備案審查中建議自糾機(jī)制的合理性基礎(chǔ)、運(yùn)行狀況與優(yōu)化建議

程 能

內(nèi)容提要：全國人大及其常委會分別通過 《立法法》《監(jiān)督法》確立了備案審查中的建議自糾機(jī)制。這一機(jī)制的確立不但有助于減輕全國人大常委會的工作負(fù)荷，而且豐富了全國人大常委會的審查處置方式，有助于妥適解決規(guī)范抵觸的問題。與此同時(shí)，這一機(jī)制整體上也合乎專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)的職能定位。近年來，建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況逐漸偏離了法律文本，合法性略顯不足。憲法和法律委員會成立后，建議自糾機(jī)制仍有一定的必要性，但宜適度調(diào)整。為了優(yōu)化規(guī)范性文件審查機(jī)制的運(yùn)行效果，法工委不宜再承擔(dān)督促制定機(jī)關(guān)自行糾正違憲法規(guī)的職責(zé)，而建議自糾機(jī)制也宜被調(diào)整為可供審查機(jī)構(gòu)選擇的機(jī)制。

引言

《立法法》《監(jiān)督法》分別規(guī)定了專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu) （專門委員會獨(dú)自）在審查、研究過程中，①《立法法》并未明確 “常委會工作機(jī)構(gòu)”的指涉對象，實(shí)踐中通常指涉法工委。認(rèn)為法規(guī) （司法解釋）抵觸憲法或法律，通過先行與制定機(jī)關(guān)口頭溝通或提出書面意見，督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止的機(jī)制。②《監(jiān)督法》明確了司法解釋僅存在違法問題。另外，《監(jiān)督法》第三十三條并未明確專門委員會督促最高司法機(jī)關(guān)自我糾正的方式，推知通常會采取口頭或提出書面意見的方式。根據(jù)上述法律，制定機(jī)關(guān)若是依照審查機(jī)構(gòu)的意見糾正，那么，審查程序終止；制定機(jī)關(guān)若是未能接受審查機(jī)構(gòu)的意見糾正，那么，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng) （可以）提請全國人大常委會決定。與此同時(shí)，第十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議最新通過的 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》重申并且發(fā)展了 《立法法》《監(jiān)督法》規(guī)定的糾錯(cuò)機(jī)制。根據(jù)該文件，當(dāng)法規(guī)、司法解釋存在需要糾錯(cuò)的情形時(shí)，專門委員會、法制工作委員會 （以下簡稱為 “法工委”）須遵循 “首先與制定機(jī)關(guān)溝通——然后考慮是否向制定機(jī)關(guān)提出書面審查研究意見督促糾正——最后考慮是否提請全國人大常委會決定”的程序規(guī)定。③最新發(fā)布的 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》總結(jié)了近年來法規(guī)、司法解釋備案審查的工作經(jīng)驗(yàn)，為完善 《立法法》《監(jiān)督法》奠定了基礎(chǔ)。鑒于該辦法出臺時(shí)間較短，實(shí)施情況暫不明朗，本文在此稍微介紹了該文件的內(nèi)容，后文中，筆者將重點(diǎn)考察法律層面的建議自糾機(jī)制。鑒于制定機(jī)關(guān)不必嚴(yán)格遵循相關(guān)審查機(jī)構(gòu)提出的口頭、書面意見行為，該項(xiàng)前置程序表現(xiàn)出指導(dǎo)性、非強(qiáng)制性。對此，本文暫將其命名為 “建議自糾機(jī)制”。

目前，關(guān)于建議自糾機(jī)制的研究成果大致可劃分為三類觀點(diǎn)：（1）肯定說。有學(xué)者立足于實(shí)踐維度，主張通過溝通、協(xié)商的方式糾正違憲違法的規(guī)范性文件，是符合中國國情的備案審查方式。④參見李松峰：《“溝通”和 “協(xié)商”是適合中國國情的備案審查制度》，載 《法學(xué)》2019年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為憲法和法律委員會存在某些外部職權(quán)，應(yīng)明確其向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出修改或廢止、撤銷的建議權(quán)。⑤參見于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責(zé)的展開》，載 《中國法學(xué)》2018年第6期。（2）質(zhì)疑說。有觀點(diǎn)認(rèn)為 《立法法》確立的此種糾錯(cuò)機(jī)制堵塞了憲法解釋空間，建構(gòu)我國違憲審查制度需要廢除此一程序。還有學(xué)者立足于憲法文本認(rèn)為全國人大常委會才有權(quán)解釋憲法、法律，并主張廢止該項(xiàng)機(jī)制。⑥參見劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問題》，載 《中國法律評論》2018年第4期。（3）折衷說。有學(xué)者立足于黨政關(guān)系，強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大制度構(gòu)成了督促自糾機(jī)制的憲法基礎(chǔ)，同時(shí)也提出若干操作性建議。⑦參見蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國人大常委會備案審查為例》，載 《中國法律評論》2019年第4期。整體而言，既有研究仍存在如下問題：其一，相關(guān)研究大多未能緊貼現(xiàn)行法律審視建議自糾機(jī)制；其二，多數(shù)研究也未全面闡釋建議自糾機(jī)制的確立依據(jù)，該項(xiàng)機(jī)制的合憲性長期懸而未決；其三，多數(shù)研究也未考察建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況，分析憲法和法律委員會成立后，建議自糾機(jī)制的去留與否以及優(yōu)化思路等問題。

有鑒于此，本文將聚焦全國人大常委會備案審查的制度實(shí)踐，⑧官方文件指出我國形成了多套規(guī)范性文件備案審查制度，本文將聚焦于全國人大常委會此一機(jī)關(guān)的備案審查實(shí)踐。重點(diǎn)考察 《立法法》《監(jiān)督法》規(guī)定的建議自糾機(jī)制及其運(yùn)行狀況，力圖完成如下論證任務(wù)：一方面，闡釋建議自糾機(jī)制的實(shí)踐功能，解釋該項(xiàng)機(jī)制的合憲性，以回應(yīng)部分學(xué)者的質(zhì)疑；另一方面，描述建議自糾機(jī)制自確立以來的運(yùn)行狀況，分析憲法和法律委員會成立背景下該項(xiàng)機(jī)制的去留問題，提出優(yōu)化這一機(jī)制的相關(guān)建議。

