政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同履行風(fēng)險(xiǎn)及其防范研究

鄭閱微

政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），是指公共部門與私人部門之間，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共產(chǎn)品提供等領(lǐng)域內(nèi)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP最早出現(xiàn)于自由經(jīng)濟(jì)萌芽的歐洲，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流受到世界各國(guó)政府青睞。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，形成了對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的巨大需求，對(duì)于政府與社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用一方面有利于解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金短缺的問(wèn)題，另一方面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高投資和項(xiàng)目運(yùn)作的效率，是當(dāng)代中國(guó)在國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要下的必然選擇。

PPP項(xiàng)目合同為PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件的必備內(nèi)容之一，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）對(duì)項(xiàng)目合同各有說(shuō)明。2015年財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》將項(xiàng)目合同訂立的關(guān)鍵放在項(xiàng)目公司的成立上①《PPP項(xiàng)目合同指南》規(guī)定“項(xiàng)目公司未成立時(shí)，政府方與社會(huì)資本簽訂意向書(shū)、備忘錄或者框架協(xié)議，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司與政府方重新簽署PPP項(xiàng)目合同、承繼上述協(xié)議的補(bǔ)充合同、之前達(dá)成協(xié)議是否存續(xù)的約定?！?；發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》則描繪了項(xiàng)目合同詳盡的模板化的編寫(xiě)框架②該指南規(guī)定“原則上，所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含10個(gè)通用模塊:總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定。其他模塊可根據(jù)實(shí)際需要靈活選用?！?。應(yīng)當(dāng)注意到，這兩份指南均非合同，PPP項(xiàng)目合同在我國(guó)尚無(wú)示范合同文本，也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)文本。對(duì)于項(xiàng)目合同履行階段存在的法律風(fēng)險(xiǎn)也缺乏系統(tǒng)的歸納整理，正是PPP模式中需要密切注意的關(guān)鍵點(diǎn)。

PPP項(xiàng)目合同作為連結(jié)政府方與社會(huì)資本方的紐帶，同時(shí)也是每個(gè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、實(shí)施的平臺(tái)。政府與社會(huì)資本能否按照項(xiàng)目合同的約定合理地主張權(quán)利、完善地履行義務(wù)，是合同目的順利實(shí)現(xiàn)的充分必要條件。由于參與主體的復(fù)雜性與制度上的一些缺陷，在合同履行中難免蘊(yùn)含著各種法律風(fēng)險(xiǎn)，如再談判的負(fù)效應(yīng)降低了項(xiàng)目運(yùn)作效率，政府濫用行政優(yōu)益權(quán)導(dǎo)致的違約往往使項(xiàng)目陷入崩潰，法律上的不完善使雙方進(jìn)入爭(zhēng)議階段時(shí)難以確定解決途徑，凡此種種風(fēng)險(xiǎn)的存在令政府與社會(huì)資本方面臨經(jīng)濟(jì)損失與信用問(wèn)題，極大地阻礙了項(xiàng)目運(yùn)行。

一、合同再談判負(fù)面效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)及其防范

（一）再談判的合法合理性

PPP領(lǐng)域存在一個(gè)突出的現(xiàn)象就是合同重新談判，Guasch在對(duì)拉丁美洲20世紀(jì)80年代中期至2000年授權(quán)的近1000項(xiàng)特許經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)54.4%的交通運(yùn)輸和74.4%的水利行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同都經(jīng)歷過(guò)重新談判[1]。大多數(shù)PPP項(xiàng)目持續(xù)數(shù)十年，外部經(jīng)濟(jì)、法律情況不斷發(fā)生變化，因此在合同履行過(guò)程中就合同不完善的地方進(jìn)行重新談判在情理之中。此外，一些合同在設(shè)立之時(shí)就不夠細(xì)致完備，需要在后續(xù)通過(guò)再談判機(jī)制明確權(quán)利義務(wù)。

