地方生態(tài)文明建設促進與保障立法探索

鄧 琦

（1.黑龍江大學 法學院，哈爾濱 150080；2.哈爾濱商業(yè)大學 法學院，哈爾濱150028)

中國建設社會主義生態(tài)文明、走綠色發(fā)展道路是中共十八大以來提出的國家戰(zhàn)略。中共十九大報告明確宣告:中國社會主義生態(tài)文明建設是“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”［1］?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行)》等一系列圍繞生態(tài)文明建設創(chuàng)制的具有首創(chuàng)性、根本性、遠瞻性的重要文件從國家高層立法機構(gòu)頻繁出臺，這是中國生態(tài)文明建設國家頂層設計路線的落實，標志著中國以生態(tài)文明法律制度體系為支撐和保障，推進生態(tài)文明建設取得重大進展，是中國新時代法制建設的新成就。

從中國出臺的生態(tài)文明相關(guān)法律制度來看，以《環(huán)境保護法》為代表，法律制度對生態(tài)文明建設起到相當程度的保護作用，但就整體來說仍然存在諸多問題，尤其是地方在落實和細化國家上位法過程中出現(xiàn)了“上下脫節(jié)”的現(xiàn)象?？疾炱湓颍饕怯捎诘胤浆F(xiàn)有立法“不是在明確的生態(tài)文明理念的指導下制定的”，“缺乏一體性的規(guī)制系統(tǒng)，條塊分割、左右掣肘、立法不全、執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力”［2］36，更為明顯的是法律體系中缺少生態(tài)文明建設的促進與保障性立法。地方生態(tài)文明發(fā)展是國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略中的重要環(huán)節(jié)，制定完善的地方生態(tài)文明建設促進與保障法律制度，提高其法治效能，是推進生態(tài)文明建設中迫切需要解決的問題。

一、生態(tài)文明建設需要法律制度的促進與保障

現(xiàn)代社會，隨著社會分工與合作程度的加深，對資源環(huán)境的訴求在差異區(qū)域、差異群體、差異部門的運行過程中越來越分化，資源環(huán)境的價值越來越顯著，資源環(huán)境的影響越來越突出。然而，現(xiàn)實生活中，突發(fā)環(huán)境事件對生物生存環(huán)境、社會生產(chǎn)力及社會財富產(chǎn)生巨大的破壞，嚴重危及公眾的人身及財產(chǎn)安全。人們看到了自然對人類的反作用，認識到生態(tài)文明之于國家和民族長久發(fā)展的重大意義和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

環(huán)境是一個冗繁復雜的系統(tǒng)，不僅由多種要素組成，而且受多種因素影響，進而發(fā)生一定的變化。從系統(tǒng)論理論看，系統(tǒng)不是各結(jié)構(gòu)的簡單疊加，也不是各結(jié)構(gòu)的孤立存在，子系統(tǒng)或子結(jié)構(gòu)都具有開放性、動態(tài)性和關(guān)聯(lián)性，從單一視角看待和解決某一子結(jié)構(gòu)問題，不能從根本上徹底消解矛盾［3］。因此，對于中國現(xiàn)時爆發(fā)的資源環(huán)境問題，不能簡單看待，對癥治理首先應探討全局性、系統(tǒng)性的法律制度保障，以生態(tài)文明理念為根基，用良法善治引導、促進和規(guī)制社會各參與主體在生態(tài)文明建設中的行為范式，用符合時代價值的倫理道德、風俗習慣等機制推動生態(tài)文明行為范式的實施。

生態(tài)文明建設沒有完備的生態(tài)文明法制保障是無法實現(xiàn)的。中共十八大以來，加強生態(tài)文明法制建設一直是黨和國家治國理政的重大問題。2012年11月，中共十八大審議并通過《中國共產(chǎn)黨章程（修正案)》，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建設社會主義生態(tài)文明”作為黨的行動綱領(lǐng)被正式寫入黨章，會議首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的偉大目標，明確規(guī)劃中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的生態(tài)文明建設，這為中國生態(tài)法制建設與完善構(gòu)設了領(lǐng)導保障和方向指引。2013年11月，中共十八屆三中全會以戰(zhàn)略視角定位生態(tài)文明制度建設，明確提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，生態(tài)文明法制建設是重要方面。2014年10月，中共十八屆四中全會在充分肯定十八屆三中全會以來國家建設與社會治理工作的同時，提出全面推進依法治國的總目標，強調(diào)必須以嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，通過發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，建立健全生態(tài)文明法律制度，以制度保障良好的生態(tài)。2015年10月，中共十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大發(fā)展理念”，生態(tài)文明法制成為保障綠色發(fā)展的制度之器。2018年修訂的《憲法》鮮明規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”（第26條第1款)。中國以最高法的依據(jù)推動生態(tài)文明法制建設。從總體布局到寫入黨章，再到加強生態(tài)文明制度體系建設，直至憲法保障，中國加強生態(tài)文明法制建設的理念與步伐堅定有力［4］。