一、建議自糾機(jī)制的合理性基礎(chǔ)

2000年 《立法法》第九十一條規(guī)定，專門委員會審查認(rèn)定法規(guī)抵觸憲法法律，⑨立法監(jiān)督程序通常涉及到相關(guān)專門委員會的協(xié)作。為簡潔計(jì)，本文以 “專門委員會”統(tǒng)一指代?？梢灾苯踊蛘呗犎≈贫C(jī)關(guān)說明后，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。專門委員會若是認(rèn)為法規(guī)違憲違法而制定機(jī)關(guān)不予修改，可以向委員長會議提出撤銷議案，由委員長會議決定是否向全國人大常委會提請審查決定。2006年 《監(jiān)督法》第三十三條也規(guī)定了專門委員會督促最高司法機(jī)關(guān)糾正違法司法解釋的程序。⑩根據(jù)監(jiān)督法第三十三條，當(dāng)司法解釋抵觸法律而最高法和最高檢不予修改或廢止時(shí)，專門委員會可以提出要求最高法或最高檢予以修改、廢止的議案或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案。由此，法規(guī)、司法解釋備案審查中，建議自糾機(jī)制被初步確立起來。2015年 《立法法》修改進(jìn)一步發(fā)展了該項(xiàng)機(jī)制，確立了由專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)協(xié)同提出書面審查意見、研究意見，①有學(xué)者認(rèn)為法工委在全國人大常委會處理審查建議中的雙重角色是 “啟動要件的獨(dú)立審查主體”和 “實(shí)質(zhì)審查的會同主體”。參見鄭磊：《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實(shí)踐：軌跡勾勒與宏觀評述》，載 《中國法律評論》2018年第1期。督促制定機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的機(jī)制。②按照2015年 《立法法》第一百條，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為法規(guī)等法律文件抵觸憲法、法律時(shí)，可直接或先聽取制定機(jī)關(guān)說明情況后再向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋。制定機(jī)關(guān)者按審查意見、研究意見予以修改或廢止，審查程序即告終止。專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為存在抵觸現(xiàn)象而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會審議。那么，建議自糾機(jī)制究竟發(fā)揮著何種功能呢？與此同時(shí)，根據(jù)憲法，全國人大常委會作為法規(guī)、司法解釋備案審查的權(quán)威機(jī)關(guān)，③現(xiàn)行憲法不僅規(guī)定了全國人大常委會撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)，撤銷省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)的職權(quán)，而且規(guī)定了全國人大常委會監(jiān)督最高人民法院、最高人民檢察院工作的職權(quán)，這些被認(rèn)為是法規(guī)、司法解釋備案審查的憲法依據(jù)?！读⒎ǚā贰侗O(jiān)督法》確立建議自糾機(jī)制，是否會架空全國人大常委會作為憲定備案審查機(jī)關(guān)的地位呢？對此，本部分將回應(yīng)這些問題。

（一）建議自糾機(jī)制的功能定位

1.有助于減輕全國人大常委會的工作負(fù)荷

在我國，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，遵循集體行使職權(quán)的原則。由于全國人大常委會的組成人員多達(dá)上百人，并非全都是駐會專職代表，因而經(jīng)常召集討論、決定問題的成本較高。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，自第六屆全國人大至第十二屆全國人大，全國人大常委會每年開會頻率基本穩(wěn)定為6次，而具體工作天數(shù)分別為258天、206天、204天、166天、159天、134天、156天。④參見周成奎等：《以良法促善治，以監(jiān)督護(hù)權(quán)威——人民代表大會制度三人談》，載《中國法律評論》2018年第1期。由此可見，全國人大常委會無法日常性地開展工作。

然而，憲法規(guī)定全國人大常委會承擔(dān)著二十余項(xiàng)職責(zé)，全國人大常委會的工作任務(wù)繁重，其中，立法工作尤甚。文革結(jié)束后，黨中央認(rèn)識到發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的重要意義。黨的十一屆三中全會上，鄧小平同志提出了 “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字法制建設(shè)方針。其中，有法可依一直都是我國法制建設(shè)的第一目標(biāo)，而構(gòu)建中國特色社會主義法律體系長期都是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的中心主題?？紤]到改革開放以來立法任務(wù)相對繁重，全國人大常委會履行備案審查職責(zé)的時(shí)間也勢必有限。

為了滿足社會變革時(shí)期的立法需要，二十世紀(jì)八十年代以來，全國人大及其常委會的立法權(quán)能便朝著橫向、縱向維度分散。1982年修憲明確了國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，1986年 《地方組織法》修改進(jìn)一步授權(quán)省、自治區(qū)人民政府所在地的市，國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市制定地方性法規(guī)，而全國人大常委會于1992年開始分別授予深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)限……與之相應(yīng)，規(guī)范性文件數(shù)量呈指數(shù)級增長，⑤在我國，根據(jù)不同界定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性文件指涉范圍各異。本文中，規(guī)范性文件主要指代應(yīng)向全國人大常委會報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等法規(guī)以及司法解釋。報(bào)送審查的規(guī)范性文件愈發(fā)增多。以1993年至1995年為例，相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，該階段向全國人大常委會報(bào)送備案的地方性法規(guī)數(shù)量分別為299件、819件、883件，而未審查的件數(shù)分別為27件、229件、495件。此外，從規(guī)范抵觸問題的生成機(jī)理來看，無論立法機(jī)關(guān)制定出多么完美無瑕、邏輯自足的規(guī)范性文件，一旦運(yùn)用于生活世界時(shí)，便會由于語境不同導(dǎo)致語義變化，進(jìn)而衍生出語言模糊、歧義等問題，⑥參見張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第1頁。這意味著規(guī)范抵觸的現(xiàn)象通常產(chǎn)生于日常生活中，表現(xiàn)出連續(xù)性、動態(tài)性。由此可見，立法主體的擴(kuò)容使得規(guī)范性文件數(shù)量呈指數(shù)級增長，這些規(guī)范性文件實(shí)施中抵觸上位法的現(xiàn)象變得更加普遍。為了避免規(guī)范抵觸問題長期積壓，這要求其他機(jī)構(gòu)協(xié)助全國人大常委會及時(shí)處理。