再談判機(jī)制之所以長(zhǎng)久存在正因?yàn)樗档土隧?xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，減輕了社會(huì)資本方的壓力，在合作中不能拒絕溝通，再談判就是一種溝通的方式。之前的《中華人民共和國(guó)合同法》及現(xiàn)在的《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于合同方面的規(guī)定都是允許當(dāng)事人在合同履行過(guò)程中通過(guò)意思自治，補(bǔ)充、修改合同標(biāo)的物的數(shù)量或質(zhì)量、規(guī)格、價(jià)金數(shù)額或計(jì)算方法以及履行時(shí)間、履行地點(diǎn)、履行方式等內(nèi)容。政府與社會(huì)資本合作受合同法規(guī)制，也允許合作雙方在符合程序和實(shí)質(zhì)條件下發(fā)起再談判。在漫長(zhǎng)的合同生命周期中，外部環(huán)境不斷變化。當(dāng)需求大于供應(yīng)時(shí)，就要對(duì)PPP設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建；若需求較小，可能會(huì)修改合同甚至提前終止。而政府和社會(huì)資本方作為有限理性人，也無(wú)法預(yù)測(cè)到未來(lái)會(huì)發(fā)生的各種情況。即使在項(xiàng)目論證階段進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和物有所值研究，在信息不對(duì)稱的情況下終究無(wú)法識(shí)別所有風(fēng)險(xiǎn)，這正是再談判植根的土壤。

（二）再談判的負(fù)效應(yīng)

很多時(shí)候合同的再談判與客觀因素?zé)o關(guān)，而是機(jī)會(huì)主義者的行動(dòng)。在Guasch的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，重新談判發(fā)生的平均時(shí)間僅為授權(quán)合同后的2.2年，而且60%重新談判后的合同在持續(xù)三年后又會(huì)進(jìn)行新一輪談判；并且重新談判的結(jié)果一般有利于社會(huì)資本方，表現(xiàn)為延遲了經(jīng)營(yíng)期限、減少了投資義務(wù)、降低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，而政府往往基于時(shí)間成本、政績(jī)考核的原因，愿意去參與再談判，甚至因?yàn)楦瘮≈鲃?dòng)開(kāi)啟再談判，以謀取更多利益，最終損害的是社會(huì)公益。

啟動(dòng)再談判的主體從結(jié)果中獲得了激勵(lì)，“如果一個(gè)人因?yàn)楦淖冏约旱男袨槎棺约核幁h(huán)境發(fā)生變化從而獲得更大的滿足，那么他就會(huì)做出這樣的改變”[2]，那么他們就可能不斷地推進(jìn)一輪輪再談判，帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)是深遠(yuǎn)的。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，由于當(dāng)?shù)卣虑皩?duì)PPP的儲(chǔ)備知識(shí)不足，加上對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間長(zhǎng)。而且污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)情況不了解的情況下簽訂，價(jià)格偏高，在政府了解相關(guān)情況后又啟動(dòng)再談判降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用信息不對(duì)稱，政府知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，使得項(xiàng)目停滯不前。類似的在大場(chǎng)水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項(xiàng)目中也存在同樣問(wèn)題。

不合理的再談判和頻繁變更的項(xiàng)目合同最終損害的是社會(huì)公益。在天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是，政府所承諾的補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。后期政府拖延支付補(bǔ)貼，同時(shí)發(fā)電廠垃圾焚燒排放導(dǎo)致的污染嚴(yán)重，引發(fā)民眾抗議，由企業(yè)發(fā)起再談判，最終政府回購(gòu)并規(guī)劃搬遷。該案中，政府前期調(diào)研工作失敗，在激勵(lì)機(jī)制上出現(xiàn)了問(wèn)題，付費(fèi)與績(jī)效不掛鉤，不利于激勵(lì)企業(yè)增加對(duì)項(xiàng)目的投入。

通過(guò)對(duì)失敗案例的檢索可以得出，我國(guó)的PPP項(xiàng)目再談判的結(jié)果以政府回購(gòu)為主。案例中涉及的政府回購(gòu)主要可以分為兩類：一是因需求量大于預(yù)期或政府過(guò)度擔(dān)保，項(xiàng)目收益過(guò)高，政府發(fā)起再談判后在保障企業(yè)合理利潤(rùn)的前提下回購(gòu)項(xiàng)目；二是企業(yè)以項(xiàng)目收益過(guò)低為由發(fā)起的再談判，這種情況下的政府回購(gòu)其實(shí)是政府為項(xiàng)目的失敗買單，這其中不僅產(chǎn)生巨大的交易成本，更有違公平原則[3]。

