農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”與股份制改革

劉云生 孫 林

2018年，自然資源部根據(jù)黨的十九大報(bào)告和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(下稱2018“一號(hào)文件”)精神，發(fā)布通知，要求全國各地組織開展宅基地“三權(quán)分置”專題調(diào)研。隨后，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”專題調(diào)研組分赴上海(松江)、安徽(蚌埠)、湖北(宜城)、四川(瀘縣、廣安)、陜西(高陵)、寧夏(平羅)等地進(jìn)行深入調(diào)研、訪談。就決策層面而論，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不僅被納入議事日程，且大有推廣、普及之勢(shì)。但農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”之名實(shí)關(guān)系如何界定；“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，下文簡(jiǎn)稱“三變”)措施如何落實(shí)；法權(quán)困境如何突破？唯有厘清上述核心理論問題，才能有效解決農(nóng)村宅基地股份制改革的目標(biāo)定位、對(duì)象范圍、路徑選擇等問題。

一、 文本解讀與對(duì)象限定

農(nóng)村宅基地是否適合“三權(quán)分置”，能否進(jìn)行股份制改革，如何進(jìn)行改革？學(xué)界論者寥寥，偶或論及，亦多持審慎態(tài)度，甚或有過激反對(duì)者。如針對(duì)農(nóng)地股份制改革政策導(dǎo)向，有學(xué)者指出，集體經(jīng)營性資產(chǎn)指向不明，“對(duì)集體資產(chǎn)的股改，就是當(dāng)下‘子孫’對(duì)‘祖產(chǎn)’實(shí)施私分，就是散伙，就是刨農(nóng)村的根基！”(1)參見李昌平：《對(duì)集體經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)施股份制改造應(yīng)該暫?！罚?載“甘肅白銀會(huì)寧縣河畔鎮(zhèn)中灘村網(wǎng)”，http://134089.cnlhzb.com/article885409，最后訪問日期：2021年11月21日。因?yàn)榇祟惞煞葜聘母镒罱K可能導(dǎo)致私有化，會(huì)敗掉集體幾十年的資產(chǎn)積累。同時(shí)，現(xiàn)有的成員權(quán)足以抵充股份制改革之制度效能，無須蹈險(xiǎn)履危，再翻新曲。

或避而不談，或?qū)徤鞅Ｊ?，或過激反對(duì)，是目前學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地股份制改革的三種常態(tài)反應(yīng)。探本求源，無非是基于農(nóng)村宅基地之制度功能、價(jià)值定位具有濃厚的社會(huì)保障特色，不能也不可能充分推行市場(chǎng)化改革。但在國家決策層面，隨著2018“一號(hào)文件”的推行，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“三變”措施漸次被導(dǎo)入農(nóng)村宅基地改革各大場(chǎng)域。

(一) “三權(quán)”之名實(shí)界定

對(duì)于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，2018“一號(hào)文件”的具體表述為：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”征諸文本語境，農(nóng)村宅基地所涉三權(quán)分別為：集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)。集體宅基地所有權(quán)之名實(shí)問題自無疑義，但后續(xù)兩種權(quán)利則需進(jìn)一步厘定。

所謂農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，系指農(nóng)戶以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，以集體成員身份為依據(jù)獲取農(nóng)村宅基地的主體資格和土地利用權(quán)力。因未有統(tǒng)一的法律規(guī)范，也缺乏明確的政策指引，在界定名實(shí)關(guān)系時(shí)需特別留意兩個(gè)問題：一是宅基地法權(quán)以“農(nóng)戶”為主體，但“農(nóng)戶”之“農(nóng)”，很多已有名無實(shí)。眾多鄉(xiāng)村“空心化”，部分村民已然定居城市(鎮(zhèn))，甚或城郊鄉(xiāng)村已然進(jìn)行了“村改居”，但仍然以農(nóng)戶身份持續(xù)占有宅基地，閑置頹敗；二是“農(nóng)戶”之“戶”多有泛濫之虞。諸多地區(qū)，通過分戶、收養(yǎng)、吸收榮譽(yù)村民等形式規(guī)避法律，肆意擴(kuò)張宅基地，圈占后或閑置囤放，或坐等拆遷，或違規(guī)超面積建造。如石家莊鹿泉市某村按“榮譽(yù)村民”身份獲批宅基地者即達(dá)36人之多，每人為一戶，共獲批11畝，而實(shí)際占地20.4畝。(2)參見李增勇：《“榮譽(yù)村民”身份獲批宅基地》，載“新浪網(wǎng)”，https://news.sina.com.cn/c/2008-01-16/015914751400.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。針對(duì)上述亂象，有學(xué)者曾主張?jiān)谡氐纳暾?qǐng)取得上，不能再抽象秉持“一戶一宅”原則，而應(yīng)以分戶條件、宅基地面積和可建筑容積率為標(biāo)準(zhǔn)。(3)參見韓松：《論對(duì)農(nóng)村宅基地的管理與〈土地管理法〉的修改》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

