“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位及其實(shí)現(xiàn)研究

高 飛

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是根據(jù)承包地“三權(quán)分置”政策設(shè)計(jì)的一種新型權(quán)利，“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是該政策推行的重點(diǎn)，但各界對(duì)于該權(quán)利的性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)中存在的難點(diǎn)一直未有共識(shí)，這種分歧在2018年農(nóng)村土地承包法修正和2020年民法典頒布后亦未平息。從現(xiàn)行法規(guī)定來看，承包地“三權(quán)分置”制度中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是由承包方流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生。本文擬以闡釋新農(nóng)村土地承包法和民法典中具體規(guī)則為基礎(chǔ)，妥當(dāng)界定承包地“三權(quán)分置”制度中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)，并探尋該權(quán)力運(yùn)行中存在的核心問題，以期對(duì)承包地“三權(quán)分置”政策之精神落地見效有所裨益。

一、 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的體系化解讀

2018年農(nóng)村土地承包法修正時(shí)，由于各界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的理解存在較大爭(zhēng)議，故修法從解決實(shí)踐需要出發(fā)，只是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)行規(guī)則作出了規(guī)定，而淡化了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)之界定。(1)參見劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第1期。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種具體的民事權(quán)利，明晰其權(quán)利性質(zhì)并非無關(guān)緊要?！懊袷轮黧w享有繁復(fù)多樣的民事權(quán)利，民法典針對(duì)每種具體的權(quán)利分別規(guī)定相應(yīng)的行使規(guī)則、效力以及救濟(jì)途徑既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)，適宜的做法是在民法體系內(nèi)，在把握每種民事權(quán)利的含義與特征、起源與發(fā)展、價(jià)值與功能、性質(zhì)與地位、主體與對(duì)象、范圍與界限、保障與救濟(jì)等知識(shí)的基礎(chǔ)上采取‘提取公因式’的方法對(duì)各種民事權(quán)利進(jìn)行歸納分類，然后在分類的基礎(chǔ)上分別規(guī)定相應(yīng)的行使規(guī)則、效力以及救濟(jì)途徑?！?2)姚輝主編：《民法總則基本理論研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2019年版，第184頁?？梢哉f，民事權(quán)利的性質(zhì)與該權(quán)利的功能、范圍、效力及救濟(jì)途徑等均密切相關(guān)，故對(duì)民事權(quán)利進(jìn)行類型化處理時(shí)不可忽視該權(quán)利之性質(zhì)這一關(guān)鍵因素。為了確保實(shí)踐中運(yùn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)具有確定性和可預(yù)期性，立法者有意淡化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)的策略不值得贊同，而且這種處理方式根本未能阻礙各界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律屬性的積極探討。由于新農(nóng)村土地承包法和民法典均對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，因而分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)必須結(jié)合這兩部法律的具體條文展開。

(一) 從新農(nóng)村土地承包法的規(guī)定看土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)

根據(jù)新農(nóng)村土地承包法第36條的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生。對(duì)上述產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行梳理可知，這些流轉(zhuǎn)方式不包括互換和轉(zhuǎn)讓，它們都是原法律規(guī)定中被學(xué)者稱為債權(quán)性流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)方式，且流轉(zhuǎn)的后果是相對(duì)方取得債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包人所承包土地的支配本身，無需通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘物權(quán)’性質(zhì)來塑造”，(3)張翔：《論地役權(quán)的物權(quán)法律技術(shù)——兼論〈民法典〉上居住權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第2期。從而對(duì)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)給予了一定支持。