（三）規(guī)范再談判機(jī)制

為打擊機(jī)會(huì)主義再談判，規(guī)范合理合法的再談判機(jī)制，須從頂層設(shè)計(jì)完善法律法規(guī)，嚴(yán)格限制濫用再談判。明確強(qiáng)化再談判的全流程，包括啟動(dòng)主體、啟動(dòng)條件、可談判的范圍、虛假談判的懲罰措施等，同時(shí)對(duì)啟動(dòng)再談判還需要行政機(jī)關(guān)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)審，評(píng)判是否具有啟動(dòng)再談判的情形，避免濫用、隨意啟動(dòng)再談判。每個(gè)重新談判還應(yīng)受到獨(dú)立第三方的審查，這樣有助于避免投機(jī)性的重新談判。

設(shè)置彈性條款。在一些不確定性較大的項(xiàng)目中，與其用盡理性思考百分百周密的合同規(guī)避再談判，不如采用柔性合同，設(shè)置再談判的出發(fā)點(diǎn)，允許雙方在條件觸發(fā)時(shí)發(fā)起符合條件的再談判。

要降低外部風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的沖擊，還要提高預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力。政府應(yīng)該在投資方提出協(xié)議變更之前捕捉到風(fēng)險(xiǎn)，掌握關(guān)鍵信息，及時(shí)提出應(yīng)對(duì)措施，避免投資方主導(dǎo)再談判的全過(guò)程。

重視低價(jià)中標(biāo)法的陷阱。機(jī)會(huì)主義再談判往往在項(xiàng)目招標(biāo)階段就埋下隱患，政府部門由于專業(yè)能力不足等原因掉入低價(jià)陷阱，選擇了報(bào)價(jià)最低的社會(huì)資本方，而在合同履行階段優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向了社會(huì)資本方。應(yīng)當(dāng)看到，在社會(huì)資本方發(fā)起的再談判中，出于重新選擇合作方的成本高昂，以及避免行政問(wèn)責(zé)等原因，政府傾向于接受再談判的安排，并向社會(huì)資本方作出妥協(xié)，致使項(xiàng)目成本畸高。因此，政府方需警惕再談判帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，應(yīng)重視低價(jià)中標(biāo)法的陷阱，在項(xiàng)目識(shí)別階段適用科學(xué)評(píng)標(biāo)體系。

二、效率違約的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

（一）效率違約的價(jià)值導(dǎo)向

對(duì)于機(jī)會(huì)主義再談判的限制是防控風(fēng)險(xiǎn)、提高效率、保障社會(huì)利益的需要，同時(shí)還應(yīng)注意到一些特殊情況的存在，在這種情況下，違約并不是絕對(duì)地與違背誠(chéng)實(shí)信用原則掛鉤。

由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信用制度的高度發(fā)展，合同法的工具功能變得尤其重要。也就是說(shuō)，合同法已經(jīng)不再被視為一種單純的懲惡揚(yáng)善的法律工具，而是被逐漸接受為一種合理劃分商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的法律手段。美國(guó)法經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯曼主張，假定合同雙方都是理性經(jīng)濟(jì)人，“在有些情況下，一方當(dāng)事人可能會(huì)僅僅由于違約的收益將超出他履約的預(yù)期收益而去冒違約的風(fēng)險(xiǎn)。如果他的違約收益也將超過(guò)他方履約的預(yù)期收益，并且對(duì)預(yù)期收益損失的損害賠償是有限的，那就有違約的激勵(lì)了”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，效率違約使社會(huì)資源的配置達(dá)到了一種“潛在的帕累托優(yōu)勢(shì)”，效率違約理論反映了合同歷史發(fā)展的價(jià)值取向，道德與效率孰輕孰重。而具體到PPP領(lǐng)域，由于其特殊的合同性質(zhì)和保障公共利益的目的，在公平與效率之間則需要具體問(wèn)題具體分析。

（二）避免以效率違約為名行濫用行政優(yōu)益權(quán)之實(shí)

