農(nóng)藥監(jiān)管中的雙隨機模式解析

熊羅森 胡 鋒 劉茂春 宋 雄

(1.武穴市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 湖北武穴 435400；2.武穴市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊 湖北武穴 435400；3.武穴市種子管理局 湖北武穴 435400；4.武穴市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局法規(guī)股 湖北武穴 435400)

“雙隨機、一公開”監(jiān)管是監(jiān)管方式的改革創(chuàng)新，指在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員，并將抽查檢查結果向社會公示的監(jiān)管機制。2015年8月以來，國務院辦公廳先后印發(fā)了《國務院關于印發(fā)2015年推進簡政放權放管結合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》(國發(fā)〔2015〕29號)、《國務院關于印發(fā)2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點》(國發(fā)〔2016〕30號)、《國務院關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2019〕5號)和《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》(國辦發(fā)〔2015〕58號)等文件。各地各部門紛紛出臺實施細則，湖北省出臺了《省人民政府辦公廳關于全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的通知》(鄂政辦發(fā)〔2016〕77號)、《省人民政府關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的實施意見》(鄂政發(fā)〔2019〕19號)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后印發(fā)《農(nóng)業(yè)部推廣隨機抽查工作實施方案》(農(nóng)政發(fā)〔2015〕4號)和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展隨機抽查監(jiān)督檢查事項清單》(中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第102號)，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳隨機抽查事項清單》，將“農(nóng)藥監(jiān)督抽(檢)查”等隨機抽查監(jiān)督檢查事項納入清單管理。

為了便于基層全面開展農(nóng)藥雙隨機執(zhí)法監(jiān)管工作，降低監(jiān)管成本，防范執(zhí)法風險，優(yōu)化農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，通過分析農(nóng)藥常規(guī)監(jiān)管的特點，提出了農(nóng)藥雙隨機監(jiān)管的原則、要求、方法和步驟，供執(zhí)法工作者參考。

1 農(nóng)藥常規(guī)監(jiān)管

1.1 監(jiān)管主體

《農(nóng)藥管理條例》第四條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應當加強對農(nóng)藥監(jiān)督管理工作的組織領導，將農(nóng)藥監(jiān)督管理經(jīng)費列入本級政府預算，保障農(nóng)藥監(jiān)督管理工作的開展。第四十九條規(guī)定：縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門及其工作人員有下列行為之一的，由本級人民政府責令改正；對負有責任的領導和直接責任人員依規(guī)給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任[1]。由此可見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及其工作人員均應依法承擔相應的農(nóng)藥監(jiān)管工作。

1.2 監(jiān)管方式

從現(xiàn)行法律規(guī)定看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及其工作人員主要通過進入農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用場所實施現(xiàn)場檢查或抽查檢測，向有關人員調(diào)查了解有關情況，查閱、復制合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關資料，查封、扣押違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的農(nóng)藥以及相關的工具、設備、原材料，查封違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用農(nóng)藥的場所等方式實施行政管理[1]。

1.3 監(jiān)管內(nèi)容

從日常監(jiān)管看，主要是針對農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營主體及其行為的合法性，農(nóng)藥質(zhì)量的穩(wěn)定性，包裝、標簽和說明書的規(guī)范性，農(nóng)藥登記、使用的合規(guī)性，生產(chǎn)經(jīng)營的可追溯性等方面進行執(zhí)法檢查，具體內(nèi)容包括農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是否依法取得農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營許可證，其生產(chǎn)經(jīng)營行為是否符合法律法規(guī)要求，農(nóng)藥產(chǎn)品是否依法取得農(nóng)藥登記證，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量是否符合產(chǎn)品標準，農(nóng)藥產(chǎn)品包裝、標簽、使用說明和購售臺賬是否符合管理要求，農(nóng)藥使用者是否遵循合理使用準則等。