至于宅基地使用權(quán)，看似沒有問題，但仍然存在嚴(yán)重的名實(shí)分離風(fēng)險(xiǎn)。就法權(quán)邏輯設(shè)定與權(quán)利體系構(gòu)造而論，宅基地使用權(quán)系民法典物權(quán)編明確界定之用益物權(quán)，但在進(jìn)行權(quán)能界分和體系歸納時(shí)，宅基地使用權(quán)既非傳統(tǒng)意義上之地上權(quán)，亦難與用益物權(quán)相契合，且無法涵蓋現(xiàn)有農(nóng)村宅基地權(quán)所涉一切權(quán)利。易言之，“宅基地使用權(quán)”并不能涵攝用益物權(quán)之所有權(quán)能，亦不能包蘊(yùn)現(xiàn)實(shí)宅基地權(quán)利之實(shí)存權(quán)利。究其實(shí)，因?yàn)榕c成員身份和不動(dòng)產(chǎn)建筑血脈相連，政策文本中的“宅基地使用權(quán)”，至少但不限于包含如下三大系列權(quán)利：一是現(xiàn)有法律保護(hù)的農(nóng)戶實(shí)際占有宅基地之使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，二是農(nóng)戶修造于宅基地之上的不動(dòng)產(chǎn)建筑物、附屬物之所有權(quán)，三是雖未實(shí)際占有但基于集體成員權(quán)而產(chǎn)生的集體宅基地收益分配權(quán)等權(quán)利。

(二) 農(nóng)村宅基地改革之文本語境

細(xì)加尋繹，2018年“一號(hào)文件”的文本語境應(yīng)當(dāng)從以下三方面進(jìn)行解讀。

1. 行為動(dòng)因

宅基地“三權(quán)分置”的真正目的是激活并實(shí)現(xiàn)龐大的農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)效益，優(yōu)化布局，提高土地利用效率。具體而微，進(jìn)行“三權(quán)分置”的目的有三。第一，完善農(nóng)村建設(shè)用地政策，實(shí)現(xiàn)土地資源效益。文件特別指出，目前宅基地法律和政策已然無力調(diào)控農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，必須改弦更張，推動(dòng)農(nóng)村宅基地效益增長。據(jù)澎湃新聞報(bào)道：從2015年試點(diǎn)開始，到2018年初，浙江省義烏市可盤活的宅基地資產(chǎn)即可達(dá)到1000億元，足以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新動(dòng)能。(4)參見葛熔金：《一千億元:義烏宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)盤活農(nóng)民沉睡的資產(chǎn)》，載“澎湃新聞網(wǎng)”，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1955445，最后訪問日期：2021年11月21日。第二，落實(shí)宅基地集體土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)效益。2018“一號(hào)文件”之所以被民間普遍解讀為集體土地“上市”，其根本原因就在于該文件以宅基地為突破口，放權(quán)賦能，集體成為真正的有限市場(chǎng)的土地供給者，可以實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)效益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民居住條件。第三，探索改革新渠道，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。無論是落實(shí)集體宅基地所有權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，還是推進(jìn)“三變”改革模式，股份制改革都不失為一種最優(yōu)化選擇。農(nóng)村宅基地股份制改革不僅可以實(shí)現(xiàn)體制變革，還可以為解決“三農(nóng)問題”、振興鄉(xiāng)村提供可靠而強(qiáng)大的動(dòng)力和推力。

由是論之，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的真正目的仍然是為了解決“三農(nóng)問題”的積弊痼疾，實(shí)現(xiàn)土地效益增長，增進(jìn)農(nóng)民福利，推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化步伐。就歷史經(jīng)驗(yàn)而論，此種選擇可謂切中肯綮，找準(zhǔn)了問題的核心與實(shí)質(zhì)。按照斯波義信的理論，土地是中國農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵、核心。斯波義信借鑒新經(jīng)濟(jì)史學(xué)理論，從縱向、橫向時(shí)空比較了宋代以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與走勢(shì)，特別指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是土地利用制度。人口、技術(shù)、資本等要素雖有影響，但并非決定性作用。一定程度而論，上述各大要素都是為土地利用制度所吸引，最終趨于良性集聚。(5)參見[日]斯波義信：《宋代江南經(jīng)濟(jì)史研究》，方健、何忠禮譯，江蘇人民出版社2012年版，第28-29頁。

2. 措施與路徑

文件對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)的用語是“探索”，此點(diǎn)足以表明決策高層對(duì)農(nóng)村宅基地問題的高度敏感和審慎態(tài)度，同時(shí)也為農(nóng)村宅基地股份制改革提供了多元化試點(diǎn)空間和改革路徑選擇。對(duì)于宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的使用權(quán)改革措施的用語則是“放活”。該用語無疑從邏輯上承認(rèn)了一個(gè)事實(shí)：此前法律與政策囿于身份性、內(nèi)部性、保障性等目標(biāo)定位，對(duì)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)管得過死。

通過“探索”與“放活”，除了農(nóng)戶宅基地資格權(quán)不得轉(zhuǎn)讓外，集體宅基地所有權(quán)可以實(shí)體化，宅基地使用權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)均可以轉(zhuǎn)換為商品，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，最終凸顯土地的資源屬性。土地權(quán)利的外部化促進(jìn)了宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅可以通過公開市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，城市工商資本亦可持續(xù)流入鄉(xiāng)村宅基地市場(chǎng)。此種目標(biāo)定位和路徑選擇不僅深度契合了土地資源的市場(chǎng)化需求，也滿足了農(nóng)民土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多元需求。囿于國家法律和政策的限制，此前的農(nóng)戶建房只能用于自我居住，而不能用于工商經(jīng)營。但根據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)研，過半的農(nóng)民都希望宅基地除了滿足住房所需外，還應(yīng)當(dāng)允準(zhǔn)農(nóng)民進(jìn)行適度的非農(nóng)化、經(jīng)營性使用。(6)陳小君教授等人通過對(duì)全國十個(gè)省的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，證明在四川(51.7%)、黑龍江(54.14%)、湖北(55.25%)和湖南(54.64%)四省的農(nóng)戶，一半以上希望宅基地能夠滿足住房之外的其他需求，主要滿足小商店、小飯館或小規(guī)模養(yǎng)殖、小作坊、修理店等土地需求。參見“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組、陳小君：《農(nóng)村土地法律制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考察——對(duì)我國10個(gè)省調(diào)查的總報(bào)告》，載《法商研究》2010年第1期。