我國(guó)相關(guān)法律賦予行政主體在行政協(xié)議中享有優(yōu)益權(quán)，包括對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)，可見(jiàn)行政主體在行政協(xié)議中處于優(yōu)勢(shì)地位。其中變更權(quán)和解除權(quán)意味著行政主體享有單方面的任意解除權(quán)，而相對(duì)人卻不享有該項(xiàng)權(quán)利，若該項(xiàng)權(quán)利被濫用，將導(dǎo)致相對(duì)人履行行政合同的投入無(wú)故遭到損失，繼而侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。

從政府作為項(xiàng)目運(yùn)作主導(dǎo)者與項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管者的雙重角色來(lái)看，政府方的確是相對(duì)更有機(jī)會(huì)、也更有能力破壞契約規(guī)則的一方，更不用提一些公權(quán)力部門還會(huì)為自己的違約行為披上效率違約的外衣，使得合同相對(duì)方更難主張自己的利益。

財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定了政府選擇終止導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的情形，在特定情形下（如PPP項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)不合適或者不再需要，或者可能影響公共安全和公共利益），政府方有單方面決定終止項(xiàng)目的權(quán)利。該合同指南明確表示應(yīng)對(duì)政府的該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行限制，以免被政府方濫用，但對(duì)于公共產(chǎn)品不合適的標(biāo)準(zhǔn)、影響公共安全如何界定卻缺乏說(shuō)明。

PPP項(xiàng)目合同保留了政府因行政優(yōu)益權(quán)而享有的特殊監(jiān)管身份，出于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行行政管理的需要也是合理的。政府如何在擁有權(quán)力的同時(shí)不濫用權(quán)力，是一個(gè)必須平衡的問(wèn)題。對(duì)于效率違約的適用，應(yīng)當(dāng)是在權(quán)衡雙方利益之下的選擇，而且天平偏向的必然是社會(huì)利益而非私益。

（三）違約程序與救濟(jì)——以貴陽(yáng)市筑城廣場(chǎng)為視角

在貴陽(yáng)市筑城廣場(chǎng)項(xiàng)目中，投資方中天城投依照協(xié)議約定進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，依照約定其特許經(jīng)營(yíng)期為70年，但時(shí)隔僅5年，貴陽(yáng)市人民政府召開(kāi)專項(xiàng)會(huì)議決定，將筑城廣場(chǎng)文化提升涉及的功能定位、區(qū)域劃分、管理運(yùn)行、改造需求、相關(guān)費(fèi)用等內(nèi)容納入貴陽(yáng)市文化建設(shè)總體方案，由貴陽(yáng)市政府指定相關(guān)文化單位負(fù)責(zé)編制負(fù)責(zé)方案，提前解除《筑城文化BOT協(xié)議》，由政府回購(gòu)整體項(xiàng)目，任何一方均不承擔(dān)違約責(zé)任。

從政府公告可以推測(cè)出，政府方選擇違約是由于需要將筑城廣場(chǎng)納入市文化建設(shè)總體方案，過(guò)去的項(xiàng)目建設(shè)或許已不再符合社會(huì)發(fā)展、文化建設(shè)、市民利益的需要。在該案例中，有兩個(gè)問(wèn)題是值得思考的，一是貴陽(yáng)市政府解除協(xié)議的權(quán)利是否有明確的依據(jù)，二是合同終止后，政府采取何種補(bǔ)償機(jī)制。

對(duì)于第一點(diǎn)，有學(xué)者提出，在未來(lái)立法中，需要賦予政府基于公共利益的法定效率違約權(quán)，但應(yīng)針對(duì)不同情況，確定不同程度的違約限制條款，并且設(shè)置必要前置程序，應(yīng)以具有資質(zhì)部門出具的相關(guān)論證作為依據(jù)[4]。政府在與社會(huì)資本合作中，能否遵守契約精神，是構(gòu)建政府信用的關(guān)鍵。如果政府屢屢突破合同約定，不履行承諾，使社會(huì)資本無(wú)法獲得項(xiàng)目投資的回報(bào)，必將無(wú)益于項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，最終受損的仍然是社會(huì)公益。在筑城廣場(chǎng)案例中，根據(jù)可考的資料，解除協(xié)議從決議到最終落實(shí)約歷經(jīng)4個(gè)月，其中僅有貴陽(yáng)市政府、投資方中天城投以及貴陽(yáng)市政府的全資子公司三方參與，解除協(xié)議的必要性缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)論證，也沒(méi)有舉辦聽(tīng)證會(huì)作為民意基礎(chǔ)。同設(shè)立一樣，合同的解除也需要嚴(yán)格的法定程序，具體在PPP項(xiàng)目中，可以參考在項(xiàng)目論證階段的物有所值研究，由專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)判解除條件是否成就，是否出于公共利益的需要行使效率違約權(quán)，在程序和評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)上做到合法合規(guī)，沒(méi)有達(dá)到條件的合同不得解除。