以法律制度為生態(tài)環(huán)境發(fā)展保駕護航是解決資源環(huán)境問題的根本點。建立生態(tài)文明理念指導下的體系完備的生態(tài)文明法制，是預防和化解現(xiàn)實與未來環(huán)境風險的根本保證。從目前已出臺的《環(huán)境保護法》《環(huán)境保護稅法實施條例》《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》等一系列關(guān)于環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)、部委規(guī)章來看，通過立法防治污染、保護資源，進而提高生態(tài)文明質(zhì)量、促進生態(tài)環(huán)境改善是中國已經(jīng)獲得的法制成就，但從生態(tài)文明法律制度體系的完備性角度看，中國尚缺失生態(tài)文明建設促進與保障性立法［5］。與前述單一領(lǐng)域、單一目標的防治型立法不同，生態(tài)文明建設促進與保障立法是以生態(tài)文明為社會發(fā)展首位的立法理念為指導，以促進與保障生態(tài)文明建設的雙重向度為目標，涵蓋生態(tài)社會建設、生態(tài)經(jīng)濟建設、生態(tài)文化建設、生態(tài)思想建設等多維度的綜合性立法。生態(tài)文明建設促進與保障立法是新時代現(xiàn)有法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展，是實現(xiàn)“美麗中國”的法制保障。

二、生態(tài)文明建設促進與保障先行示范區(qū)的立法借鑒

中國一些地方在制定與實施地方生態(tài)文明建設促進與保障立法方面起到示范作用。①2014年7月1日生效的《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》是中國第一部省級層面的生態(tài)文明地方性法規(guī)，2016年3月1日生效的《青海省生態(tài)文明建設促進條例》是中國第二部省級層面的生態(tài)文明地方性法規(guī)。上述地方立法不僅對貴州省、青海省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設具有必要支撐和重要保障的作用，還對中國其他地方的生態(tài)文明立法具有重要的引導、示范效應?！稏|莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》也于2019年1月1日起施行。參見《生態(tài)文明建設重要事件》，載《貴州日報》，2020-01-08，https://www.sohu.com/a/284416147＿398095；《〈青海省生態(tài)文明建設促進條例〉立法守護大美青?！?，人民網(wǎng)，http://qh.people.com.cn/n/2015/0721/c182775-25660319.html；《〈東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例〉下月實施》，新浪網(wǎng)，https://news.sina.com.cn/c/2018-12-06/doc-ihprknvt3148036.shtml.通過對青海省和東莞市這兩個較為突出的省級區(qū)域、市級區(qū)域的全國先行生態(tài)文明法治建設典型進行深入分析，有助于推進中國其他地方生態(tài)文明法治建設。

（一)《青海省生態(tài)文明建設促進條例》及其相關(guān)立法

1.《青海省生態(tài)文明建設促進條例》的結(jié)構(gòu)和功能特色

青海省是中國高原草地、林地、濕地的重要分布區(qū)，擁有特殊的地理位置和獨特的生態(tài)資源，生態(tài)功能在全國具有戰(zhàn)略地位。近年來，青海省落實“五位一體”國家戰(zhàn)略和建設“美麗中國”的宏偉目標，以生態(tài)立省、法治強省為長期發(fā)展的基本思路，率先提出建立省級地方生態(tài)文明先行示范區(qū)的發(fā)展目標。

青海生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的第一舉措是出臺地方性法規(guī)《青海省生態(tài)文明建設促進條例》（以下簡稱《條例》)?！稐l例》是青海省人大常委會在沒有直接可以遵循的上位法背景下，開展自主性、先行性、創(chuàng)制性立法，是青海省第一部地方生態(tài)文明建設立法，2016年3月1日產(chǎn)生法律效力?！稐l例》具有如下特色:

