關(guān)于如何盤活農(nóng)村閑置宅基地的探討

張 婷

（甘肅省莊浪縣自然資源局，甘肅莊浪 744600）

近年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加速，城市人口不斷增加，城鎮(zhèn)商業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。但城鎮(zhèn)化也引起了一些社會(huì)問題，由于農(nóng)村人口多向城市流動(dòng)，“空巢老人、留守兒童”成為不容忽視的問題。從另一個(gè)側(cè)面看，在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)出現(xiàn)了“空心村”，一片空寂，大量宅基地被閑置、被撂荒，“一把門鎖”看家成為了很多農(nóng)戶的現(xiàn)狀，雖然部分宅基地也有人居住，但偌大的一個(gè)院子只住一兩個(gè)人，成了半閑置的狀態(tài)，原來七八百口人的村子，現(xiàn)常住人口不到百人，而這樣的村子是當(dāng)前大部分偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村的真實(shí)現(xiàn)狀，大量的宅基地閑置造成了資源的浪費(fèi)。本文就如何盤活農(nóng)村閑置宅基地，進(jìn)一步節(jié)約集約利用土地資源，使土地實(shí)現(xiàn)最大效益進(jìn)行探析。

1 閑置宅基地的成因

1.1 新農(nóng)村建設(shè)、異地扶貧搬遷項(xiàng)目的實(shí)施，造成了一部分宅基地的閑置

近些年，新農(nóng)村建設(shè)和異地扶貧搬遷項(xiàng)目在實(shí)施中，大部分項(xiàng)目都選擇交通便利、地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、便于統(tǒng)一規(guī)劃的新址，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃修建，這樣既保證了群眾的便利，也能節(jié)約集約利用土地，因?yàn)榧行藿☉艟嫉夭怀^0.033 hm2（加公共設(shè)施用地分?jǐn)偯娣e），而按原來的分散修建的模式，戶均占地在0.067 hm2以上（加公共設(shè)施用地分?jǐn)偯娣e），這種模式雖好，但項(xiàng)目完工、群眾入住后，群眾原有的舊宅基地就被閑置。就莊浪縣精準(zhǔn)扶貧異地搬遷安置項(xiàng)目的實(shí)施情況來看，近3年來莊浪縣因精準(zhǔn)扶貧共安置1 413戶，而安置脫貧的同時(shí)，1 413戶原有宅基地閑置，如果按戶均0.027 hm2宅基地面積計(jì)算，閑置土地面積37.68 hm2，加之公共設(shè)施用地戶均按0.067 hm2面積計(jì)算，閑置土地面積94.2 hm2，按我國(guó)現(xiàn)有政策規(guī)定，這部分閑置宅基地需要復(fù)墾。

1.2 農(nóng)民進(jìn)城，在城市購房后原有宅基地閑置

隨著農(nóng)民收入的提高，進(jìn)城農(nóng)戶越來越多，每個(gè)村都有10～20戶群眾在城市購房，而且這種趨勢(shì)明顯有逐漸上升的態(tài)勢(shì)，而國(guó)家這方面又有明確的政策規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民原有宅基地使用權(quán)不收回，這樣一來，農(nóng)民在農(nóng)村仍留有一席之地，一方面是解決了農(nóng)民入城后的后顧之憂，另一方面這些農(nóng)民的農(nóng)村宅基地徹底被閑置。

1.3 其他原因造成的閑置

一是因地質(zhì)、交通、水電等各種環(huán)境條件迫使群眾在房屋翻建時(shí)另選了新址修建宅基地，導(dǎo)致舊宅基地閑置，這部分閑置國(guó)家有規(guī)定，要建新拆舊；二是因原有農(nóng)村戶口人員因就業(yè)參加工作等原因而遷轉(zhuǎn)戶口，成為城市戶口，但工作之前已有宅基地，或因繼承而擁有宅基地，這部分人一直因工作需要居住在城市，致使這部分宅基地一直閑置；三是因死亡無繼承人等特殊原因造成宅基地閑置，按國(guó)家政策，這部分閑置宅基地應(yīng)收回歸村集體所有。