3. 前提與底線

與保守的學(xué)者不同，較為激進(jìn)的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地“最落后的制度安排”，主張農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化和資本化。(7)參見席志剛：《劉守英：深化土改意在全面激活鄉(xiāng)村》，載“中國新聞網(wǎng)”，https://www.chinanews.com.cn/oj/2018/02-02/8439741.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。實(shí)際上，物權(quán)法制定之初，學(xué)界主張農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化的學(xué)者亦復(fù)不少。如梁慧星教授認(rèn)為，宅基地使用可以轉(zhuǎn)讓，但因農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于無償劃撥的基地使用權(quán)，故有償轉(zhuǎn)讓時(shí)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)交納出讓金。(8)參見梁慧星：《中國物權(quán)法研究》(下)，法律出版社2003年版，第661頁。陳小君教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依法確立農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，肯定農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，認(rèn)可農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等流轉(zhuǎn)方式的合法性，賦予其法律效力。(9)參見陳小君：《農(nóng)村土地法律制度研究》，法律出版社2003年版，第256頁。高富平教授主張應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民開放其宅基地商業(yè)化利用途徑和規(guī)則，禁止農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押、出資以及其他商業(yè)化利用將嚴(yán)重限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。(10)參見高富平：《土地使用權(quán)和用益物權(quán)——我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系研究》，法律出版社2001年版，第450頁。

但揆諸歷史與國情，農(nóng)村宅基地不可能全盤市場(chǎng)化，只能走有限市場(chǎng)化道路。高圣平教授審慎地提出建議：在農(nóng)村宅基地的保障性與市場(chǎng)化之間，必須首先滿足保障功能，才能論及宅基地的財(cái)產(chǎn)效益充分實(shí)現(xiàn)問題。(11)參見高圣平：《宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期。此種立場(chǎng)正是2018“一號(hào)文件”的立場(chǎng)，也決定了農(nóng)村宅基地改革的大前提和底線：保障功能優(yōu)先，適度推進(jìn)有限公開市場(chǎng)化。所謂農(nóng)村宅基地“有限公開市場(chǎng)”，系指宅基地市場(chǎng)化改革必須受到如下約束或限制：不得背離公有制應(yīng)有之公平正義立場(chǎng)，不得損害集體宅基地所有權(quán)，不得危及農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，不得違反土地用途管制立法原則，不得違法違規(guī)超規(guī)模、大面積占用宅基地。

(三) 農(nóng)村宅基地股份制改革的對(duì)象限定

基于上述文本語境，農(nóng)村宅基地股份制改革的對(duì)象與范圍在邏輯上和價(jià)值上必然區(qū)分為兩類：一類是農(nóng)戶保障型宅基地。此類宅基地具有身份性，保障性，不宜亦不可能全盤市場(chǎng)化，僅能就宅基地使用權(quán)及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行有限商品化，股份制改革空間較小。另一類是資產(chǎn)型宅基地。這是未來宅基地股份制改革的重點(diǎn)區(qū)域，也是本文的重心所在，細(xì)加區(qū)分，該類宅基地又包括實(shí)體型與資產(chǎn)收益型兩類。

第一類是實(shí)體型宅基地。按其來源，可歸結(jié)為如下幾類：一是集體所有且預(yù)留的未利用、未開發(fā)的宅基地。二是農(nóng)戶退還的宅基地。農(nóng)戶由于戶口遷徙、置換、閑置等原因?qū)⒃責(zé)o償或有償退還集體。2016年，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》(國土資發(fā)〔2016〕123號(hào))，明確要求提高農(nóng)村土地利用效率。結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。而按照2018“一號(hào)文件”精神，即便進(jìn)城落戶的農(nóng)民，其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)并不必然消滅且須積極保護(hù)。集體可引導(dǎo)此類農(nóng)戶依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。三是集體收回的宅基地。主要是對(duì)嚴(yán)重違規(guī)違法占用宅基地的不動(dòng)產(chǎn)建筑進(jìn)行拆除后回收的宅基地。