基于此種背景，本文認(rèn)為，建議自糾機(jī)制的確立有助于減輕全國人大常委會的工作負(fù)荷。由于專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)通常組成人數(shù)較少、工作方式相對靈活，⑦為簡潔計(jì)，本文 “專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)”指代 “專門委員會和法工委”和 “專門委員會”兩類情形。因?yàn)?015年《立法法》要求專門委員會和法工委須協(xié)同督促法規(guī)制定機(jī)關(guān)糾正，而根據(jù)2006年 《監(jiān)督法》要求專門委員會獨(dú)自督促最高司法機(jī)關(guān)糾正。具有集會成本低、處理效率高的優(yōu)勢，這合乎及時(shí)解決規(guī)范抵觸問題的需要。囿于全國人大常委會審查能力的局限，前置的建議自糾機(jī)制的確立，使得專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)得以扮演安全閥、過濾器的角色。專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)審查認(rèn)定規(guī)范性文件存在違憲違法情形后，通過與制定機(jī)關(guān)溝通或者提出書面意見，提醒制定機(jī)關(guān)修改或廢止，及時(shí)化解一些容易處理的違憲違法瑕疵，減輕了全國人大常委會的工作負(fù)荷?？傊珖舜蟪Ｎ瘯鳛槎ㄆ谛怨ぷ鳈C(jī)關(guān)，審查能力相對有限，前置的建議自糾機(jī)制的確立避免了違憲違法的規(guī)范性文件長期積壓，紛紛涌向全國人大常委會。

2.豐富了全國人大常委會的審查處置方式，有助于妥適解決規(guī)范抵觸的問題

一般而言，審查機(jī)關(guān)審查公權(quán)行為，形成合憲/違憲、合法/違法的結(jié)論后，便會采取相應(yīng)的手段消除公權(quán)行為的瑕疵?？疾於鄶?shù)國家的制度實(shí)踐，審查機(jī)關(guān)通常依據(jù)公權(quán)行為瑕疵輕重、具體情境等因素，靈活運(yùn)用了不同類型的處理方式，以呼應(yīng)不同國家機(jī)關(guān)間既制約又合作的關(guān)系。以德國為例，盡管 《德國憲法法院法》確立了違憲法規(guī)自始無效原則，但是聯(lián)邦憲法法院進(jìn)一步發(fā)展了裁判主文宣告類型，靈活運(yùn)用了包括完全合憲之宣告、合憲解釋之宣告、警告性裁判、與基本法不符之宣告、立法不作為之宣告和無效宣告等多重處置方式。由于裁判宣告方式相對豐富，憲法法院便能基于個(gè)案情況選擇適切的處置方式，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的同時(shí)確保法秩序的相對穩(wěn)定。與之相比較，憲法規(guī)定的全國人大常委會的審查處置方式表現(xiàn)出相對單一、嚴(yán)厲的特點(diǎn)。憲法文本僅規(guī)定了全國人大常委會撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律抵觸的行政法規(guī)以及省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的地方性法規(guī)的權(quán)力。據(jù)此，全國人大常委會若是審查認(rèn)定法規(guī)同上位法相抵觸，應(yīng)當(dāng)行使撤銷權(quán)，以確保憲法、法律中的價(jià)值得以貫徹落實(shí)。⑧制憲者并未明確違法司法解釋的處置方式，有賴立法形成。在此，筆者主要結(jié)合憲法關(guān)于法規(guī)審查的處置方式展開論述。對此，本文認(rèn)為，立法者確立建議自糾機(jī)制一定程度上豐富了全國人大常委會的審查處置方式，有助于妥適解決規(guī)范抵觸的問題，具體而言：

