PPP模式在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中應(yīng)用的效應(yīng)及其對策研究 *

雷 鑫，吳慶春，谷科強，雷玉明

(1.泉州師范學(xué)院 陳守仁商學(xué)院，福建 泉州 362000；2.甘肅谷豐源農(nóng)化科技有限公司，甘肅 張掖 734000；3.河西學(xué)院 農(nóng)業(yè)與生態(tài)工程學(xué)院，甘肅 張掖 734000)

PPP模式，又稱公私合營模式，是政府與社會資本合作(Public-Private Partnerships)的簡稱，指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓社會資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[1]。在我國公共基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)林牧業(yè)、科技教育等領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，應(yīng)用PPP模式創(chuàng)新性推出了積極的政策措施和科學(xué)管理的決策設(shè)計，使PPP模式在我國發(fā)展迅速，有效地為社會提供了公共產(chǎn)品和服務(wù)[2]。特別在農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等供給側(cè)改革中，運用PPP模式吸引民營資本、社會閑散資本投入農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展中，成為現(xiàn)階段“反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展”的重要手段之一[3]。經(jīng)多年發(fā)展和探索，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、高標準農(nóng)田、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、“農(nóng)發(fā)基金”等農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中引入PPP模式，以其獨有的優(yōu)勢為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供強大支撐，對農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展具有重要的意義[4]。本文立足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中PPP模式應(yīng)用成效分析，提出推廣應(yīng)用PPP模式的對策。

一、PPP模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的契合度分析

自20世紀90年代PPP模式在英國誕生后，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家都先后在多個領(lǐng)域推行PPP模式，在政策措施、評估體系、管理模式、國際合作等方面取得了成熟的應(yīng)用成果，積累了豐富成功經(jīng)驗[5]。并且大多數(shù)國家對農(nóng)村資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)水利、扶貧農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域的PPP模式應(yīng)用進行了研究，對于在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入PPP模式必要性和可行性的認知比較一致[5]。但是，PPP模式在我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用還處于初始階段，研究廣度、深度有限，領(lǐng)域、范圍還較窄[6]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為當前新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)形式，其PPP模式的應(yīng)用仍缺乏研究，為了推進生產(chǎn)托管社會化服務(wù)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展和運營創(chuàng)新，有必要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)領(lǐng)域中加強PPP模式的應(yīng)用研究。

(一)具備公共產(chǎn)品及服務(wù)的特征

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)戶等經(jīng)營主體，在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。追其本源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管衍生于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)[7-8]。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是由政府提供的，具有公共品，私人品和準公共品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)服務(wù)，企業(yè)和合作社是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給主體[9]。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管社會化服務(wù)是一種新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)形式，主要特征是服務(wù)的社會化和服務(wù)組織的系統(tǒng)性，既具有公共品的屬性，也具有公共服務(wù)范疇。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中應(yīng)用PPP模式符合其內(nèi)涵要求。

(二)具備政策環(huán)境支持

2015—2019年國家各部委、各級政府部門相繼出臺在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的政策文件，鼓勵社會資本加快進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)域，明確了在相關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展政府資本和社會資本多途徑、多方式融合發(fā)展的具體規(guī)定，推進政府和社會資本合作，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程提供政策支撐。同時，鼓勵在一二三產(chǎn)業(yè)融合、綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)信息化等領(lǐng)域推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，提倡創(chuàng)新經(jīng)營理念與模式，實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的市場化運行方式。這些政策為PPP模式融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)釋放出積極信號，并提供強大的政策支持，規(guī)范了政府、托管企業(yè)、社會資本、小農(nóng)戶等主體要素在農(nóng)業(yè)托管中的服務(wù)與經(jīng)營職能。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)域中各主體元素的關(guān)系符合PPP模式的伙伴關(guān)系要素。