2 農(nóng)藥雙隨機監(jiān)管

2.1 監(jiān)管原則

農(nóng)藥雙隨機監(jiān)管應遵循以下6項原則：

(1)屬地管理原則。由縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依據(jù)法律法規(guī)，擬定隨機抽查事項清單、執(zhí)法檢查人員名錄庫和隨機抽查對象名錄庫并依法實行動態(tài)管理，及時向社會公布。

(2)抽查適度原則。農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營主體及農(nóng)藥產(chǎn)品抽查比例和頻次應當根據(jù)監(jiān)管對象情況和農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營特點合理確定。隨機抽查比例應不低于檢查對象名錄庫的10%，抽查頻次每年不少于2次。對于近年來監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)有問題的企業(yè)產(chǎn)品以及舉報、投訴較多的門店，抽查覆蓋面不低于50%。

(3)抽查隨機原則。檢查單位應通過搖號、機選等方式從轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法檢查人員名錄庫和隨機抽查對象名錄庫中隨機抽取執(zhí)法檢查人員和檢查對象。

(4)結果公開原則?，F(xiàn)場檢查結束后，檢查單位應當在規(guī)定時間內(nèi)向被檢查對象反饋檢查結果，通過官方網(wǎng)站等方式向社會公布檢查報告。

潘美麗那始終帶著怒火的聲音拉得老長：老鄧啊，你們這還做不做筆錄啊，是不是只記那些臭不要臉的？她說著惡狠狠地瞪了一眼梨花，梨花的頭埋得很低。老鄧重重地拍了一下桌子，大家嚇了一跳，潘美麗下意識地用雙手捂住頭。

(5)依法處理原則。對抽(檢)查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，及時依法予以查處，屬于其他部門管轄的，應當及時移送相關部門查處，涉嫌構成犯罪的，依法移送公安機關立案調(diào)查[2]。

(6)檢查例外原則。對投訴、舉報或其他部門移送、上級部門交辦的案件線索進行核實調(diào)查，以及對違法行為的案件調(diào)查，不適用隨機抽查檢查方式。

2.2 監(jiān)管要求

(1)檢查事項均須通過搖號、機選等方式，從檢查對象名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫隨機選派執(zhí)法檢查人員。

(2)隨機檢查對象名錄庫應根據(jù)法律法規(guī)賦予的監(jiān)督檢查職責，結合本地監(jiān)管工作需要建立。

(3)農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法檢查人員名錄庫由各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門分級建立，執(zhí)法檢查人員與檢查對象有利害關系的，應依法回避。

(4)可以根據(jù)機構設置和監(jiān)管工作需要，采取定向抽查和不定向抽查方式，確保執(zhí)法效能。

(5)在采取搖號、機選等方式隨機抽取檢查對象和選派執(zhí)法檢查人員時，應當采取錄音、錄像等方式記錄抽查過程，確保全程留痕，責任可追溯。

(7)抽查工作結束后，檢查單位應當及時向社會公布抽查結果。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法行為，依法依規(guī)嚴格懲處，并按照《農(nóng)業(yè)行政處罰案件信息公開辦法》的要求，及時公開行政處罰案件信息；屬于其他部門管轄的，及時移送相關部門查處；涉嫌構成犯罪的，依法及時向公安機關移送，嚴禁有案不移、以罰代刑。

(8)應當將嚴重違法違規(guī)市場主體的行政處罰信息納入企業(yè)社會信用記錄，與相關部門實現(xiàn)信息共享，實施聯(lián)合懲戒，讓失信者一處違法、處處受限[2]。

2.3 監(jiān)管方法

(1)建立監(jiān)管平臺。要以全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等為依托，加快建成省級“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作平臺，省市縣執(zhí)法部門相關監(jiān)管信息通過省級平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，共建共享。

(2)依法實施監(jiān)管。要嚴格按照農(nóng)藥隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，制定隨機抽查工作計劃。