2 盤活閑置宅基地的建議

2.1 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，做到占補(bǔ)平衡

對(duì)一些需要復(fù)墾的閑置宅基地按照國(guó)家政策，通過建新拆舊的辦法，不占用當(dāng)年建設(shè)用地的指標(biāo)，做到占補(bǔ)平衡，這種方式只能針對(duì)一些因整體搬遷或移民、農(nóng)民因各種原因拆舊建新、一戶多宅等原因按政策必須拆除的宅基地。如果讓農(nóng)戶自行拆除，一方面是農(nóng)民極不愿意，雖然有了新的宅基地，但對(duì)舊的仍不愿意拆除；另一方面，農(nóng)民即使自愿拆除，也是復(fù)墾不到位，無法達(dá)到優(yōu)質(zhì)耕作條件，且農(nóng)民自行拆除費(fèi)用大，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而通過增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，能拆除閑置宅基地復(fù)墾并恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕作，有項(xiàng)目資金作保證、政府介入來推動(dòng)，能徹底將需要拆除的閑置宅基地拆除到位、復(fù)墾到位，并通過土壤培肥提高耕地耕作質(zhì)量，徹底將廢棄的宅基地“由廢變寶”，真正提高土地利用率。

以莊浪縣為例，2018年至2020年實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目以來，共涉及拆舊圖斑1 446個(gè)，拆舊面積203.1 hm2，拆除復(fù)墾廢棄閑置宅基地5 076個(gè)，新增耕地162.48 hm2，收益12 000元/hm2，有效地提高了土地利用價(jià)值。按照國(guó)家政策規(guī)定，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目新增耕地面積可用于跨省交易，用于跨省范圍內(nèi)的占補(bǔ)平衡，并由購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)方向提供耕地補(bǔ)充指標(biāo)方支付一定的補(bǔ)償費(fèi)用，莊浪縣近3年通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目共向天津市河西區(qū)交易補(bǔ)充耕地指標(biāo)203.1 hm2，共兌付交易資金9.04億元，有力地支持了全縣脫貧攻堅(jiān)，剩余新增耕地面積用于縣域內(nèi)新增建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)折抵，既充分盤活了這部分閑置宅基地，提高了土地利用率，又保障了縣域內(nèi)新增建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地指標(biāo)的落實(shí)，通過跨省交易，更是從資金上助推了全縣的脫貧攻堅(jiān)，可以說實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是盤活需要復(fù)墾的閑置宅基地行之有效的方法之一。

2.2 鼓勵(lì)閑置宅基地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)使用

部分省針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工原有宅基地處置問題，出臺(tái)了有償退出制度，這對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好的村集體來說雙方受益，而對(duì)于一些貧困落后的山區(qū)村級(jí)組織來說，根本無力支付這筆費(fèi)用，但根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行“一戶一宅”的政策，村內(nèi)只要有分戶條件的，就可以申請(qǐng)宅基地指標(biāo)，可以嘗試由村委會(huì)牽頭，在需要宅基地的戶和進(jìn)城愿意退出閑置宅基地的戶自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，由需要方對(duì)愿退出方宅基地上的房屋等支付一定的補(bǔ)償費(fèi)用后，將閑置宅基地由需要新建宅基地的戶重新盤活利用，而且按國(guó)家相關(guān)政策對(duì)宅基地的現(xiàn)行規(guī)定，宅基地在村集體成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓不違法，可以由村委會(huì)出具證明，對(duì)宅基地重新確權(quán)登記，這樣既解決了新增戶的宅基地問題，也可以緩解村集體有償收回的經(jīng)濟(jì)壓力，也使退出閑置宅基地的戶在經(jīng)濟(jì)上得到了一定的補(bǔ)償，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地政策，這種流轉(zhuǎn)僅限于村集體范圍內(nèi)的村民之間進(jìn)行。

