結(jié)案的案件。適用賠償協(xié)議處理案件，須經(jīng)分管院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。簽訂賠償協(xié)議，須有兩名檢察人員進行，并有人大代表或者政協(xié)委員等社會人士參與見證。賠償協(xié)議內(nèi)容須規(guī)定修復(fù)方案、賠償金額，并明確違約責(zé)任，如規(guī)定高額的“日違約金”。被調(diào)查人不履行賠償協(xié)議或者履行不到位的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。

（六）引入豐富多樣的訴訟請求，完善民事公益訴訟制度

借鑒法國、巴西的做法，一是引入確認(rèn)之訴。提起民事公益訴訟可以訴請法院確認(rèn)被告侵犯公共利益，并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，相關(guān)個體在之后的私益訴訟中可以直接引用該確認(rèn)判決并得到相應(yīng)賠償。二是引入“公益性”精神損害賠償。環(huán)境污染會造成不特定多數(shù)人生命健康權(quán)遭受侵害，英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽31《中華人民共和國英雄烈士保護法》第25條規(guī)定：“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”屬于人格權(quán)，兩者均符合精神損害賠償受侵害權(quán)利的性質(zhì)，故在生態(tài)環(huán)境資源和英烈保護領(lǐng)域，提起人格權(quán)受侵害的公益訴訟時，應(yīng)當(dāng)允許提出“公益性”精神損害賠償訴訟請求。三是明確公益訴訟適用懲罰性賠償金。當(dāng)前我國食品安全形勢嚴(yán)峻，國家政策明確要求探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。32《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》明確規(guī)定，“積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，做好與民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。”上述內(nèi)容也納入了我省《關(guān)于深化改革加快實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化的實施意見》。在生態(tài)環(huán)境資源保護領(lǐng)域，最高人民法院司法解釋也明確提出探索建立環(huán)境修復(fù)、懲罰性賠償?shù)戎贫?3最高人民法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（法發(fā)〔2014〕11號）第二部分基本原則中規(guī)定：“要堅持損害擔(dān)責(zé)。落實全面賠償規(guī)定，探索建立環(huán)境修復(fù)、懲罰性賠償?shù)戎贫?，依法?yán)肅追究違法者的法律責(zé)任?！钡谒牟糠忠?guī)定了“大力推進環(huán)境民事公益訴訟”。。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確食品安全、生態(tài)環(huán)境資源保護領(lǐng)域公益訴訟可以適用懲罰性賠償金。四是明確公益訴訟適用恢復(fù)性司法。盡快修復(fù)被損害的公共利益是公益訴訟的重要目標(biāo)，在受損的公益無法恢復(fù)原狀等情況下，引入恢復(fù)性司法理念，采取增殖放流、補植復(fù)綠、承擔(dān)勞務(wù)、支付等價貨幣、親友代替修復(fù)等替代性修復(fù)方式，努力把公益損害降至最低。五是建立統(tǒng)一的公益訴訟專門賬戶。將公益訴訟賠償金，包括公益性精神損害賠償金、懲罰性賠償金均放入專門賬戶統(tǒng)一保管，用于公益保護事業(yè)。

（七）強化公益訴訟基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升辦案專業(yè)化水平

借鑒上述國家賦予檢察機關(guān)強大的公益訴訟調(diào)查權(quán)，配置強大的辦案力量的做法，我國應(yīng)當(dāng)重視加強公益訴訟辦案指揮中心建設(shè)，配備現(xiàn)場勘查、食品藥品快速檢測、移動指揮等特種專業(yè)用車，以及江海執(zhí)法艇、衛(wèi)星遙感技術(shù)等信息化裝備。同時，加強公益訴訟檢察隊伍崗位練兵和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，吸納生態(tài)環(huán)保、食藥監(jiān)管、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的專家進入公益訴訟檢察隊伍，提高辦案能力和專業(yè)水平。組建公益訴訟檢察人才庫，打造一支有核心戰(zhàn)斗力、專業(yè)化水平高的公益訴訟檢察隊伍。樹立智慧借助理念，組建公益訴訟相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜規(guī)?，積極“借力、借智”。圍繞公益訴訟辦案實踐中遇到的熱點難點問題，開展重點課題聯(lián)合研究和實務(wù)調(diào)研，加強研討交流，破解實務(wù)難題，加強成果轉(zhuǎn)化，切實提升專業(yè)化水平。