在政府方選擇終止后，其對(duì)于社會(huì)資本方還應(yīng)承擔(dān)賠償或補(bǔ)償義務(wù)。在該案例中，貴陽(yáng)市政府回購(gòu)整體項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移了投資方中天城投的風(fēng)險(xiǎn)。因政府方原因提前終止PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償原則是，確保社會(huì)資本方獲得的補(bǔ)償?shù)扔诩僭O(shè)該P(yáng)PP項(xiàng)目按原計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施的情形下所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益。項(xiàng)目合同終止后，回購(gòu)究竟是政府的權(quán)利抑或義務(wù)并無(wú)明確規(guī)定?！禤PP項(xiàng)目合同指南（試行）》中表述為，實(shí)踐中，通常只有在項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的情形下，政府才不負(fù)有回購(gòu)的義務(wù)而是享有回購(gòu)的選擇權(quán)，即政府可以選擇是否回購(gòu)該項(xiàng)目。如果項(xiàng)目合同中未約定政府回購(gòu)作為一項(xiàng)義務(wù)，或是沒(méi)有約定政府需全盤(pán)回購(gòu)，對(duì)于社會(huì)資本方是非常重大的風(fēng)險(xiǎn)，不僅無(wú)法通過(guò)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目獲得回報(bào)，甚至無(wú)法通過(guò)政府回購(gòu)機(jī)制收回前期投資。

（四）對(duì)效率違約適用的思考

肇始于西方的效率違約概念，在世界其他國(guó)家適用時(shí)也伴隨著非議，這是因?yàn)樵陂_(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，契約意識(shí)同樣深入人心，政府通常被認(rèn)為應(yīng)該更高標(biāo)準(zhǔn)地遵守合同契約。一些國(guó)外失敗的PPP項(xiàng)目就是因?yàn)楣怖媾c商業(yè)利益的沖突所致。作為一柄“重器”，對(duì)政府方效率違約的適用必須加以嚴(yán)格限制。

政府行使行政優(yōu)益權(quán)，也不能突破所有權(quán)的限制。無(wú)償、隨意、未經(jīng)程序的終止合同是對(duì)契約精神和法治的踐踏，在政府需要變更、解除合同、縮短、收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，除要符合合法性原則外，還應(yīng)符合行政合理性原則，即選擇對(duì)相對(duì)人侵害程度最低的方式來(lái)進(jìn)行，避免為達(dá)到目的而不擇手段的情況發(fā)生[5]。

此外，出于投機(jī)主義，當(dāng)違約成本小于履約成本，或面臨的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大時(shí)，社會(huì)資本方也會(huì)選擇違約。社會(huì)資本方的違約對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程的打擊是巨大的，正在進(jìn)行的項(xiàng)目會(huì)停滯乃至終止，最終損害社會(huì)利益，此時(shí)整個(gè)項(xiàng)目剩余的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)向政府。在社會(huì)資本方違約的情況下，雖然政府不必然負(fù)有回購(gòu)的義務(wù)，但項(xiàng)目停滯的損失就是政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)。除了限制效率違約的適用外，還應(yīng)考慮社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，設(shè)定一個(gè)閾值并進(jìn)行定時(shí)測(cè)控，在超過(guò)一定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府方及時(shí)給予支持，幫助社會(huì)資本方度過(guò)風(fēng)險(xiǎn)，如此才能實(shí)現(xiàn)雙贏，使PPP項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施。