第二類是資產(chǎn)收益型。具體包括：① 留居村民以權(quán)利入股。經(jīng)過優(yōu)化布局、整體改造后，留居農(nóng)村的農(nóng)戶以自有宅基地使用權(quán)及其上的不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)入股，交由集體或其他經(jīng)營主體進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營。此類屬于農(nóng)民安居樂業(yè)后最大限度實(shí)現(xiàn)土地、住宅市場(chǎng)價(jià)值的舉措，能夠切實(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)共榮，適用于休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域。② 離鄉(xiāng)農(nóng)戶投資入股。離鄉(xiāng)農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)或宅基地補(bǔ)償款、分配收益等投資入股。此類僅限于雖然離鄉(xiāng)但仍保留農(nóng)村戶口且系本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶。如義烏市即采取如下模式：鼓勵(lì)離鄉(xiāng)農(nóng)戶將騰退的宅基地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過土地整治后以“集地券”的方式在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用?！凹厝庇袃纱髢?yōu)勢(shì)：一是突破了聚居的地域限制，農(nóng)戶可進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚；二是農(nóng)戶可將“集地券”作為股權(quán)于特定區(qū)域進(jìn)行投資和交易，立體化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)價(jià)值。③ 宅基地使用費(fèi)。即對(duì)輕微違法違規(guī)占用宅基地，按照一定標(biāo)準(zhǔn)收取的宅基地有償使用費(fèi)。義烏市針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的農(nóng)戶，土地違法面積在36平方米以下，允許集體經(jīng)濟(jì)組織參照農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)按20年一次性收取有償使用費(fèi)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，此舉共計(jì)清理128個(gè)村，累計(jì)34 592戶農(nóng)戶交納有償使用費(fèi)9.5億元，占全國農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)總量的三分之二以上。④ 因連片開發(fā)、集體安置、留地安置而產(chǎn)生的宅基地增值部分，農(nóng)戶既可以實(shí)際占有、居住，亦可選擇入股、出租等方式進(jìn)行處分。⑤ 因土地征收由集體享有的宅基地補(bǔ)償款，于村民大會(huì)議決后，既可以領(lǐng)取現(xiàn)金，亦可以配股投資。

第二種類型中，無論是實(shí)體型的，抑或是資產(chǎn)型的；無論是集體所有的，還是農(nóng)戶享有的；無論是資本型，還是權(quán)利型的，均可作為經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，借此提高土地效益，增加農(nóng)民收入，提升居住品質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)，提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化速率。

二、 宅基地股份制改革：困境與突破

憲法第10條第2款表述宅基地所有權(quán)時(shí)，立法用語用的是“也屬于”。一個(gè)“也”字顯露了宅基地的敏感度和立法者的謙抑性。因?yàn)檎仃P(guān)涉農(nóng)民的生存權(quán)、住房保障權(quán)，如果不做如此柔性的表述，可能會(huì)誘發(fā)不可預(yù)測(cè)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚至政治風(fēng)險(xiǎn)。也正因?yàn)槿绱?，原物?quán)法第十三章雖然冠名為“宅基地使用權(quán)”，但屈指數(shù)來，整整一章只有四條。因?yàn)闊o法細(xì)化，也不能細(xì)化。憲法的柔性表達(dá)和原物權(quán)法的極簡(jiǎn)設(shè)計(jì)都說明了國家對(duì)宅基地保有極為審慎的態(tài)度和博弈心態(tài)，但由此必然引致宅基地股份制改革的困境。此類困境于集體宅基地所有權(quán)層面問題較容易解決，但在使用權(quán)層面則較為復(fù)雜。

(一) 法權(quán)困境

宅基地是公有制主導(dǎo)下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中維護(hù)農(nóng)戶住宅保障權(quán)的特別土地制度設(shè)計(jì)，對(duì)其進(jìn)行股份制改革必然遭遇多重法權(quán)困境。

1. 功能具有社會(huì)保障性，難以作為資產(chǎn)進(jìn)行投資或入股

按照目前的制度設(shè)計(jì)，如果農(nóng)戶實(shí)體占有宅基地，住宅亦僅用于居住，其所能設(shè)定抵押融資的僅為不動(dòng)產(chǎn)建筑，宅基地使用權(quán)具有身份性、內(nèi)部性、保障性，且基礎(chǔ)權(quán)利為集體宅基地所有權(quán)，一般難以作為資產(chǎn)投資、入股。此點(diǎn)無疑從價(jià)值和邏輯兩方面阻斷了股份制改革的通道。根據(jù)新修訂的土地管理法第62條第5款的規(guī)定：農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。換言之，法律并不禁止出讓宅基地上建筑物及其附屬設(shè)施，但該項(xiàng)權(quán)利的行使卻可能引致宅基地使用權(quán)本身的消滅，此舉無異釜底抽薪。探究其立法本意，無非是防范農(nóng)民憑借宅基地的無償性、福利性牟利并借此保護(hù)土地資源、強(qiáng)化土地管理，但因噎廢食，從立法上阻斷了農(nóng)民移轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。

但法律有禁條，農(nóng)民有對(duì)策。征諸民間實(shí)踐，并不乏借轉(zhuǎn)移房產(chǎn)之名出讓宅基地之實(shí)的事例，且均可通過生存抗?fàn)?、?quán)力尋租、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重新獲批宅基地。(12)據(jù)陳小君教授等人對(duì)中國十個(gè)省的調(diào)研，有接近30%的農(nóng)民認(rèn)為出讓宅基地后可以重新申請(qǐng)宅基地。參見前引⑥，陳小君等文。此種顯性違法也間接說明：只要存在農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)需求，就會(huì)有突破法禁的理由和路徑。唯有“變法”，才能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，減少、避免違法現(xiàn)象的發(fā)生。

2. 主體為“戶”，談判成本高，法律風(fēng)險(xiǎn)大

目前法權(quán)認(rèn)定的宅基地權(quán)是“一戶一宅”，此點(diǎn)導(dǎo)致股份制改革談判成本和風(fēng)險(xiǎn)雙向增大。宅基地以戶為單位，農(nóng)戶內(nèi)部屬于共同共有關(guān)系，非經(jīng)其他共有權(quán)人同意，可能構(gòu)成無權(quán)處分。即便農(nóng)戶闔家同意參加股改，股份配置是按人頭配股，還是按戶配股；如果按戶配股，農(nóng)戶內(nèi)部股份又如何配置；股權(quán)如何行使；如此等等，不一而足。(13)參見呂翾：《宅基地使用權(quán)的雙重屬性矛盾亟須化解》，載《南方都市報(bào)》2015年11月13日。