第一，立法結(jié)構(gòu)合理，邏輯分明?！稐l例》共七章，第一章總則，第七章附則，第二章至第六章分別對青海生態(tài)文明的六大方面:規(guī)劃與建設方面、保護與治理方面、保障機制方面、監(jiān)督檢查方面、法律責任方面進行法定設置，從立法基礎、指導思想、適用領(lǐng)域、責任主體等到責任界定、生效實施，較全面涵蓋了生態(tài)文明建設中涉及的多維領(lǐng)域。

第二，指導思想與立法基礎明確。一是立法的大、小目標明確，大目標是“為了維護國家重要生態(tài)安全屏障”，小目標是“推進生態(tài)文明先行示范區(qū)建設”，實現(xiàn)青?！敖?jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”（《條例》第1條)。 二是立法基礎準確，《條例》“根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)”，同時“結(jié)合本省實際”，調(diào)整青?！笆⌒姓^(qū)域內(nèi)的生態(tài)文明建設和相關(guān)活動”（《條例》第3條)，既對立法層級進行準確界定，又明確立法的現(xiàn)實背景，強化地方特色，符合國家有關(guān)立法要求和青海省地方實際。

第三，將生態(tài)文明和生態(tài)文化建設置于戰(zhàn)略高位?！稐l例》第4條規(guī)定:“全省應當堅持生態(tài)保護第一，正確處理保護與發(fā)展的關(guān)系，把生態(tài)文明建設放在優(yōu)先地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程?！钡?7條規(guī)定:“全社會應當弘揚人與自然和諧的生態(tài)文化。以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，強化人民群眾的資源節(jié)約意識、環(huán)境保護意識、生態(tài)憂患意識，提高生態(tài)文明素養(yǎng)，樹立正確的生態(tài)倫理道德觀?！睆纳鲜鰲l文看，《條例》明確樹立保護第一和建設優(yōu)先的科學發(fā)展觀念，強調(diào)宣揚先進文明的生態(tài)文化，培育良好的生態(tài)倫理道德觀念，突出彰顯了生態(tài)文明和生態(tài)文化建設的時代重要性和社會發(fā)展的引導性。

第四，立法內(nèi)容明晰具體，可操作性強。例如，“省人民政府負責領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)全省生態(tài)文明建設工作。市（州)、縣級人民政府負責組織、協(xié)調(diào)、實施本行政區(qū)域生態(tài)文明建設工作。”（《條例》第7條第1款)“每年六月為全省生態(tài)文明建設宣傳月。”（《條例》第9條第2款)“省人民政府編制全省生態(tài)文明建設規(guī)劃，市（州)、縣級人民政府根據(jù)上級人民政府生態(tài)文明建設規(guī)劃編制本行政區(qū)域的生態(tài)文明建設規(guī)劃。”（《條例》第12條第1款)“未達到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標準的各級人民政府，應當編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃，并按照規(guī)劃的期限，實現(xiàn)限期達標。”（《條例》第34條第2款)《條例》共76條，在青海省生態(tài)文明建設的權(quán)責主體、保護與治理、監(jiān)督檢查等方面都制定了權(quán)利、義務和責任的規(guī)范設定。

2.《青海省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法（試行)》

為“扎扎實實推進生態(tài)環(huán)境保護，推進生態(tài)文明建設，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行)》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《青海省生態(tài)文明建設促進條例》等法律法規(guī)，就生態(tài)文明建設目標評價考核工作，結(jié)合青海實際”（《青海省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法（試行)》第1條)，青海省制定了《青海省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法（試行)》（以下簡稱《辦法》)。2017年7月21日，中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳公布該《辦法》，并于當日起施行。①中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳《青海省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法（試行)》，http://www.qhepb.gov.cn，2019-12-28.