一方面，部分規(guī)范抵觸情形中，由專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)積極同制定機(jī)關(guān)交涉，建議制定機(jī)關(guān)自我糾正有助于節(jié)省制度運(yùn)行的成本。規(guī)范性文件實(shí)施中，上下位法抵觸的原因具有多樣性。其中，一類規(guī)范抵觸的現(xiàn)象并非源自下位法制定機(jī)關(guān)故意違法立法，而是受情事變更因素的影響。面對社會生活的變化，上位法制定機(jī)關(guān)完善自身通過的規(guī)范性文件后，下位法制定機(jī)關(guān)若未及時(shí)依照上位法自我清理，便會導(dǎo)致下位法在一定時(shí)期內(nèi)抵觸上位法。全國人大常委會如果頻繁、直接動用撤銷權(quán)消除法規(guī)中的瑕疵，不僅成本偏高，而且偏嚴(yán)厲，畢竟下位法制定機(jī)關(guān)無故意違法立法的意圖。此時(shí)，考慮到專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)的組成人員通常具備專業(yè)知識，⑨現(xiàn)實(shí)中，專門委員會組成人員大多缺乏相關(guān)專業(yè)背景。立法者規(guī)定由常委會工作機(jī)構(gòu) （指代法工委）協(xié)同專門委員會提出糾錯(cuò)意見，旨在發(fā)揮法工委長期參與立法工作的優(yōu)勢，強(qiáng)化糾錯(cuò)意見的內(nèi)容說服力。能夠提出內(nèi)容上具有較強(qiáng)說服力的糾錯(cuò)建議，通過與制定機(jī)關(guān)交涉，提醒制定機(jī)關(guān)注意到抵觸憲法法律的規(guī)范性文件，一定程度上有助于督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)糾正，維護(hù)法制統(tǒng)一。另一方面，建議自糾機(jī)制的確立，因應(yīng)了我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)憲法，全國人大及其常委會享有國家立法權(quán)。⑩參見郭道暉：《論我國一元性的立法體制》，載 《法學(xué)研究》1986年第1期。然而，社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，立法信息具有分散和變動的特點(diǎn)，全國人大常委會礙于人員組成等因素，表現(xiàn)出立法能力不足、立法效率偏低等缺陷，社會立法需求與規(guī)則供給之間的矛盾相對突出。對此，全國人大常委會不得不仰仗相關(guān)機(jī)關(guān)參與立法工作，①林彥教授對此種關(guān)系有一定闡釋。參見林彥：《法規(guī)審查制度運(yùn)行的雙重悖論》，載 《中外法學(xué)》2018年第4期。協(xié)同構(gòu)造法律體系，具體而言：第一，全國人大常委會的立法相對原則，依賴于有關(guān)機(jī)關(guān)細(xì)化補(bǔ)足。為了減少工作失誤，規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，全國人大常委會長期奉行宜粗不宜細(xì)的立法理念，②參見黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略》，載 《中國法學(xué)》2009年第3期。致使創(chuàng)制的法律相對簡約。然而，為了讓規(guī)則更加明確、可操作，全國人大常委會通常依賴于國務(wù)院等主體制定配套規(guī)則，以因時(shí)因地解決問題。③參見彭真：《論新時(shí)期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第246頁。其次，立法條件不成熟時(shí)，全國人大常委會授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)則以探索實(shí)驗(yàn)。全國人大常委會授予國務(wù)院等主體派生性的制規(guī)權(quán)能，這些主體憑借自身信息收集、分析的優(yōu)勢制定試驗(yàn)性的規(guī)則以填補(bǔ)法律空白，并且為全國人大常委會制定法律累積經(jīng)驗(yàn)。例如，全國人大常委會曾授予國務(wù)院制定改革工商稅制、發(fā)布有關(guān)稅收條例草案的立法權(quán)限。其三，全國人大常委會自身立法也長期依賴相關(guān)機(jī)關(guān)的參與、協(xié)作。彭真同志曾強(qiáng)調(diào)全國人大常委會立法時(shí)要加強(qiáng)同國務(wù)院、省級人大常委會分工協(xié)作，密切配合，做到經(jīng)?；ネㄐ畔?、交換意見、醞釀準(zhǔn)備。④參見前引③，彭真書，第249-250頁。實(shí)踐中，全國人大常委會長期依仗國家機(jī)關(guān)提出法律草案，審議階段也比較注重聽取相關(guān)部門的意見。為了避免挫傷此種規(guī)則創(chuàng)制的協(xié)作關(guān)系，⑤當(dāng)然，全國人大常委會過度依賴有關(guān)機(jī)關(guān)、部門參與立法也導(dǎo)致了部門利益法制化、地方利益法制化等問題。對此，黨中央近年來不斷強(qiáng)調(diào)要推動人大主導(dǎo)立法工作。影響這些機(jī)關(guān)繼續(xù)發(fā)揮為全國人大常委會立法補(bǔ)缺、參與全國人大常委會自身立法的功能，全國人大常委會通常會盡可能審慎、穩(wěn)健地處置違憲違法的規(guī)范性文件。針對備案審查中存在的問題，王兆國同志曾主張交由有關(guān)部門、地方主動修正，而不宜由全國人大常委會宣布撤銷。⑥參見王兆國：《加強(qiáng)地方立法工作 提高地方立法質(zhì)量》，載 《中國人大》2004年第16期。對此，通過確立建議自糾機(jī)制，專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)可以通過與制定機(jī)關(guān)交涉，提醒制定機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤。由于制定機(jī)關(guān)享有是否接受糾錯(cuò)意見的權(quán)利，這種審查處置方式相對溫和，給予了制定機(jī)關(guān)適度尊重，有利于保護(hù)制定機(jī)關(guān)的工作積極性，回應(yīng)了我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）建議自糾機(jī)制的合憲性解釋

本文認(rèn)為，建議自糾機(jī)制的確立意味著全國人大及其常委會通過立法明確了專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)可以行使部分的審查判斷權(quán)能，專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)由此變成了相對獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)。⑦2000年 《立法法》通過后，胡錦光教授曾指出專門委員會變成了一個(gè)相對獨(dú)立的違憲審查機(jī)構(gòu)。參見胡錦光：《立法法對我國違憲審查制度的發(fā)展與不足》，載 《河南省政法干部管理學(xué)院》2005年第4期。胡錦光教授近期撰文再次強(qiáng)調(diào)了憲法和法律委員會作為相對獨(dú)立的合憲性審查機(jī)關(guān)的角色。參見胡錦光：《論我國合憲性審查機(jī)制中不同主體的職能定位》，載 《法學(xué)家》2020年第5期。整體而言，這合乎憲法要求。為了證明該命題，首先需要回顧專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)的職能定位。

1.專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)僅是工作機(jī)關(guān)，不具有最終決定權(quán)

一般認(rèn)為，專門委員會構(gòu)成著全國人大及其常委會的工作助手。在我國，專門委員會由全國人大設(shè)立，受全國人大、全國人大常委會 （在全國人大閉會期間）的雙重領(lǐng)導(dǎo)。就該機(jī)關(guān)的性質(zhì)而言，胡喬木指出：“（專門委員會）大體上需要做哪些事呢？我們設(shè)想，應(yīng)該主要是通過調(diào)查研究，征求各方面的意見，便于人大及常委會制定法律或者決議。這是它的主要工作。這些專門委員會不是任何形式的權(quán)力機(jī)關(guān)，它只是人大及其常委會的助手?！雹嗪鷨棠荆骸逗鷨棠疚募?（第二卷）》，人民出版社2012年版，第536頁。與此同時(shí)，規(guī)范文本也確證了專門委員會作為工作機(jī)關(guān)的性質(zhì)。全國人大通過的 《全國人大組織法》第三十七條明確了專門委員會的 “工作”職能，要求專門委員會審議全國人大常委會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的法規(guī)、決定、命令等，并向全國人大常委會提出報(bào)告。⑨王漢斌同志主持了 《全國人大組織法》的修改工作，指出：“根據(jù)憲法精神，為了突出強(qiáng)調(diào)專門委員會的工作機(jī)構(gòu)性質(zhì)，該法對專門委員會沒有用 ‘職權(quán)’而是用 ‘工作’二字?！眳⒁娡鯘h斌編：《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社2012年版，第87頁。這意味著，專門委員會僅扮演著全國人大及其常委會工作助手的角色，因?yàn)樾迲椪邠?dān)心專門委員會如果享有最終決定權(quán)，可能會架空、肢解全國人大及其常委會的職權(quán)。

為了加強(qiáng)全國人大常委會的工作，《全國人大組織法》規(guī)定常委會可以根據(jù)需要設(shè)置工作委員會。由于常委會工作機(jī)構(gòu)隸屬于全國人大常委會，服務(wù)于全國人大常委會行使職權(quán)，而且這類機(jī)構(gòu)并非憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)，也不享有最終決定權(quán)。