3. 行政審批嚴(yán)格，轉(zhuǎn)讓受限

依照現(xiàn)行立法，宅基地權(quán)需農(nóng)戶申請(qǐng)，村社同意，還得經(jīng)行政部門審批。此點(diǎn)決定了宅基地權(quán)入市、入股的法權(quán)障礙：集體作為所有權(quán)人是否同意？行政部門是否批準(zhǔn)？征諸各地立法，對(duì)宅基地權(quán)都施行嚴(yán)格的身份性、內(nèi)部性控制。如《浙江省農(nóng)村宅基地管理辦法》第8條就明確規(guī)定：“農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只有使用權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)任何人不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租?！?/p>

4. 合法(規(guī))與違法(規(guī))

以上障礙屬于制度性障礙，可通過尊重民間智慧、認(rèn)可民間習(xí)慣、矯正制度缺失等方式克服。畢竟，什么鞋合腳，只有穿鞋者(農(nóng)民)自己最清楚。但即便克服上述障礙，目前農(nóng)村宅基地權(quán)還有一個(gè)問題不容回避：合法、合規(guī)的宅基地權(quán)進(jìn)行股份制改革自無疑義，但有相當(dāng)數(shù)量的宅基地及其上的不動(dòng)產(chǎn)建筑有違法、違規(guī)之嫌。此類權(quán)利是否可以進(jìn)行股份制改革？如果一體對(duì)待，無疑會(huì)刺激、滋長“法不責(zé)眾”“違法趁早”“餓死膽小的，撐死膽大的”等消極法律認(rèn)知，既削弱成文法權(quán)威，又背離土地資源公平分配的正義法則，還可能危及鄉(xiāng)村土地生態(tài)均衡。

5. 房隨地走還是地隨房走

對(duì)宅基地權(quán)進(jìn)行股份制改革還有一個(gè)不容忽視的障礙：我國奉行“房地一體”原則，但在實(shí)踐中，該一原則又有兩種模式：一類稱之為“房隨地走”，凡是土地被征收，其上的不動(dòng)產(chǎn)建筑物也一同消滅，此點(diǎn)適用于農(nóng)村土地征收，推行多年，除了征收補(bǔ)償可能出現(xiàn)爭(zhēng)議，并無其他障礙。另一類是“地隨房走”，針對(duì)農(nóng)村宅基地卻難以實(shí)施。如果農(nóng)戶將房屋出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，買受人取得房屋的所有權(quán)殆無疑義，但能否遵循“地隨房走”規(guī)則取得宅基地權(quán)？不行。因?yàn)檎貦?quán)的身份性、保障性、內(nèi)部性決定了宅基地權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。

(二) 功能替代與轉(zhuǎn)換困境

如何在農(nóng)村宅基地領(lǐng)域推動(dòng)“三變”？本文認(rèn)為，除了突破上述法權(quán)困境，還必須實(shí)現(xiàn)宅基地保障性、身份性兩大功能的替代和轉(zhuǎn)換。根據(jù)民間實(shí)踐，一般有以下三種類型可資參酌。

1. 有償退出再入股

閑置宅基地有償退出，以宅基地使用權(quán)補(bǔ)償金作為貨幣資本入股，或者將補(bǔ)償金折股。此點(diǎn)可以化解諸多難題，但僅限于戶籍尚在農(nóng)村且保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份者，詳見前述。

2. 集體收回后入股

對(duì)于長期閑置的宅基地，集體有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償后收回，納入集體經(jīng)營型用地，集體進(jìn)行股權(quán)配置后農(nóng)戶或農(nóng)民作為權(quán)利人入股。農(nóng)戶如果愿意以補(bǔ)償金或補(bǔ)償費(fèi)用折股，則參酌第一項(xiàng)。

3. 置換后折價(jià)入股

在農(nóng)村居民區(qū)進(jìn)行片區(qū)化改造后，農(nóng)戶原宅基地面積與現(xiàn)有面積有差距，則可將置換后多出的面積差部分折價(jià)入股。

上述任何一種方式，既可替代宅基地權(quán)的社會(huì)保障功能，還能有效實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能，且可有效回避各類法權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 無償性與無期性

農(nóng)戶宅基地使用權(quán)具有無償性與無期性，如進(jìn)行股份制改革，必然涉及兩個(gè)問題。

1. 如何作價(jià)

宅基地使用權(quán)的對(duì)價(jià)缺席引致了該項(xiàng)權(quán)利入股計(jì)價(jià)上的困難。在缺乏統(tǒng)一、公開的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制情形下，如何作價(jià)？此點(diǎn)可以采取兩個(gè)解決方案：一是適度參酌當(dāng)?shù)赝恋厥褂脵?quán)市場(chǎng)價(jià)格或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是由當(dāng)事人多方協(xié)議，議定價(jià)格。無論采取何種方式，無償性問題相對(duì)而言就是一個(gè)技術(shù)問題，不涉及法權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 期限如何界定