《辦法》明確提出“適用于省委、省政府對各市（州)黨委、政府生態(tài)文明建設目標的評價考核”（《辦法》第 2條)，通過總則、評價、考核、實施、附則共5章23條進一步細化了2015年《青海省生態(tài)文明建設促進條例》，為扎實推進青海省生態(tài)文明建設又規(guī)范了一步，前進了一步。

（二)《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》及其社會作用力

1.《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》立法考察

2018年10月16日，《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》（以下簡稱《條例》)經(jīng)法定程序正式向全社會公布，自2019年1月1日起施行。①《治污攻堅有了護身符！〈東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例〉明年1月1日起正式施行》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2018-11-02/doc-ifxeuwwt0436033.shtml.《條例》是中國市級生態(tài)文明建設先行示范區(qū)立法成果，也是在沒有直接上位法可遵循的情況下，市級立法主體的自主性、先行性、創(chuàng)制性立法，具有重要的開創(chuàng)意義和示范作用。東莞政府門戶網(wǎng)站、中國經(jīng)濟網(wǎng)、新浪、搜狐、中國水網(wǎng)、信息時報等國內(nèi)多家媒體及網(wǎng)絡平臺都在第一時間發(fā)布或轉(zhuǎn)發(fā)了此消息，在國內(nèi)和國際產(chǎn)生了影響。解讀全文，可以清晰地了解到《條例》的立法背景、立法思想、立法內(nèi)容、立法特色、立法價值、立法功能和實施保障。

其一，立法背景。東莞市在2015年獲得地方立法權(quán)，為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略、關(guān)于加強立法工作的重要論述以及貫徹習近平生態(tài)文明思想，市人大常委會遵守立法原則和要求，積極推進立法工作朝著具有科學內(nèi)涵、時代理念，適應國家需要、東莞需求的正確方向發(fā)展。為促使上位法在東莞市的具體化和本土化，推進東莞生態(tài)文明建設的真正實施，東莞市人大常委會團結(jié)和帶領(lǐng)全市立法工作者，充分調(diào)動市、鎮(zhèn)兩級人大代表和社會各界的積極性，堅持實事求是、攻堅克難，從2016年《條例》立項至2018年9月30日獲得廣東省人大常委會審查批準，歷時近三年的反復調(diào)研、科學研究、不斷修正，該地方性法規(guī)正式出臺?！稐l例》是東莞市實體法“破零”后出臺的第二部東莞市地方性法規(guī)［6］。

其二，立法思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想為指導，依循《環(huán)境保護法》等有關(guān)上位法，立足于東莞城市實際，突出地方特點，鼓勵、促進、保障東莞城市區(qū)域內(nèi)的生態(tài)文明進步，“促進人與自然和諧共生，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，建設美麗東莞”（《條例》第1條)，促進東莞創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范市。

其三，立法內(nèi)容?！稐l例》共6章67條，依循立法技術(shù)規(guī)范，第一章總則起，之后分別以促進措施、保障機制、監(jiān)督考核、法律責任構(gòu)成第二至第五章的分章結(jié)構(gòu)，附則單列一章置于條文末尾。以生態(tài)文明建設與發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護與污染防治為核心，“遵循政府主導、企業(yè)主責、公眾參與、法治保障的原則”（《條例》第3條)，從規(guī)劃與建設的權(quán)責主體，到生態(tài)文化、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)責任、生態(tài)安全、制度保障等方面都作了全面、具體的規(guī)定，明確了東莞市生態(tài)文明建設與發(fā)展中法律允許的、禁止的、鼓勵和倡導的行為規(guī)范。

其四，立法特色。以習近平生態(tài)文明思想為根基，以列舉式立法明細規(guī)定行政法律責任擔負情形，以地方特色設置產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及引導和退出制度，是《條例》內(nèi)容所具有的突出特點。同時，科學嚴謹、反復錘煉是《條例》立法過程的突出特點。東莞市人大常委會“不追求速度，緊緊抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，終獲得省人大常委會通過”。②《我市召開〈東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例〉〈東莞市出租屋治安與消防安全管理條例〉頒布施行新聞發(fā)布會》，中國東莞政府門戶網(wǎng)站，https://www.dg.gov.cn/cndg/pushinfo/201810/7d888840f83145e189617db93d49511f.shtml.