2.3 以閑置宅基地入股，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游事業(yè)

根據(jù)甘肅省人民政府辦公廳《關(guān)于加快鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意見》（甘政辦發(fā)〔2018〕23號(hào)）[1]文件“加強(qiáng)用地保障，實(shí)行鄉(xiāng)村旅游用地差別化管理，采用多種方式供應(yīng)建設(shè)用地。用好土地流轉(zhuǎn)、土地整治等政策，科學(xué)引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地，通過舊房收購、土地復(fù)墾等辦法，盤活農(nóng)村閑置房屋，集體建設(shè)用地、‘四荒地’、可用林場(chǎng)和水面等資源，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)’分置，放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法使用建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式與其他經(jīng)濟(jì)組織共同創(chuàng)辦住宿、餐飲、停車場(chǎng)等旅游接待服務(wù)企業(yè)，積極參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)”的規(guī)定，在全國(guó)上下大興鄉(xiāng)村旅游之際，在盤活那些閑置又不愿退出的宅基地問題上，充分利用發(fā)展旅游的這個(gè)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村宅基地大膽探索“三權(quán)”分置，鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)人以閑置宅基地入股分紅的方式，由村級(jí)組織統(tǒng)一調(diào)配，按照發(fā)展旅游的需求將這些閑置宅基地改作住宿、餐飲等用途，在原使用權(quán)人同意的情況下，甚至可以大膽改造，打造鄉(xiāng)村旅游的一些其它用途，一方面滿足了鄉(xiāng)村旅游的所需，另一方面增加原使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)收益。

2.4 嘗試在鄉(xiāng)村建立集中養(yǎng)老點(diǎn)，統(tǒng)籌一部分半閑置狀態(tài)的宅基地

現(xiàn)在農(nóng)村有一部分半閑置宅基地的重要用途是供生活在鄉(xiāng)村的老人養(yǎng)老，而子女們大多生活在城市，農(nóng)村宅基地基本上不住，一個(gè)大宅子里只住一兩個(gè)老人，宅基地利用率低，老人們因各種原因生活質(zhì)量也不高，嘗試將這部分需要養(yǎng)老的老人集中安置，對(duì)老人們住的宅基地統(tǒng)籌利用，或可解決這部分半閑置宅基地的閑置問題。在莊浪縣通化鎮(zhèn)野趙村建有這樣一處集中安置點(diǎn)，這種用于養(yǎng)老的半閑置宅基地有10多戶，村委會(huì)經(jīng)協(xié)商在交通便利的川區(qū)地方新建一處幸福大院，專門用于安置這部分需養(yǎng)老的10多戶老人居住，房子按一室一廚式設(shè)計(jì)，大家共用一個(gè)大院，修建整齊，院內(nèi)有花園，可滿足老人的休閑娛樂需要。這種養(yǎng)老模式從總體來說還是不錯(cuò)的，因?yàn)槔先藗冊(cè)瓉黼m有一處宅基地，但因交通不便，院內(nèi)房屋大多年久失修，房屋安全性不高，老人們生活極其不方便，而一戶只住一兩個(gè)老人，這種半閑置的狀態(tài)導(dǎo)致宅基地利用率也不高。新建的幸福大院交通便利，在村委會(huì)旁邊，醫(yī)療也可以跟上，老人們?nèi)胱『螅瓉淼恼鼐涂梢院痛逦瘯?huì)協(xié)商重新盤活利用，這樣既解決了農(nóng)民養(yǎng)老的問題，又可以盤活半閑置狀態(tài)的宅基地。

我國(guó)是人口大國(guó)，土地資源缺乏，人均耕地面積少，可用建設(shè)用地更少，如果對(duì)閑置宅基地不及時(shí)盤活利用，將會(huì)造成土地資源的大量浪費(fèi)。所以，需要多種途徑盤活閑置宅基地，提高土地利用率。