2.專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)對外提出糾錯(cuò)意見并未架空全國人大常委會的審查職權(quán)

人們通常認(rèn)為，意見是指對事情的看法或想法，由于缺少國家強(qiáng)制力的保障而缺乏規(guī)范性，因而，無論是審查意見抑或研究意見均不同于全國人大及其常委會作出的、具有實(shí)體拘束力的決定、決議，⑩本文認(rèn)為，憲法規(guī)定專門委員會可以研究、審議、擬定相關(guān)議案，專門委員會組成人員可以通過集體討論，形成審議意見，供全國人大及其常委會參考，因此，專門委員會的 “意見”被稱為 “審議意見”。與此相對，常委會工作機(jī)構(gòu)是全國人大常委會內(nèi)部處理日常工作的輔助性機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)審議職責(zé)，這類機(jī)構(gòu)的意見被稱為 “研究意見”。制定機(jī)關(guān)無須承擔(dān)修改或者廢止相關(guān)規(guī)范性文件的的義務(wù)。然而，實(shí)踐中，制定機(jī)關(guān)大多不理睬專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)提出的審查意見、研究意見，立法者為了強(qiáng)化審查意見、研究意見的督促效力，讓制定機(jī)關(guān)認(rèn)真對待審查意見、研究意見，規(guī)定制定機(jī)關(guān)承擔(dān)在法定時(shí)限內(nèi) （兩個(gè)月內(nèi)）反饋的程序性義務(wù)。由此，根據(jù) 《立法法》，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)對外提出審議意見、研究意見僅具有程序法上的拘束效力，制定機(jī)關(guān)只需按照要求告知、反饋給專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)。

根據(jù) 《立法法》，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)認(rèn)定法規(guī)抵觸憲法法律，協(xié)同提出的審查意見、研究意見未能為制定機(jī)關(guān)設(shè)定調(diào)整法規(guī)內(nèi)容的義務(wù)，制定機(jī)關(guān)既可根據(jù)審查意見、研究意見修改或廢止，也可不遵循審查意見、研究意見，實(shí)體處分權(quán)能仍歸屬于制定機(jī)關(guān)自身，均屬合法。是故，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)雖然有權(quán)判斷規(guī)范性文件違憲違法與否，但此種審查判斷權(quán)能并不完整，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)的判斷僅具有內(nèi)容上的說服力，而無法得到國家強(qiáng)制力的保障，不具有終局性。基于 《立法法》，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)行使部分審查判斷權(quán)能以協(xié)助全國人大常委會工作，這合乎專門委員會乃至常委會工作機(jī)構(gòu)作為工作助手的理論定位。與此同時(shí)，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)若是認(rèn)為法規(guī)違憲違法而制定機(jī)關(guān)不予修改，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)根據(jù) 《立法法》被要求向委員長會議提出撤銷議案、建議，由委員會會議決定提請全國人大常委會最終決定。①2015年修改 《立法法》弱化了專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，試圖促使全國人大常委會作出決定。至于實(shí)踐中沒有出現(xiàn)全國人大常委會決定事例的緣由，可能并非制度安排的問題。由此可見，全國人大通過明確專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)協(xié)同行使部分審查判斷權(quán)能，當(dāng)制定機(jī)關(guān)拒不修改時(shí)，專門委員會、常委會機(jī)構(gòu)承擔(dān)著提出撤銷法規(guī)議案的職責(zé)，這并未淤塞全國人大常委會審查并作出最終處置的通道。

根據(jù) 《監(jiān)督法》，專門委員會認(rèn)為司法解釋違法時(shí)，通過與最高人民法院、最高人民檢察院交涉后，最高司法機(jī)關(guān)如果不予修改或廢止，專門委員會可以提出要求最高司法機(jī)關(guān)予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案。由此可見，專門委員會針對最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋是否違法作出的專業(yè)判斷，不具有終局性。若是最高司法機(jī)關(guān)不予修改或廢止，專門委員會可以提出議案請求全國人大常委會最終處置決定。雖然專門委員會提出議案與否直接決定了全國人大常委會能否行使最終決定權(quán)，但全國人大常委會理論上仍享有最終處置權(quán)。故而，本文認(rèn)為這一機(jī)制并未遮蔽全國人大常委會作為最終審查機(jī)關(guān)的地位。

總之，《立法法》《監(jiān)督法》明確了專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)部分的、有限的審查判斷權(quán)能以協(xié)助全國人大常委會開展備案審查工作，整體上合乎憲法要求。

二、建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況與優(yōu)化建議

基于前述分析，又該如何評價(jià)建議自糾機(jī)制自2000年初步確立以來的運(yùn)行狀況呢？憲法和法律委員會成立后，又該如何對待建議自糾機(jī)制的去留問題呢？如何進(jìn)一步完善建議自糾機(jī)制呢？

（一）建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況及其相關(guān)問題

1.建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況及其特征

2000年 《立法法》通過后，我國立法監(jiān)督的運(yùn)行情況一直不被外界知悉，長期以來，也鮮見全國人大常委會公開審查、作出決定的報(bào)道。2003年，孫志剛被拘禁致死后，多位學(xué)者曾上書全國人大常委會，建議審查 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，但全國人大常委會并未反饋審查建議，也未嚴(yán)格依據(jù) 《立法法》提出書面審查意見，督促國務(wù)院及時(shí)修改或廢止。面對社會輿論的質(zhì)疑，國務(wù)院常務(wù)會議最終認(rèn)定收容遣送辦法不再合乎形勢需要，最終廢止了收容遣送辦法。②參見 《〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉廢止》，中國網(wǎng)：http://www.china.com.cn/chinese/law/349194.htm，2020年5月20日訪問?？梢姡?000年 《立法法》初步確立的、由專門委員會提出書面審查意見，督促制定機(jī)關(guān)自糾的機(jī)制并未得到有效實(shí)施。

2004年5月，全國人大常委會在法工委下設(shè)法規(guī)備案審查室，具體承擔(dān)規(guī)范性文件審查工作。據(jù)喬曉陽同志回顧，從2004年至2014年，法規(guī)備案審查室審查出存在問題的法規(guī)、司法解釋共計(jì)44件，均提請至法工委召開討論會議。法工委通過積極與制定機(jī)關(guān)溝通，最終修改或者廢止了違憲違法的規(guī)范性文件。③參見蔡木子：《喬曉陽詳解我國憲法監(jiān)督職能10年推動44件法規(guī)修改或廢止》，載 《長江日報(bào)》2015年4月9日第3版。據(jù)此，法規(guī)備案審查室成立后，建議自糾機(jī)制的實(shí)施情況逐漸偏離了2000年《立法法》以及2006年 《監(jiān)督法》的規(guī)定。