三、爭(zhēng)議救濟(jì)渠道不明風(fēng)險(xiǎn)及其防范

（一）司法救濟(jì)渠道不明確

政府與社會(huì)資本方簽訂合同后，其中一方存在不履行合同義務(wù)的違約情形后，在我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)制上關(guān)于PPP項(xiàng)目的司法救濟(jì)途徑找不到法律依據(jù)。在爭(zhēng)議發(fā)生后，究竟適用行政訴訟、民事訴訟抑或仲裁，在法律層面尚無(wú)明確規(guī)定。

在司法救濟(jì)實(shí)踐中，利益受損方本想通過(guò)訴訟來(lái)主張回復(fù)損失，但被告卻用合同性質(zhì)進(jìn)行抗辯，稱本案為民事訴訟或行政訴訟，使案件難以進(jìn)入實(shí)體審判程序，也使法官在適用法律時(shí)造成困難。

檢索目前已有的涉及PPP合同爭(zhēng)議的裁判案例，都沒(méi)有籠統(tǒng)地對(duì)合同性質(zhì)定性。最高人民法院在北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司與烏魯木齊市交通運(yùn)輸局其他合同糾紛案二審作出的（2014）民二終字第40號(hào)民事裁定書(shū)中認(rèn)為，各方當(dāng)事人在回購(gòu)款的支付問(wèn)題上，處于平等的法律地位，不能排除民事法律規(guī)范的適用。

而在河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府管轄權(quán)異議案中，同樣由最高人民法院作出了（2015）民一終字第244號(hào)裁定書(shū)的說(shuō)理為，本案合同并未僅就行政審批或行政許可事項(xiàng)本身進(jìn)行約定，合同涉及的相關(guān)行政審批和行政許可等其他內(nèi)容，為合同履行行為之一，屬于合同的組成部分，不能決定案涉合同的性質(zhì)。從本案合同的目的、職責(zé)、主體、行為、內(nèi)容等方面看，合同具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同。

廣東省湛江市中級(jí)人民法院就海南中東集團(tuán)有限公司與遂溪縣人民政府行政協(xié)議一案作出的（2018）粵08行初395號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為，涉案PPP合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，簽約主體反映行政機(jī)關(guān)意志，約定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容性質(zhì)上基本為公益性，而且不少項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)范圍，需要獲得政府審批或需要政府配合辦理相關(guān)審批手續(xù)才可進(jìn)行，確定涉案合同的法律性質(zhì)為行政協(xié)議。

由上可見(jiàn)，PPP合同內(nèi)容龐雜，選擇訴訟來(lái)解決爭(zhēng)議具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，當(dāng)事人在選擇的時(shí)候會(huì)面臨困難，甚至?xí)l(fā)對(duì)合同合法性的質(zhì)疑。

（二）仲裁作為爭(zhēng)議解決方式所引發(fā)的思考

由于合同的復(fù)雜性，選擇仲裁作為爭(zhēng)議解決途徑在實(shí)務(wù)中也會(huì)成為一個(gè)難點(diǎn)。比如，在《某市政道路PPP項(xiàng)目合同（草案）》中設(shè)定：1.友好解決。2.仲裁。如任何一方在開(kāi)始友好協(xié)商之日后30個(gè)工作日內(nèi)仍未能通過(guò)友好協(xié)商得以解決，或任何一方在上述友好協(xié)商預(yù)定開(kāi)始之日后的30個(gè)工作日內(nèi)拒絕進(jìn)行友好協(xié)商或持續(xù)拖延，則在相關(guān)法律允許的范圍內(nèi)，本合同任何一方可以將爭(zhēng)議提交xx仲裁委員會(huì)并根據(jù)其適用的仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。

就該合同草案中是否可以約定爭(zhēng)議由仲裁解決引起爭(zhēng)議，在PPP合同的意思自治中此種約定是否合法有效。目前我國(guó)的PPP立法還處于征求意見(jiàn)稿階段，就現(xiàn)行有效的財(cái)政部和發(fā)改委兩部委制定的規(guī)范性文件來(lái)看，《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》均規(guī)定，因合作協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法提起訴訟或仲裁。