(三)具有合作融資特征

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)需要大量資金投入，對資金有較大需求。因此，在該領(lǐng)域推行農(nóng)業(yè)PPP模式具有廣闊空間，對充分調(diào)動政府與社會融資的積極性，引導(dǎo)大量融合資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)領(lǐng)域，推動農(nóng)業(yè)托管服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義[5]。根據(jù)相關(guān)政策文件的要求，要重點支持薄弱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的托管，因地制宜確定資金補助標準和補助方式，實行以縣為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)項目。同時，縣級政府農(nóng)業(yè)財政補助政策向生產(chǎn)托管服務(wù)傾斜，補助資金可以補服務(wù)主體，也可以補農(nóng)戶，堅持讓小農(nóng)戶最終受益。政府、農(nóng)民通過購買服務(wù)，引導(dǎo)金融、保險、涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作組織等社會資金參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，除支付托管服務(wù)費外，可獲得土地和產(chǎn)品收益，或者將更多的精力用于其它增收創(chuàng)收項目上。因此，從經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管具有社會化服務(wù)的經(jīng)濟屬性，托管組織和政府共同參與，與PPP模式的基本屬性、資本融合、利益共享和風險共擔的雙贏目標高度契合，為PPP在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中推廣應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)條件。

(四)投資風險高

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實際操作過程中，存在諸多風險。一是市場風險，主要包括農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資、托管服務(wù)的價格、交易方式、競爭情況等風險。二是自然風險，主要是自然災(zāi)害帶來的不確定風險。三是政策制度風險，主要是政策時滯變動、管理制度規(guī)范調(diào)整等風險。四是契約風險，主要包括隱形違約、道德風險、操作方式等風險。五是運營風險，主要包括農(nóng)戶的認知度和參與度、人員與技術(shù)的投入等風險。六是金融風險，主要是指金融市場變化、匯率變動、稅收制度的改進等風險。而PPP模式有助于防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中存在的各類風險，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)正常運行。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管PPP模式的效應(yīng)分析

(一)有助于實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展

綠色農(nóng)業(yè)是一種高技術(shù)、高標準的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，對農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的要求較高。目前，土壤及水源污染、農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量超標和農(nóng)藥殘留等問題阻礙綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為此，國家推行化肥農(nóng)藥“雙減”“零增長”行動，不僅需要專業(yè)化的技術(shù)，也需要專業(yè)化的管理平臺。PPP模式通過建立作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、測土配方施肥、水肥一體的生產(chǎn)托管平臺，吸引保險公司、涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作社等進入平臺，有效提升了綠色農(nóng)業(yè)的技術(shù)能力。甘肅省谷豐源農(nóng)化科技有限公司與甘肅亞盛股份有限公司八一農(nóng)場率先合作開展特色藥材綠色防控托管服務(wù)，以板藍根、黃芪病蟲害防控為核心，實施全程統(tǒng)防統(tǒng)治方案，藥材霜霉病防效達95%，用藥量下降10～25%，節(jié)水50～200m3/667m2，農(nóng)藥殘留、重金屬含量檢測符合國家標準[8][10]。2020年甘肅省農(nóng)作物病蟲綠色防控托管服務(wù)面積達4.4萬hm2，綠色防控托管服務(wù)率達32%以上，輻射帶動綠色防控覆蓋率達到30%以上[11]。因此，開展綠色防控社會服務(wù)，不僅節(jié)約了農(nóng)戶農(nóng)資投入成本，減少了農(nóng)業(yè)面源污染，增加了農(nóng)戶收益，提高了農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，而且培育了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管經(jīng)營服務(wù)主體。