自2017年以來，全國人大常委會的備案審查工作情況方才正式對外公開。根據(jù)三份備查年度工作報(bào)告，十二屆全國人大以來，法工委展現(xiàn)出相對積極的工作狀態(tài)，具體承擔(dān)督促制定機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的工作職責(zé)，并視制定機(jī)關(guān)的不同，靈活運(yùn)用了糾錯(cuò)手段。已公布的、為數(shù)不多的審查事例中，法工委要么與制定機(jī)關(guān)溝通督促制定機(jī)關(guān)修改違法的規(guī)范性文件，要么建議制定機(jī)關(guān)自我清理，甚至在部分案例中直接發(fā)函要求地方人大常委會修改地方性法規(guī)。④包括 “潘洪斌要求審查杭州市交通安全管理?xiàng)l例”“地方性法規(guī)以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”等事例。

與之相應(yīng)，法工委督促制定機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的實(shí)踐，一定程度上化解了規(guī)范抵觸的情況，達(dá)到了維護(hù)憲法法律權(quán)威的效果。許安標(biāo)同志指出：自法規(guī)備案審查室成立以來，（法工委）通過溝通協(xié)商、督促制定機(jī)關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋累計(jì)上百件。⑤參見 《法規(guī)備案審查尚無公開撤銷案例》，財(cái)新網(wǎng)：http://topics.caixin.com/2017-03-09/101064366.html，2020年7月20日訪問。而按照梁鷹同志的說法，法工委將審查研究意見送交制定機(jī)關(guān)后，制定機(jī)關(guān)均積極配合，并無明確拒絕糾正的情況。⑥參見 《明年對問題法規(guī) “回頭看”集中清理，適時(shí) “撤銷”》，澎湃網(wǎng)：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1923366，2020年5月25日訪問。

由此可見，近年來，建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況具有如下特點(diǎn)：第一，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)的審查權(quán)能日漸向法工委集中，法工委獨(dú)自行使了全國人大及其常委會通過法律明確的審查判斷權(quán)能；⑦根據(jù)三份備審工作報(bào)告，未曾看到專門委員會督促最高司法機(jī)關(guān)糾正違法司法解釋的實(shí)踐，也未看到專門委員會和法工委協(xié)同督促制定機(jī)關(guān)糾正違憲違法法規(guī)的事例。第二，法工委在 《立法法》《監(jiān)督法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了糾錯(cuò)手段，除提出書面研究意見外，還靈活運(yùn)用了包括 （打電話）提醒、約談、發(fā)函要求等方式；第三，法工委督促糾錯(cuò)效果良好，制定機(jī)關(guān)按照法工委的意見自我完善，未見全國人大常委會公開撤銷的事例。⑧參見前引⑤。

2.建議自糾機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

自2000年 《立法法》初步確立建議自糾機(jī)制以來，這一機(jī)制實(shí)施中主要存在如下問題：一方面，立足于規(guī)范視角，法工委運(yùn)用多樣化手段獨(dú)自督促制定機(jī)關(guān)糾錯(cuò)，與 《立法法》《監(jiān)督法》相背離，畢竟2000年 《立法法》規(guī)定應(yīng)由專門委員會提出書面審查意見，2015年 《立法法》規(guī)定常委會工作機(jī)構(gòu)理應(yīng)協(xié)同專門委員會提出審查意見、研究意見，按照2006年 《監(jiān)督法》理應(yīng)由專門委員會單獨(dú)督促最高司法機(jī)關(guān)修改或者廢止違法的司法解釋。法工委集中行使立法機(jī)關(guān)授予的審查權(quán)能、自我發(fā)展糾錯(cuò)方式的實(shí)踐，雖可視為全國人大常委會為了加強(qiáng)備案審查工作，自我調(diào)整的結(jié)果，但由于偏離了法律規(guī)定，合法性略顯不足，有待調(diào)適；⑨官方可以考慮適時(shí)修改 《立法法》《監(jiān)督法》，彌合法律與現(xiàn)實(shí)間的不一致。另一方面，由于全國人大常委會備案審查的工作情況長期未能對外公開，難以明確制定機(jī)關(guān)如果不遵照法工委提出的審查意見自行糾正，法工委是否嚴(yán)格遵循程序提交至全國人大常委會最終決定，畢竟外界從未得見全國人大常委會公開撤銷的事例。⑩2019年12月28日，全國人大常委會廢止了自身關(guān)于收容教育的決定以及國務(wù)院制定的相關(guān)辦法。然而，廢止理由中僅提及收容教育制度已不合時(shí)宜，尚不明確該制度是否因違反憲法而被撤銷。鑒于全國人大常委會未能行使最終處置權(quán)，長此以往，人們便形成了一種法工委 （或法規(guī)備案審查室）才是備案審查機(jī)關(guān)的錯(cuò)覺。

（二）憲法和法律委員會成立后建議自糾機(jī)制的優(yōu)化建議

1.憲法和法律委員會成立后，建議自糾機(jī)制仍有一定的必要性

為了回應(yīng)黨中央關(guān)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作的要求，2018年修憲將法律委員會更名為憲法和法律委員會。然而，這未能響應(yīng)學(xué)界長期以來的呼聲，在全國人大之下設(shè)立專門的、獨(dú)立的憲法委員會，行使憲法監(jiān)督職權(quán)，因?yàn)閼椃ê头晌瘑T會與其他專門委員會性質(zhì)相同，受全國人大、全國人大常委會 （在全國人大閉會期間）的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)研究、審議和擬定有關(guān)議案。鑒于憲法和法律委員會自身并無獨(dú)立審查職權(quán)，因而，“合憲性審查不是這個(gè)機(jī)構(gòu) （憲法和法律委員會）能夠獨(dú)立完成的。”①張春生等：《推進(jìn)合憲性審查 加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督》，載 《中國法律評論》2018年第4期。