其五，立法價值。先行創(chuàng)設生態(tài)條例，“一是貫徹落實黨中央關(guān)于推進生態(tài)文明建設的需要；二是修復東莞生態(tài)、助力東莞經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必要手段；三是促使上位法在東莞市的具體化、本土化”。③同上?！稐l例》有利于生態(tài)文明建設的有序?qū)嵤?，為東莞治污攻堅建設劃定生態(tài)發(fā)展“紅線”，也為綠色發(fā)展配置“護身符”。積極發(fā)揮城市建設與治理中法制的指引作用、評判作用、估測作用、強制作用、示范作用，《條例》為實現(xiàn)“大美東莞”美好愿景提供了制度上的根本保障。

其六，立法功能。《條例》的實施將有利于東莞生態(tài)文明建設的深入開展，推動東莞經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。以立法進行促進，以法治進行保障，《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》的出臺是東莞全面推進源頭控污的治本之舉，促使東莞先行生態(tài)文明建設再邁出一大步，取得“美麗東莞”的新成就。

2.《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》實施考察

其一，重視法律實施前的立法宣傳。為確?！稐l例》有效實施，東莞市有關(guān)部門作了充分準備，通過報紙、普法宣傳、微信公眾號等途徑進行廣泛宣傳，并舉辦專場《條例》宣講與培訓。①《 〈東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例〉下月實施》，新浪網(wǎng)，https://news.sina.com.cn/c/2018-12-06/doc-ihprknvt3148036.shtml.通過多種形式的普法活動，著力提高全社會的生態(tài)文明建設法治意識，以法治思想和法律知識引導東莞全市的生態(tài)文明建設。

其二，重視法律實施中的功能細化。2018年12月6日，東莞市人大法制委員會開展了《條例》實施前調(diào)研座談會，要求相關(guān)部門出臺實施細則，明確實施主體責任及落實措施。在推進生態(tài)文明建設中遇到困難，各部門緊密與市政府及有關(guān)部門做好溝通，取得支持，保證《條例》有效實施。

其三，重視法律實施中的責任強化?！稐l例》已于2019年1月1日起實施。據(jù)了解，為落實《條例》，東莞市采取了諸多措施，如市政府定期對相關(guān)部門、鎮(zhèn)街（園區(qū))生態(tài)文明建設情況進行年度評價和目標考核，據(jù)此核定對職責主體的職能評價、究責等，并面向社會公開接受社會監(jiān)督。②《 如果出現(xiàn)這些情況，東莞相關(guān)負責人除了罰20萬，還會撤職！》，搜狐網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/273293656＿161795？g＝0，2019-12-08.

其四，重視法律實施后的實效檢驗?！稐l例》立項后，依據(jù)《條例》精神和總體導向，東莞的生態(tài)文明建設一直緊抓不放，并取得一定成效。當前，東莞市正以立法出臺為制度保障，推動生態(tài)文明更上新臺階；以全面落實中央環(huán)境保護督察“回頭看”③《落實督察“回頭看”，推進三大攻堅戰(zhàn)》，新浪網(wǎng)，https://news.sina.com.cn/c/2018-12-12/doc-ihmutuec8596736.shtml.整改為契機，全面落實環(huán)保督察整改；以“釘釘子”精神，解決群眾身邊的環(huán)境問題。

其五，重視法律效能調(diào)查及立法完善。《條例》實施滿兩年，東莞市人大常委會對《條例》的質(zhì)量、實施效果等進行跟蹤調(diào)查和綜合研判，委托市地方立法研究與咨詢服務基地、市法學會地方立法研究評估與咨詢服務中心等對《條例》進行立法后評估，為下一步《條例》的修改完善以及改進立法工作提供參考依據(jù)。④《 〈東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例〉下月實施》，新浪網(wǎng)，https://news.sina.com.cn/c/2018-12-06/doc-ihprknvt3148036.shtml.

三、地方生態(tài)文明建設促進與保障的立法策略

中國地域廣闊，地方生態(tài)資源多樣。新中國成立以來，大多地方逐步走出原生態(tài)，對地方資源進行大規(guī)模的開發(fā)和利用，在盡享工商業(yè)文明有益成果的同時，也開始飽受資源漸趨枯竭、耕地草原退化、水污染、沙塵暴、霧霾天氣、工業(yè)垃圾、城鄉(xiāng)生活垃圾等工商業(yè)文明負外部性的實質(zhì)影響。突破傳統(tǒng)困境、科學地進行資源利用與開發(fā)、防范自然因素與人為因素造成的環(huán)境問題、構(gòu)建綠色經(jīng)濟增長模式等問題已經(jīng)引起各地方政府和社會公民的重要關(guān)切。以法治立省、以生態(tài)強省是保障地方長期可持續(xù)發(fā)展的根本方略。