目前的法律、法規(guī)及各地的宅基地管理辦法均未對(duì)宅基地使用權(quán)期限作出明確規(guī)定。此點(diǎn)也是民間、學(xué)界推定宅基地使用權(quán)“無期性”結(jié)論的主要依據(jù)。但嚴(yán)格意義上講，無期性僅僅是一種產(chǎn)權(quán)永續(xù)性的理論假設(shè)。無論是宅基地滅失，還是宅基地使用權(quán)人死亡，抑或是宅基地使用權(quán)人放棄權(quán)利，集體調(diào)整、收回宅基地都可能導(dǎo)致宅基地權(quán)消滅。究其實(shí)，在農(nóng)村宅基地股份制改革模式下，無期性帶來的最大問題不是有期無期的理論糾結(jié)，而是在特定時(shí)段內(nèi)股權(quán)如何定價(jià)的問題。此類問題亦不難解決。于股份合作社組織形式下，股東享有隨時(shí)退社并回復(fù)宅基地、農(nóng)房的自由，其定價(jià)可參酌入股協(xié)議約定；如未有約定，則參酌股權(quán)營運(yùn)期間的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格定價(jià)。在土地股份公司模式下，股東的股權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓，自可遵循公司章程及市值定價(jià)。

(四) 宅基地調(diào)整

宅基地承載著公益性、保障性功能，自然也就面臨調(diào)整的問題。如《浙江省農(nóng)村宅基地管理辦法》第8條規(guī)定：“實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行舊村、舊城改造需要調(diào)整宅基地的，原宅基地使用人應(yīng)當(dāng)服從?！贝它c(diǎn)規(guī)定了宅基地使用權(quán)人必須服從宅基地調(diào)整所面臨的后果，可能影響到股權(quán)的穩(wěn)定。但如果參酌上述置換方案，加上適時(shí)進(jìn)行股權(quán)、股額變動(dòng)，此困境亦不難破解。

三、 宅基地股份制改革的效能預(yù)判、前置條件與基本原則

(一) 宅基地股份制改革的組織張力和資產(chǎn)整合力

土地的資產(chǎn)屬性與資源屬性息息相關(guān)，在在相連。按照通說，土地資源具有稀缺性、整體性、選擇性特征，稀缺性決定了土地的市場(chǎng)價(jià)值與可流通性，整體性決定了土地的生態(tài)利用戰(zhàn)略，選擇性則決定了為實(shí)現(xiàn)土地最大效益而選擇的土地制度設(shè)計(jì)與構(gòu)造。就農(nóng)村宅基地而言，最值得留意的是土地資源的可選擇性。選擇宅基地股份制改革，不僅可以強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體的組織張力，還可最大限度實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)整合力。易言之，宅基地股份制改革可實(shí)現(xiàn)如下積極效能。

1. 按照經(jīng)營模式標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“規(guī)模+整合”選擇

股份制作為一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式的創(chuàng)新，其手段就是通過權(quán)利的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)有限土地資源的有效整合，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，最大限度增進(jìn)土地的效用。這種選擇模式可以有效規(guī)整農(nóng)用地，相較之下，此種選擇更適合宅基地。由南而北，自東徂西，目前大量集體通過新建成片區(qū)住宅區(qū)，整合眾多的宅基地資源作為建設(shè)用地，激活、盤活宅基地資產(chǎn)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

2. 按照權(quán)利功能實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“可替代性”選擇

依照國家目前的法律和政策，海量的小產(chǎn)權(quán)房難以“轉(zhuǎn)正”，獲得合法性認(rèn)可和權(quán)利確證。基于單純的資產(chǎn)屬性，這些顯屬違法、非法資產(chǎn)，可以依照法律、法規(guī)甚至政策對(duì)其進(jìn)行行政罰款、限期拆除或者強(qiáng)制拆除，極個(gè)別地方甚至以“沒收”方式將“小產(chǎn)權(quán)房”收歸公有。

但從資源屬性而論，為了最大限度節(jié)約資源，可以采用另外兩種方式：一是通過私權(quán)方式，補(bǔ)償這些違法建筑的工料成本(含土地整治費(fèi)用)和資本使用費(fèi)，外加未來市場(chǎng)價(jià)值的一定份額，就可以將此類房屋轉(zhuǎn)化成為農(nóng)村居民區(qū)，置換出數(shù)量可觀的宅基地資源。二是通過公權(quán)方式，政府通過贖買方式將該類建筑轉(zhuǎn)化為具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)適房或廉租房。這樣既解決了城市土地、住房的稀缺性困境，又有效承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，還省去了大量的建設(shè)、管理成本，消弭潛在社會(huì)隱患。

第一類適用于偏遠(yuǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境較好的度假房，第二類適用于城郊接合部土地資源緊張、房價(jià)居高不下的集體小產(chǎn)權(quán)房。

此外，還有一種替代方案，就是政府—集體—農(nóng)戶聯(lián)動(dòng)，對(duì)眾多小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行混合產(chǎn)權(quán)改造，由政府—集體—農(nóng)戶各占一定比例的股份，交由特定的經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行合規(guī)性建造整改后進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營。政府收取土地出讓金，農(nóng)戶通過房屋置換、現(xiàn)金補(bǔ)償或以房屋、貨幣入股進(jìn)行資本化、證券化營運(yùn)，集體則通過租金收益獲取土地利益，然后在集體成員間按股分配、提取公用基金。該方案不僅可以整合閑散宅基地資源，還可巧妙矯正違法違章建筑所誘發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更可實(shí)現(xiàn)宅基地資源屬性和資產(chǎn)屬性的完美對(duì)接和國家—集體—農(nóng)戶之間的利益衡平。此種替代方案可適用于發(fā)達(dá)地區(qū)的“城中村”改造。(14)參見劉云生、吳昭軍：《偏倚性理論與“城中村”股份制改造》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第1期。