憲法和法律委員會成立后，構(gòu)建合理可行的審查程序相對迫切。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為全國人大常委會是真正的備案審查機(jī)關(guān)，主張讓專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)的審查權(quán)能悉數(shù)回歸全國人大常委會，②參見前引⑥，劉松山文。這意味著必須廢除建議自糾機(jī)制。然而，一旦建議自糾機(jī)制被廢除，有關(guān)審查機(jī)構(gòu)不再督促制定機(jī)關(guān)糾錯(cuò)，全國人大常委會能否有效應(yīng)對呢？

本文認(rèn)為受限于憲法和法律委員會的性質(zhì)，全國人大常委會仍難以應(yīng)對。一方面，縱然延長全國人大常委會的會期，也無法滿足備案審查日常工作的需要?！叭舜髸h的長短，應(yīng)以能否充分地行使憲法賦予的職權(quán)來考慮?！雹蹌⒄骸度嗣翊泶髸贫鹊臍v史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第201頁。為了加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，全國人大常委會理應(yīng)享有更長的會期去行使監(jiān)督職權(quán)。④目前，有學(xué)者已認(rèn)識到全國人大常委會會期整體偏短，主張延長這一機(jī)關(guān)的工作時(shí)長。參見周偉：《全國人大常委會的會期與議程研究》，載 《清華法學(xué)》2008年第5期。既然 《全國人大組織法》第二十五條規(guī)定了委員長會議決定全國人大常委會會期的權(quán)力，初步來看，委員長會議視存在違憲違法嫌疑的規(guī)范性文件的數(shù)量合理調(diào)整會期，問題不大。然而，一旦需要審查的規(guī)范性文件數(shù)量過多，實(shí)難全部提交至全國人大常委會開會決定，畢竟全國人大常委會遵循集體行使職權(quán)的原則，而人大代表也須履行在閉會期間吸納民意的職責(zé)；另一方面，一旦建議自糾機(jī)制被廢除，有關(guān)機(jī)構(gòu)審查、研究后，須將存在抵觸上位法嫌疑的規(guī)范性文件提交至全國人大常委會處理。面對轉(zhuǎn)型時(shí)期國家治理的復(fù)雜性、規(guī)范抵觸原因的多樣性，在備案審查處置形式未能得到拓展的情況下，全國人大常委會恐難作出相對穩(wěn)妥的處理結(jié)論。總之，由于憲法和法律委員會仍非獨(dú)立審查機(jī)關(guān)，而全國人大常委會受限于審查能力、處置方式，恐不適宜包攬全部的審查判斷權(quán)能，建議自糾機(jī)制仍有一定的必要性。

2.建議自糾機(jī)制宜適度調(diào)整

憲法和法律委員會成立后，建議自糾機(jī)制仍有一定的必要性，但立法者宜適度調(diào)整建議自糾機(jī)制，以便優(yōu)化規(guī)范性文件審查制度的運(yùn)行效果。

（1）法工委不宜再承擔(dān)督促制定機(jī)關(guān)糾正 “違憲”規(guī)范性文件的職責(zé)

法工委單獨(dú)承擔(dān)督促制定機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的工作雖然具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，2015年 《立法法》修改也為法工委行使審查權(quán)能提供了相關(guān)依據(jù)，但是，法工委集中行使法律規(guī)定的違憲違法審查權(quán)能，不但不利于區(qū)分合憲性審查與合法性審查，而且某些情況下也造成了 “小馬拉大車”的效應(yīng)，⑤參見前引①，鄭磊文。不利于制定機(jī)關(guān)及時(shí)有效地消除公權(quán)行為的瑕疵。

憲法和法律委員會成立后，全國人大常委會于2018年6月作出專門決定，確定憲法和法律委員會在承擔(dān)統(tǒng)一法律審議的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)，這為專門、集中審查法律草案以及法規(guī)等規(guī)范性文件合憲與否奠定了組織基礎(chǔ)。然而，依照梁鷹同志的說法，憲法和法律委員會成立以來，合憲性審查工作維持著由憲法和法律委員會負(fù)責(zé)法律草案審查，法工委負(fù)責(zé)備案審查的工作格局。⑥2019年9月21日，梁鷹同志在北航備案審查制度研究中心揭牌儀式上，承認(rèn)憲法和法律委員會成立后，仍由法工委具體承擔(dān)備案審查工作。

為了理順、整合我國備案審查體制與合憲性審查體制，部分學(xué)者提出了相關(guān)方案。⑦例如，韓大元教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快整合法律草案審議與法規(guī)的合憲性審查職能，將備案審查中法規(guī)的合憲性審查部分整合進(jìn)憲法與法律委員會。參見韓大元：《從法律委員會到憲法和法律委員會：體制和功能的轉(zhuǎn)型》，載 《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期；胡錦光教授認(rèn)為憲法和法律委員會成立后，需要區(qū)分合憲性審查、合法性審查。參見胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，載 《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。基于此，本文也認(rèn)為構(gòu)建規(guī)范性文件審查程序時(shí)，法工委不宜再督促制定機(jī)關(guān)糾正違憲的規(guī)范性文件，⑧有學(xué)者或許會認(rèn)為憲法和法律委員會存在事務(wù)多、會期短的特點(diǎn)，而且部分委員并無法律專業(yè)背景，主張將建議自糾的職能全部委諸法工委。對此，本文并不反對法工委承擔(dān)督促制定機(jī)關(guān)糾正 “違法”規(guī)范性文件的工作職責(zé)，而是主張將督促制定機(jī)關(guān)糾正 “違憲”規(guī)范性文件的工作職責(zé)交由憲法和法律委員會。一來是試圖區(qū)分合憲性審查與合法性審查，二來是試圖提升督促糾正機(jī)關(guān)的級別，凸顯合憲性審查的嚴(yán)肅性，優(yōu)化建議自糾機(jī)制的實(shí)際效果，三來是考慮到合憲性審查的事例通常較少，也與審查主體的情況相適應(yīng)。畢竟全國人大常委會關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定已經(jīng)明確了憲法和法律委員會承擔(dān)憲法監(jiān)督、開展憲法解釋的職責(zé)。法工委經(jīng)過研究，若是發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在違憲瑕疵，理應(yīng)先提交至憲法和法律委員會，由憲法和法律委員會審查后再與制定機(jī)關(guān)交涉，督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止。⑨根據(jù) 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，官方雖然凸顯了法工委在法規(guī)、司法解釋審查中的角色，但卻未能區(qū)分合憲性審查、合法性審查，稍顯遺憾。