(二)有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管投資規(guī)模與效率

PPP模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)能聯(lián)合政府、農(nóng)業(yè)推廣部門、金融保險、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)戶等資源，充分調(diào)動各方積極性，整合分散的涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶的資金，優(yōu)化資源配置與資金投入效率。政府根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的需要，通過相關(guān)政策措施，鼓勵托管企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的人才和資本，為各環(huán)節(jié)提供專業(yè)化的技術(shù)服務(wù)。政府通過測土配方施肥、病蟲統(tǒng)防統(tǒng)治等專項補助使財政資金投入生產(chǎn)托管服務(wù)[8]，同時引導(dǎo)金融保險，如馬鈴薯種薯、玉米種子生產(chǎn)等自然災(zāi)害保險進入生產(chǎn)過程。另外，吸引大批涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作社等社會資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，根據(jù)企業(yè)和小農(nóng)戶的生產(chǎn)需求，建立作物病蟲害防治、測土配方施肥等托管服務(wù)平臺。目前，從國家財政資金補助看，財政補助資金逐年增加，2017—2019年三年累計補助資金110億元[12]，補助托管服務(wù)面積擴大，服務(wù)農(nóng)戶數(shù)量逐年攀升。PPP模式充分發(fā)揮財政資金帶動作用，提高資金投入規(guī)模和產(chǎn)出效率，減輕政府財政在農(nóng)業(yè)服務(wù)上的資金壓力。

(三)提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中采取“統(tǒng)一經(jīng)營”管理與服務(wù)模式，實現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模化、集約化、機械化、科學(xué)化，降低了農(nóng)資、農(nóng)機、勞動力等服務(wù)成本，提高單位面積的產(chǎn)量和質(zhì)量，擴大托管服務(wù)組織的經(jīng)營規(guī)模，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟收入。甘肅省谷豐源農(nóng)化科技有限公司托管制種玉米綠色防控高產(chǎn)技術(shù)集成社會服務(wù)項目，僅2018年甘州區(qū)托管面積4.17萬hm2，帶動8.21萬農(nóng)戶參與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。據(jù)測算，實施托管服務(wù)方案，投入310元/667m2，產(chǎn)出2250元，收入1940元；新型經(jīng)營主體自用方案投入260元/667m2，產(chǎn)出2000元，收效1740元[13]。兩種模式相比較，生產(chǎn)托管服務(wù)收入多出200元/667m2。PPP模式的應(yīng)用實現(xiàn)了托管組織、農(nóng)戶、企業(yè)合作運營、利益共贏的目標。

(四)有助于構(gòu)建科學(xué)評價體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)是促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要途徑。至2018年，甘肅省土地托管經(jīng)營2hm2以上的農(nóng)戶只有1144萬戶，經(jīng)營3.33hm2以上的農(nóng)戶數(shù)414萬戶，僅占全國農(nóng)戶總數(shù)的1.5%[11]。2020年甘肅省安排糧食作物生產(chǎn)托管服務(wù)面積2.2萬hm2，任務(wù)資金3354萬元[14]。充分說明現(xiàn)階段以農(nóng)戶家庭為單位的自主經(jīng)營占絕大多數(shù)，而通過政策扶持、土地入股、關(guān)鍵環(huán)節(jié)托管、利益聯(lián)結(jié)等形式擴大新型經(jīng)營主體的數(shù)量和規(guī)模，為托管服務(wù)主體提供了較大發(fā)展空間。同時，為了提高托管服務(wù)能力和水平，引入第三方評價機構(gòu)，由政府行業(yè)部門聘請專家與被服務(wù)組織、農(nóng)戶組成評價機構(gòu)，對托管服務(wù)各方面進行測評，評價結(jié)果向社會公開，讓托管服務(wù)對象感知社會化服務(wù)的效果。因此，通過PPP模式的應(yīng)用，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的自愿、公平、公正、公開機制，降低了服務(wù)和利益分配的風險。