應(yīng)該看到，PPP合同的性質(zhì)之所以具有這種復(fù)雜性，是因?yàn)槠渲械男姓傩?，大部分?xiàng)目都需要政府通過(guò)行政許可授予項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及一些配套的行政行為，如稅收優(yōu)惠、唯一性保證、外匯兌換等。特許經(jīng)營(yíng)者既要遵從政府的依法授權(quán)，又要為社會(huì)公共利益提供服務(wù)，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議。行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政行為相對(duì)人并非平等主體。因此，如果將PPP合同中的行政爭(zhēng)議通過(guò)仲裁處理，超出了法律規(guī)定的可以仲裁的范圍，在法律上無(wú)法實(shí)現(xiàn)，仲裁協(xié)議亦無(wú)效。

PPP合同爭(zhēng)議要選擇仲裁方式解決，應(yīng)滿足至少兩個(gè)條件，一是爭(zhēng)議事項(xiàng)不屬于行政行為，否則仲裁條款無(wú)效；二是雙方當(dāng)事人約定了合法有效的仲裁條款。故而，仲裁是無(wú)法覆蓋所有類型的PPP合同爭(zhēng)議的。

（三）風(fēng)險(xiǎn)的防范途徑——合并審理與非訴途徑

歸根結(jié)底，一項(xiàng)及時(shí)、全面的政策，在很大程度上能防范因司法救濟(jì)渠道不明所造成的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于訴訟風(fēng)險(xiǎn)最有效的防范就是通過(guò)立法來(lái)明確一種司法救濟(jì)機(jī)制。

將行政訴訟與民事訴訟合并審理不失為一種解決方法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第61條規(guī)定，出現(xiàn)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交叉的，首先應(yīng)判斷兩項(xiàng)不同性質(zhì)的爭(zhēng)議的邏輯次序，在不存在先后次序關(guān)系時(shí)，當(dāng)事人在已經(jīng)啟動(dòng)的行政訴訟中申請(qǐng)一并解決民事?tīng)?zhēng)議的，法院可以一并審理。此時(shí)也無(wú)需強(qiáng)行當(dāng)事人去分辨訴訟的性質(zhì)，畢竟對(duì)于當(dāng)事人要求還是過(guò)于苛刻，而需要法官提高專業(yè)能力，正確適用法律。

對(duì)于PPP合同的爭(zhēng)議解決方式還可以采取兩分法。將涉及特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目監(jiān)管等行政性質(zhì)的合同爭(zhēng)議，一并采取行政訴訟解決；其他項(xiàng)目合同則采用民商事?tīng)?zhēng)議解決方式?，F(xiàn)行的各類法律法規(guī)如果能做好分類，將行政的歸行政，民事的歸民事，將減少司法救濟(jì)難以適用的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，在爭(zhēng)議解決中應(yīng)淡化行政色彩，看到非訴途徑的存在。政府方和社會(huì)資本方應(yīng)加強(qiáng)交流互信，在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)能夠重視調(diào)解機(jī)制的存在，不管是雙方調(diào)解或第三方調(diào)解，在爭(zhēng)議發(fā)生后首先啟動(dòng)調(diào)解，在一定期限內(nèi)調(diào)解不成再選擇訴訟方式解決，是降低爭(zhēng)議解決成本、化解矛盾的捷徑，也能最大限度地保障爭(zhēng)議解決后，項(xiàng)目繼續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。實(shí)務(wù)中已有不少項(xiàng)目對(duì)于專業(yè)性問(wèn)題，如工程造價(jià)、審計(jì)等，在合同中約定相關(guān)爭(zhēng)議可交由有關(guān)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)專家作中立裁判調(diào)解。在所爭(zhēng)議問(wèn)題得到專業(yè)解決的同時(shí)，又降低了成本，提高了效率。

四、結(jié)語(yǔ)

在政府與社會(huì)資本合作中，為使合同順利履行，應(yīng)注重對(duì)于合同的設(shè)計(jì)，防范違約風(fēng)險(xiǎn)，政府要秉持依法行政原則，遵守正當(dāng)程序，與社會(huì)資本通力合作，彼此信任配合，使PPP這種好方式帶來(lái)好結(jié)果。