目前，除貴州省、青海省、東莞市、江西省⑤據(jù) 《江西日報》報道，江西省生態(tài)文明建設領(lǐng)域首部全面、綜合、系統(tǒng)的地方性法規(guī)，《江西省生態(tài)文明建設促進條例》于2020年1月1日起實施。江西省成為中國第4個出臺生態(tài)文明促進條例的省份，標志著江西省生態(tài)文明建設領(lǐng)域立法工作也走在了全國前列。參見《構(gòu)建生態(tài)文明治理體系治理能力現(xiàn)代化格局，〈江西省生態(tài)文明建設促進條例〉明年1月1日起實施》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/16/content＿5461468.htm.以及南陽市⑥2020年7月31日，河南省第一部地市級生態(tài)文明建設地方性法規(guī)《南陽市生態(tài)文明建設促進條例》獲得表決通過，該《條例》將于2021年1月1日起施行。參見《深入貫徹落實〈南陽市生態(tài)文明建設促進條例〉，用最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境》，澎湃新聞，https://www.thepaper.cn/newsDetail＿forward＿9205217.2020-12-15.另參見《〈南陽市生態(tài)文明建設促進條例〉將于2021年1月起施行》，海外網(wǎng)，http://hongse.haiwainet.cn/n/2020/0921/c3544469-31881087.html.外，中國其他地方尚未進行生態(tài)文明建設促進與保障立法?；貞聲r代生態(tài)社會需求，助推地方綠色經(jīng)濟高質(zhì)發(fā)展，滿足地方人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要，構(gòu)建地方生態(tài)安全屏障，中國其他地方也應盡快出臺生態(tài)文明建設促進與保障地方性法規(guī)，從制度上促進生態(tài)文明建設和實現(xiàn)美好愿景。

地方生態(tài)文明建設促進與保障立法應把握好以下六方面問題:

第一，立法原則上，把握好“三性”原則。首先，確立法規(guī)地位的中心性和定位的權(quán)威性。地方生態(tài)文明建設促進與保障立法應由省、市人大制定并頒布，依據(jù)《立法法》，其地位應是地方性法規(guī)，在不與上位法相沖突和抵觸的前提下，地方生態(tài)文明建設促進與保障立法在地方生態(tài)文明建設法規(guī)體系中具有地方最高法律位階的中心性和權(quán)威性，其他地方性規(guī)范，如地方政府規(guī)章、部門實施細則等，一是因其立法層級較省、市人大低，二是因其規(guī)范內(nèi)容只涉及某一特定領(lǐng)域的法律關(guān)系，只能在特定領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，而地方生態(tài)文明建設促進與保障立法則要全方位涉及本省、市生態(tài)文明建設的多維領(lǐng)域，這些不同領(lǐng)域內(nèi)的法律關(guān)系調(diào)整都要受地方生態(tài)文明建設促進與保障立法的指導與規(guī)范，因此地方生態(tài)文明建設促進與保障立法應為地方生態(tài)文明建設法制的“母法”。其次，結(jié)構(gòu)內(nèi)容應具有全面性。生態(tài)文明建設涉及眾多領(lǐng)域和眾多主體，范圍非常廣泛，借鑒青海省和東莞市的先行立法，地方生態(tài)文明建設促進與保障立法也要涉及地方生態(tài)文明建設的責任主體、規(guī)劃與建設、保護與治理、促進措施、保障機制、監(jiān)督檢查、考核評價、法律責任等多維領(lǐng)域，以附益性權(quán)利義務表達方式進行鼓勵、激發(fā)和倡導。通過對地方生態(tài)文明建設多維領(lǐng)域法律關(guān)系加以調(diào)整，發(fā)揮地方性高位階法規(guī)促進生態(tài)文明建設的全面性效能。