三、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管PPP模式應(yīng)用的對策

(一)重視PPP模式在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中的應(yīng)用

在農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級和鄉(xiāng)村振興的大背景下，政府應(yīng)重視PPP模式在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中的應(yīng)用。一是充分發(fā)揮好財政資金的引領(lǐng)作用，將農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)資金用于培育以農(nóng)戶家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場，重點支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的薄弱項目，有力推動新型托管主體組織的形成。二是充分發(fā)揮政府的引資和監(jiān)管作用，通過政策指導(dǎo)，加大政府與私人資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)域合作，發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)PPP項目。同時，對項目進行監(jiān)管，保證資金的合理使用及投資效率。三是選擇一些利用PPP模式比較成功的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織和項目，總結(jié)其成功的具體做法和模式，通過現(xiàn)場觀摩、示范及效益分析，第三方指標評價，增加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的認知度和接受度，提升對小農(nóng)戶的生產(chǎn)托管覆蓋率。

(二)拓展服務(wù)模式與領(lǐng)域

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管PPP模式就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源共享，以及農(nóng)業(yè)服務(wù)模式和領(lǐng)域多樣化。一是推進組織重構(gòu)和資源整合，打造一流的托管服務(wù)平臺，用共享理念和創(chuàng)新機制，通過線上線下多途徑、多渠道，最大限度盤活現(xiàn)有人才、技術(shù)、裝備、資源等要素，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展。二是促進多元服務(wù)主體融合發(fā)展模式，對于技術(shù)實力雄厚和服務(wù)全面的托管組織，針對當?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)提供全程的托管服務(wù)；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實行關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)模式；通過土地入股、資金入股或土地與作物集中整合，建立專業(yè)合作社和村社集體服務(wù)模式。三是積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，從過去單一的托管服務(wù)向為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)提供綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變；向戈壁農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、絲路寒旱農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)拓展，從提供技術(shù)服務(wù)向提供規(guī)劃方案、市場信息、金融保險等領(lǐng)域延伸，全面覆蓋農(nóng)、林、牧、漁及經(jīng)濟、信息等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

(三)加強PPP模式技術(shù)支撐

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是PPP模式應(yīng)用的新領(lǐng)域，起步較晚，研究較少，需要加強技術(shù)方面支撐。一是借鑒相關(guān)領(lǐng)域PPP項目方案編制、評估與論證、運營等技術(shù)經(jīng)驗，做好托管項目認證，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)域PPP項目順利進行。二是合作培養(yǎng)農(nóng)業(yè)PPP領(lǐng)域行業(yè)專家，開展項目實施方案設(shè)計、制定和評價的專題培訓(xùn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)域推廣PPP模式積累經(jīng)驗。三是借鑒國內(nèi)外PPP模式管理經(jīng)驗，加強農(nóng)業(yè)托管服務(wù)組織構(gòu)架、監(jiān)督、投融資機制等的高質(zhì)量建設(shè)，提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的配套服務(wù)、農(nóng)技示范服務(wù)、流通服務(wù)、資金支農(nóng)服務(wù)等專業(yè)化服務(wù)水平。四是加強適宜于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的技術(shù)研究與試驗示范，提高托管技術(shù)的成熟度、普及率、可操作性與標準化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)提檔升級提供科技支撐。

(四)制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管風險防范措施

運用PPP模式的目標就是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管風險。一是政府出臺相關(guān)政策，鼓勵金融機構(gòu)對托管服務(wù)的貸款額度和利率給予優(yōu)惠，積極探索多元化的商業(yè)保險運行模式。二是鼓勵競爭，加強服務(wù)價格指導(dǎo)，制定合理價格體系，積極培育和引入多元化經(jīng)營主體，引入競爭機制。三是加強服務(wù)合同規(guī)范管理，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對托管服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行指標量化，不能量化的環(huán)節(jié)要定性定責。對可能出現(xiàn)的風險點進行討論，明確合作雙方合理的權(quán)利和義務(wù)。充分發(fā)揮托管項目單位、農(nóng)技服務(wù)、市場監(jiān)管等部門對合同標準的指導(dǎo)，規(guī)范托管服務(wù)各方的行為，提高托管服務(wù)合同質(zhì)量，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管PPP項目健康運行。