3. 按照供求互適關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“優(yōu)先發(fā)展”選擇

農(nóng)村宅基地股份制改革不僅可以提高土地利用效率，還可以為當(dāng)?shù)貎?yōu)先發(fā)展何種特色產(chǎn)業(yè)提供產(chǎn)能支持和土地供給。特色產(chǎn)業(yè)不僅會(huì)集聚有利的土地、勞動(dòng)力、資本，還能夠創(chuàng)造、拓展不可替代的市場(chǎng)資源，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)保有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和引導(dǎo)力、影響力，最終立體化、優(yōu)質(zhì)化地提升土地利用效率，帶動(dòng)各類要素市場(chǎng)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。

4. 按照生態(tài)、文化需求進(jìn)行“綠色發(fā)展”選擇

生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)對(duì)土地資源的利用相對(duì)而言具有更高的集約化、現(xiàn)代化、組織化要求，在組織形式上更注重市場(chǎng)化的主體設(shè)定，以獲取更高的產(chǎn)出。這類土地的股份制改革一般多采用商事法意義上的股份公司或農(nóng)業(yè)發(fā)展公司等組織形式，不僅加快了土地的流轉(zhuǎn)頻率，擴(kuò)大了土地利用規(guī)模，還有利于保護(hù)土地資源，發(fā)掘、活化、傳承具有歷史價(jià)值的鄉(xiāng)村文化資源。

(二) 集體宅基地所有權(quán)股份制改革的前提

集體宅基地所有權(quán)屬于集體所有，此前囿于原土地管理法第43條、第63條，擔(dān)負(fù)了解決農(nóng)民居住權(quán)的政治、社會(huì)使命，理論上和邏輯上都不能進(jìn)行股份制改革。但無論是法律規(guī)范層面，抑或是政策引導(dǎo)層面，集體宅基地所有權(quán)股份制改革均有法可循，有法可依。政策層面集中體現(xiàn)在黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)以后的各類文件中，論者多多，茲不具論。法律層面的顯性依據(jù)為民法典第268條，集體可依法以其所有的不動(dòng)產(chǎn)出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。換言之，只要能找到解決農(nóng)民居住權(quán)的替代方案，集體宅基地所有權(quán)同樣可以步入市場(chǎng)，前述幾類資產(chǎn)型宅基地及其收益權(quán)均可進(jìn)行股份制改革。

鑒于宅基地的特殊功能定性和定位，集體宅基地所有權(quán)入股至少應(yīng)當(dāng)滿足如下前提。一是必須確保農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)。不得剝奪農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，不得限縮農(nóng)民宅基地使用權(quán)。不能因?yàn)楣咎潛p、破產(chǎn)危及農(nóng)民的住房保障權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)(住房及其附屬設(shè)施)；也不能以集體宅基地所有權(quán)抵押融資，當(dāng)集體無力償還債務(wù)導(dǎo)致集體之債權(quán)人強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)而妨害農(nóng)民的上述兩項(xiàng)權(quán)利。二是土地功能必須轉(zhuǎn)換?；诠兄频奶貏e屬性和憲法、民法典的特別保護(hù)，集體宅基地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)化為集體資產(chǎn)形態(tài)后才可以進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，亦只能在此基礎(chǔ)上進(jìn)行投資、入股，且不得危及或妨礙農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。三是必須保障農(nóng)民對(duì)集體宅基地所有權(quán)享有的收益分配權(quán)。對(duì)于集體宅基地所有權(quán)入股之收益，集體組織成員依法享有成員權(quán)與分配權(quán)。根據(jù)上述三大前提，理論上宅基地所有權(quán)股份制改造似無異議。但在事實(shí)上，必須強(qiáng)調(diào)另一個(gè)前提：能夠進(jìn)行股份制改革的宅基地所有權(quán)不能是農(nóng)戶實(shí)體占有、使用、收益的宅基地，只能為閑置、騰退、置換后羨余的宅基地；也只有該類宅基地才能實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換，成為集體經(jīng)營性資產(chǎn)。此點(diǎn)已詳前述，不復(fù)具論。

此外，集體宅基地所有權(quán)股份制改革必須保留集體股。2016年12月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，繼2015年試點(diǎn)后為集體宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性資產(chǎn)并進(jìn)行股份制改革提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。按照該《意見》精神，集體宅基地所有權(quán)以集體經(jīng)營性資產(chǎn)形式入股，必須將該類資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。此點(diǎn)看似沒問題，但仔細(xì)考察，不難見出，該類改革具有很強(qiáng)的內(nèi)部性：一是組織形式采取股份合作社或社區(qū)股份合作形式，并非嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)化、公司化股份制改革；二是股權(quán)設(shè)置以現(xiàn)有成員股為主，可以不設(shè)集體股；三是股權(quán)一旦配置、設(shè)定，不因人口增減而變動(dòng)、調(diào)整。此種內(nèi)部性最大限度保護(hù)了現(xiàn)有集體成員的成員權(quán)。以廣州為例，20世紀(jì)90年代初，天河區(qū)進(jìn)行股份制探索，先規(guī)定了集體占股60%以上，不到兩年，即明確取消“集體股”，全部量化為個(gè)人股，“生不增，死不減，遷入不增，遷出不減”，有效地將身份性的成員權(quán)轉(zhuǎn)換成為一種經(jīng)濟(jì)性的權(quán)利。(15)參見傅晨、楊鋼、郭曉鳴：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制改革的探索——廣州市天河區(qū)社區(qū)股份合作制考察》，載《社會(huì)科學(xué)研究》1994 年第1期；陳暹秋、鄭劃：《廣州社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)引入股份制改造合作制做法及意義》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2004 年第4期。但如果集體股缺位或淡出，集體資產(chǎn)公益性目的如何實(shí)現(xiàn)？竊以為，在宅基地股份制改革進(jìn)程中，只要還沒有進(jìn)化到完全的城市化、城鎮(zhèn)化水平，必須也應(yīng)當(dāng)保有集體股。