第二，立法理念上，突出強調(diào)把生態(tài)文明建設放在社會發(fā)展的首位，以是否推進生態(tài)文明建設作為社會建設效果評價標準。當代生態(tài)文明理論認為，生態(tài)環(huán)境對人類的發(fā)展進程起著至關(guān)重要的作用，相反，忽視生態(tài)環(huán)境的極端征服自然的行為必然造成生態(tài)危機，并反作用于人類社會。確定生態(tài)文明立法理念，“其實質(zhì)就是對生態(tài)意識的一種明示，是將生態(tài)倫理精神滲入法律規(guī)范之中，讓環(huán)境倫理的理念成為蘊含在環(huán)境法治中的主導價值理念”［7］。青海省和東莞市立法都首先明確生態(tài)文明建設的立法理念，并將生態(tài)文明理念貫穿于全文，其他地方生態(tài)文明建設促進與保障立法也應“把生態(tài)文明置于文明建設的統(tǒng)攝地位，把生態(tài)文明建設作為經(jīng)濟、政治、文化和社會建設的根本目的和出發(fā)點”［2］37。

第三，具體內(nèi)容上，“宜細不宜粗”。地方立法立基于地方實際，考量其立法效能的重要標準之一是具有可操作性。國家層級立法往往具有較強的整體性、全局性、原則性、引領(lǐng)性，如果讓國家層級立法在地方得以實現(xiàn)，就要使地方立法具體化，具有良好的可執(zhí)行性。相反，如果地方立法設定宏觀，過于原則化，甚至用語界定不明確，就會使地方立法缺乏可實施性，難以實現(xiàn)其立法目標和法制效能。

第四，立法技術(shù)上，精準界定法律用語，細致規(guī)定程序性法律規(guī)定。語言是邏輯的生命，相關(guān)詞語概念、范圍的界定過于模糊，表述不清晰，就會使立法要求不明確，達不到立法目的，應減少尚處在學理探討、沒有界定標準的非法律用語、非專業(yè)用語的使用。此外，程序性規(guī)定是保障實體權(quán)利得以實現(xiàn)的最佳方式，盡管實體規(guī)則在立法中的設定至關(guān)重要，但程序規(guī)則更是不可或缺。在法治較發(fā)達國家，都強調(diào)程序至上，對缺失程序性規(guī)定的立法往往會被判定為立法技術(shù)上的漏弊，必須加以修正或補缺，否則就可能導致實體法律不具備法律效力。

第五，注意對本地方少數(shù)民族生態(tài)保護習慣加以吸納、借鑒。法律社會學認為，習慣一直是人類社會的法律形式之一。通過實踐考察可以發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)保持比較完整的少數(shù)民族地方，民族習慣仍舊調(diào)整和影響著人們的生活與民族發(fā)展［8］。良好的生態(tài)保護習慣仍發(fā)揮著不可替代的作用，地方生態(tài)文明建設促進與保障立法應注意借鑒地方民族生態(tài)保護習慣，實現(xiàn)本地方少數(shù)民族生態(tài)保護習慣法與國家法的良性互動。

第六，做好立法前的充分調(diào)研，重視立法后的實效考察，積極跟進立法完善。借鑒生態(tài)先行示范區(qū)的良好經(jīng)驗是創(chuàng)制與實施地方生態(tài)文明建設促進與保障立法的必要準備?！稏|莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》從立項至批準，歷時近三年，在立法過程中，始終堅持科學立法、民主立法、依法立法的原則，積極履行細致調(diào)研，追求科學嚴謹，反復錘煉，在沒有直接上位準據(jù)法且涉及的政府部門眾多、立法具有較高難度等諸多復雜情勢下，不求速立，緊求質(zhì)量，最終獲得廣東省人大常委會通過，得到專家和公眾的認可。重視法律實施前的立法闡釋，法律實施中的功能細化、責任強化，以及法律實施后的實效檢驗與立法完善，這些策略都成為中國其他地方生態(tài)文明建設促進與保障立法的借鑒之舉。

結(jié) 語

建設生態(tài)文明、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，是新時代開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的戰(zhàn)略凸顯。在生態(tài)文明和美麗中國建設中，貴州省、青海省等生態(tài)文明先行示范區(qū)率先開展了自主性、先行性、創(chuàng)制性立法，切實為貴州省、青海省生態(tài)文明建設提供了有力的制度支撐，促進與保障了貴州省、青海省的生態(tài)文明建設，也為其他地方立法提供了良好參考。中國其他地方也應盡快出臺生態(tài)文明建設促進與保障立法，通過法律的權(quán)威和促進與保障功能，依法實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)生產(chǎn)和生活方式的生態(tài)轉(zhuǎn)向，逐步實現(xiàn)綠色環(huán)保的生產(chǎn)、生活之美。