（2）宜將建議自糾機(jī)制調(diào)整為可供審查機(jī)構(gòu)選擇的機(jī)制

根據(jù) 《立法法》《監(jiān)督法》，建議自糾機(jī)制具有前置、必為的特點(diǎn)，這意味著無論何種情形下專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)都須先行提出意見督促制定機(jī)關(guān)糾錯(cuò)。與此同時(shí)，最新通過的 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》也規(guī)定道：專門委員會、法工委經(jīng)過審查研究，認(rèn)為法規(guī)、司法解釋抵觸憲法或法律、存在明顯不適當(dāng)?shù)惹樾螘r(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循首先與制定機(jī)關(guān)溝通——再考慮提出書面審查研究意見督促制定機(jī)關(guān)糾正——最后才可以考慮請求全國人大常委會決定的處理程序。⑩根據(jù) 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，全國人大常委會是否做出最終決定有賴于專門委員會、法工委是否分別向全國人大常委會提出議案、建議，這似乎同2015年 《立法法》的修改背離，全國人大常委會可能更難作出決定。本文認(rèn)為，此種制度設(shè)計(jì)雖然因應(yīng)了我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要，但隨著備案審查工作的進(jìn)一步推進(jìn)，立法者宜將建議自糾機(jī)制調(diào)整為可供選擇的程序機(jī)制，賦予有關(guān)審查機(jī)構(gòu)視情況相機(jī)而行的裁量權(quán)。①對此，部分學(xué)者或許會質(zhì)疑相關(guān)審查機(jī)構(gòu)可能由于自利動機(jī)而沿用建議自糾機(jī)制，繼續(xù)回避審查。本文認(rèn)為，宜將建議自糾機(jī)制調(diào)整為可供審查機(jī)構(gòu)選擇的程序機(jī)制的設(shè)計(jì)可能不算最為徹底的方案，但考慮到目前備案審查決定的溯及效力未能明確，審查處理方式拓展與否并不清楚，本文提出的方案體現(xiàn)了筆者試圖穩(wěn)步激活全國人大常委會審查權(quán)能的期待，仍有一定的意義。由此，審查機(jī)構(gòu)可視規(guī)范抵觸的情況，選擇直接向委員會會議提出撤銷議案、建議，由委員長會議決定提請全國人大常委會最終決定，或選擇先行提出糾錯(cuò)建議，提醒制定機(jī)關(guān)注意，督促制定機(jī)關(guān)自我完善。

賦予有關(guān)審查機(jī)構(gòu)選擇程序機(jī)制的權(quán)力，②審查機(jī)構(gòu)須盡可能闡明選擇程序機(jī)制的理由，這不僅有助于壓縮審查機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，同時(shí)有助于讓公眾信服。具有如下方面的意義：首先，有助于彰顯全國人大常委會作為備案審查機(jī)關(guān)的地位，提升全國人大常委會解釋憲法、法律的活躍度。專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)直接提交至全國人大常委會審查，必然涉及憲法、法律內(nèi)涵的闡釋，這有助于激活長期以來沉睡的憲法解釋權(quán)，③現(xiàn)行憲法明確了全國人大常委會解釋憲法和法律的職權(quán)，根據(jù)國家機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)統(tǒng)一的原則，全國人大常委會如果長期不作出憲法解釋，可能被認(rèn)為怠于履職。對此，引導(dǎo)備案審查權(quán)能逐步向全國人大常委會回歸，以便提升憲法解釋的頻次，顯得極為重要。提升作出法律解釋的頻次。其次，賦予有關(guān)機(jī)構(gòu)選擇程序的裁量權(quán)能，也有助于在某些情形下減少不必要的溝通、交涉環(huán)節(jié)，避免糾錯(cuò)程序久拖不決，持續(xù)損害公民權(quán)利、公共利益。最后，有助于懲罰違法立法的主體，震懾存在違法立法傾向的其他主體。以 《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》“放水”事件為例，該條例自頒行以來歷經(jīng)多次修改，但部分規(guī)定始終同 《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》抵觸。④參見王秀中：《地方立法為破壞生態(tài) “放水”全國人大常委會將專項(xiàng)審查》，載 《南方都市報(bào)》2017年8月21日第1版。由于地方立法機(jī)關(guān)故意縮減上位法的禁止性規(guī)定，縱容破壞生態(tài)環(huán)境的行為，最終造成了嚴(yán)重后果。此時(shí)，相關(guān)審查機(jī)構(gòu)若能自主選擇審查程序，便可視具體情況省去交涉環(huán)節(jié)，直接提請全國人大常委會撤銷違法的立法，這勢必有助于警示、懲戒惡性立法事件，回應(yīng)人民對美好生活的吁求。

結(jié)語

全國人大及其常委會分別通過 《立法法》《監(jiān)督法》規(guī)定了專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)通過與制定機(jī)關(guān)溝通、提出書面意見的方式，督促制定機(jī)關(guān)糾正違憲違法規(guī)范性文件的 “建議自糾機(jī)制”。雖然部分學(xué)者認(rèn)為全國人大常委會才是權(quán)威備案審查機(jī)關(guān)，并力主廢除此一建議自糾機(jī)制，但本文認(rèn)為，全國人大及其常委會規(guī)定專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)對外提出糾錯(cuò)意見的權(quán)能，沒有淤塞全國人大常委會最終審查的空間，也未遮蔽全國人大常委會作為真正審查機(jī)關(guān)的憲法地位，整體上合乎憲法要求。建議自糾機(jī)制的確立不但有助于減輕全國人大常委會的工作負(fù)荷，而且豐富了審查處置方式，為妥適解決規(guī)范抵觸的問題奠定了基礎(chǔ)。從實(shí)踐層面來看，近年來，建議自糾機(jī)制的運(yùn)行狀況逐漸偏離了法律文本，合法性略顯不足。憲法和法律委員會成立后，建議自糾機(jī)制仍有一定的必要性，但宜適度調(diào)整，以便優(yōu)化規(guī)范性文件審查機(jī)制的運(yùn)行效果。