毋庸諱言，集體土地所有權(quán)不僅承載了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的時(shí)代使命，在鄉(xiāng)村振興社會(huì)語境中還承載了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)功能或組織功能。半個(gè)多世紀(jì)以來，作為鄉(xiāng)村管理人身份的集體所起到的進(jìn)步作用自不待言。但不容否認(rèn)，時(shí)至今日，集體社會(huì)角色及其功能發(fā)生扭曲：保護(hù)農(nóng)民權(quán)利與剝奪農(nóng)民權(quán)利交替有之，為國家服務(wù)與增加國家負(fù)擔(dān)駢列而行。究其原因，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)正式權(quán)利被非正式運(yùn)用，基層權(quán)力偏離公共利益軌跡，最終誘發(fā)鄉(xiāng)村權(quán)力腐敗，積弊叢生，勢(shì)在難綰。其中，非正式社會(huì)關(guān)系資源，包括同鄉(xiāng)、血親、姻親、朋友、同學(xué)以及因某種特殊經(jīng)歷和生活情節(jié)而建立的各類聯(lián)系，背離了集體設(shè)立之宗旨以及國家、政黨所倡導(dǎo)之理想。(16)參見劉世定：《占有、認(rèn)知與人際關(guān)系——對(duì)中國鄉(xiāng)村制度變遷的經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)分析》，華夏出版社2003年版，第34頁。隨著國家威信日益下降，鄉(xiāng)村精英漸次退避，村級(jí)惡棍恣意橫行，更深層次加劇國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的緊張關(guān)系。(17)參見[美]黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，中華書局1986年版，第314頁。最嚴(yán)重的后果可能就會(huì)陷入杜贊奇所擔(dān)心的歷史惡性循環(huán)：國家因自身功能的弱化，國勢(shì)衰敗，財(cái)政短缺，制度松弛，最終難以控制來自鄉(xiāng)村社會(huì)的抵制甚至反叛。(18)參見[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社1996年版，第170頁。弗里曼教授等更嚴(yán)峻地指出：社會(huì)主義并沒有徹底消除傳統(tǒng)社會(huì)的家長制、性別歧視等負(fù)面因素。傳統(tǒng)的文化觀念、親戚與個(gè)人關(guān)系網(wǎng)、宗族等地方因素仍然構(gòu)成農(nóng)村權(quán)力的基礎(chǔ)。如果缺乏集體自有、農(nóng)民享有的公共財(cái)富，國家對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的控制力必然被削弱。(19)參見[美]弗里曼、畢克偉、賽爾登：《中國鄉(xiāng)村，社會(huì)主義國家》，陶鶴山譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第373頁。鄉(xiāng)村治理如何脫困并走上法治化道路？確保必需的公共管理費(fèi)用后進(jìn)行有效的村民自治和市場(chǎng)化流通是其最佳通道。但該項(xiàng)費(fèi)用既不能全盤希冀政府公共投入，亦不可能從農(nóng)民手中征取或者如此前向農(nóng)戶攤派，只能依靠集體資產(chǎn)經(jīng)營所得予以保障。此外，對(duì)于鄉(xiāng)村各類公用事業(yè)所需資金，除政府有限的項(xiàng)目扶持和資金支持外，更多的只能由集體自身籌措。最后，集體宅基地股份收益保障“在場(chǎng)”(有宅基地)成員收益，殆無疑義；但更應(yīng)該保障“缺席者”(系集體經(jīng)濟(jì)組織成員但不享有宅基地)的權(quán)利。(20)參見劉云生：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)模式下的鄉(xiāng)村治理：制度創(chuàng)新與模式設(shè)計(jì)》，載《河北法學(xué)》2009年第2期。

(三) 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)股份制改造的方向

如前所述，對(duì)于農(nóng)戶實(shí)體占有、使用、收益的宅基地，首先應(yīng)保障其居住功能，不宜強(qiáng)力推行一刀切式的股份制改革。但對(duì)閑置、騰退、置換的宅基地，其宅基地使用權(quán)與住宅、附屬設(shè)施均可作價(jià)、折價(jià)入股。

(1) 閑置宅基地利用與開發(fā)。對(duì)于此類宅基地使用權(quán)，可以通過有償退出、集體收回、集體回購或者農(nóng)戶入股進(jìn)行整理、改造、開發(fā)方式推行。

(2) 宅基地規(guī)?；?jīng)營。社區(qū)化、片區(qū)化、規(guī)?；霓r(nóng)村宅基地改造必然產(chǎn)生置換、新建、改建、拆建等環(huán)節(jié)，如果出現(xiàn)面積差額，就差額部分可進(jìn)行股份制改革。

(3) 集體收回進(jìn)行股改。集體將原宅基地核查面積后進(jìn)行統(tǒng)一回收，進(jìn)行股份制改革，要么按股分配，要么按股計(jì)價(jià)，對(duì)新增經(jīng)營性建設(shè)用地的收益進(jìn)行分配。