(3)推進綜合監(jiān)管。要建立檢打聯(lián)動、上下聯(lián)動的工作機制，形成跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動響應與協(xié)作機制，實現(xiàn)監(jiān)管標準互通、違法線索互聯(lián)、處理結果互認，消除監(jiān)管死角，降低執(zhí)法成本[3]。

2.4 監(jiān)管步驟

(1)法制工作機構根據(jù)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營實際，制定農(nóng)藥隨機抽查事項清單，應包括隨機抽查的事項名稱、抽查主體、抽查對象、抽查要點、抽查方式、抽查要求、抽查依據(jù)和標準等內(nèi)容，并在網(wǎng)上和辦公場所公示。通常包括農(nóng)藥質(zhì)量監(jiān)督抽查、限用農(nóng)藥專項檢查、一般性執(zhí)法檢查等事項。

(2)法制工作機構制定農(nóng)藥隨機抽查檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，在網(wǎng)上和辦公場所公示。農(nóng)藥隨機抽查檢查對象名錄庫應包括轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營者，檢查對象信息應包括檢查對象營業(yè)執(zhí)照(企業(yè)統(tǒng)一信用代碼)基本信息、法定代表人、負責人及經(jīng)營者居民身份證號碼及聯(lián)系方式，生產(chǎn)、經(jīng)營及倉儲具體地址以及其它必要信息。執(zhí)法檢查人員名錄庫應包括本部門全部持有執(zhí)法證件的人員，人員信息應包括姓名、性別、年齡、政治面貌、學歷學位、所學專業(yè)、職業(yè)資格、所在單位、所在崗位、職務、農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作年限、證件號碼、專長信息、業(yè)績信息等內(nèi)容。

(3)農(nóng)藥管理機構制定專項抽(檢)查方案，報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責人批準后執(zhí)行。

(4)法制工作機構按照雙隨機執(zhí)法監(jiān)管年度計劃和農(nóng)藥專項抽(檢)查方案要求，通過搖號或機選，確定檢查對象名單和任務執(zhí)行人名單。

(5)任務小組持執(zhí)法證和抽查文件開展現(xiàn)場抽(檢)查工作，發(fā)現(xiàn)違法情形應依法予以處罰的，將相關材料轉(zhuǎn)交綜合執(zhí)法機構立案查處，無違法情形的，檢查材料交給農(nóng)藥管理機構存檔。

(6)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門公示檢查結果。

3 監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變面臨的問題與對策

3.1 監(jiān)管責任不明

“雙隨機”檢查打破了專業(yè)管轄現(xiàn)狀，出現(xiàn)了檢查人員和檢查對象互不熟悉的狀況。在這種情況下，檢查對象的抵觸情緒將會驟然增強，隨機執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索會明顯減少，加之檢查人員臨時搭配，工作契合度低，監(jiān)管易造成疏漏。因此，必須出臺農(nóng)藥監(jiān)管追責問責辦法，明確追責情形和免責情形，同時強化檢查前的培訓，確保執(zhí)法人員能夠快速適應新的要求。

3.2 執(zhí)法成本上升

在地域跨度大、交通不便、市場主體分散的情形下，檢查人員對檢查對象的分布情況可能不熟悉，導致人力、物力、財力的浪費，致使執(zhí)法成本上升。因此，必須及時更新雙隨機監(jiān)管平臺上的監(jiān)管主體信息，加快移動端執(zhí)法平臺建設，合理安排抽(檢)查任務。

3.3 監(jiān)管力量不足

“雙隨機、一公開”抽查對執(zhí)法檢查人員的業(yè)務能力和執(zhí)法水平提出了更高的要求，執(zhí)法人員必須熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的全部法律法規(guī)，特別是省、市(州)開展農(nóng)藥雙隨機監(jiān)管工作時，監(jiān)管力量不足的矛盾更加突出，必須科學合理地調(diào)配基層執(zhí)法力量，形成上下聯(lián)動、檢打聯(lián)動、區(qū)域協(xié)作的農(nóng)藥監(jiān)管體系。