然而，也有學(xué)者以農(nóng)村土地承包法第41條的規(guī)定為依據(jù)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)說提出了質(zhì)疑。農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。有參與立法的專家認(rèn)為，在承包地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中，不同類型的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求存在差異，法律應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人對(duì)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)的選擇權(quán)：如果當(dāng)事人希望獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定保障，其可以就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)登記，登記后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠?qū)沟谌?；如果?dāng)事人不希望獲得長(zhǎng)期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方根據(jù)合同約定行使權(quán)利義務(wù)即可，此時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)。(4)參見黃薇主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第179-181頁。相對(duì)于這種委婉的表述，有立法專家明確指出，該條“關(guān)于登記的規(guī)定，同時(shí)在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力的表述”。(5)于浩：《農(nóng)村土地承包法修改：保障農(nóng)民土地權(quán)利不受侵害》，載《中國(guó)人大》2019年第1期。嚴(yán)格說來，無論是“流轉(zhuǎn)期限為五年以上”還是登記，都不足以證成此種情形下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于一種物權(quán)。有學(xué)者指出，以五年為界限劃分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和債權(quán)性欠缺法律依據(jù)，以登記與否劃分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和債權(quán)性也存在缺陷，新農(nóng)村土地承包法第41條的規(guī)定不是為了明確區(qū)分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)還是債權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，而是為了限制部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記能力，從而在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記中發(fā)揮分流和引導(dǎo)作用。(6)參見吳昭軍：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)體系的內(nèi)部沖突與調(diào)適》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2020年第7期。這種觀點(diǎn)有一定的道理，但其同樣不能證成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)僅具有債權(quán)屬性，如果結(jié)合該法中有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的規(guī)則來看，主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能為債權(quán)的結(jié)論似乎更欠妥當(dāng)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保規(guī)則規(guī)定于新農(nóng)村土地承包法第47條，根據(jù)該條規(guī)定，不僅土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，而且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人也可以用通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。由于新農(nóng)村土地承包法第47條的表述是“融資擔(dān)?！?，致使從中無法知悉用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資具體采用的是何種擔(dān)保方式。此次修法沒有明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的具體形式，原因在于實(shí)踐中承包地?fù)?dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多種多樣，而不同性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又并存，故使用“融資擔(dān)?！钡谋硎隹梢院ǖ盅汉唾|(zhì)押等各種情形。(7)參見前引④，黃薇書，第201頁。盡管我國(guó)《民法典》同時(shí)規(guī)定了權(quán)利抵押制度和權(quán)利質(zhì)押制度，且沒有明確規(guī)定用于抵押或質(zhì)押的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體性質(zhì)，但一般認(rèn)為，權(quán)利抵押權(quán)可以單獨(dú)設(shè)立于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)之上，(8)參見鄒海林：《抵押權(quán)》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第381頁。而權(quán)利質(zhì)權(quán)的客體則是所有權(quán)和用益物權(quán)以外的具有可讓與性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。(9)參見郭明瑞：《質(zhì)權(quán)》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第429頁。由此可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保時(shí)，到底是設(shè)立抵押權(quán)還是質(zhì)權(quán)，取決于作為擔(dān)?？腕w的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)，立法者對(duì)此持開放的態(tài)度。

可見，雖然新農(nóng)村土地承包法在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定上有意模糊處理，但因?qū)嵺`中不同性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)行規(guī)則存在差異，在權(quán)利的存續(xù)期限和土地被征收后的補(bǔ)償?shù)确尚Ч矫嬉灿兴煌?10)參見謝鴻飛：《〈民法典〉中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)邏輯與法律性質(zhì)》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。而法律規(guī)則的模糊無助于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的順暢運(yùn)作以及相應(yīng)法律效果的準(zhǔn)確判斷，故各界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的探討至今沒有終結(jié)。立法者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定采取模糊態(tài)度，說明其對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)還是債權(quán)未持特定立場(chǎng)，新農(nóng)村土地承包法第47條的規(guī)定又為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的物權(quán)和債權(quán)二元性認(rèn)定留下了解釋空間，因此，有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的進(jìn)一步明晰化，只能借助于體系化解讀相關(guān)規(guī)則來完成，而民法典無疑是其中可資利用的最為重要的立法素材。

(二) 從民法典的規(guī)定看土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)

民法典第339條至第341條對(duì)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出了規(guī)定，這3個(gè)條文分別源于新農(nóng)村土地承包法第36條、第37條和第41條，除民法典第340條與新農(nóng)村土地承包法第37條的內(nèi)容相同外，民法典第339條、第341條與新農(nóng)村土地承包法第36條、第41條的內(nèi)容均存在差異。

民法典第339條與新農(nóng)村土地承包法第36條在內(nèi)容上存在三點(diǎn)不同之處：一是新農(nóng)村土地承包法第36條中規(guī)定的“承包方”在民法典第339條中表述為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”；二是新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定的“出租(轉(zhuǎn)包)”之流轉(zhuǎn)方式在民法典第339條只保留了“出租”的流轉(zhuǎn)方式；三是新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定流轉(zhuǎn)須“向發(fā)包方備案”，民法典第339條未規(guī)定這一要求。前兩點(diǎn)差異主要是表達(dá)方式的不同，對(duì)條文的內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性影響；第三點(diǎn)不同則與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的備案制度具有緊密聯(lián)系。由于備案不是審批或者審核，也不是征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，法律規(guī)定承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)向發(fā)包方備案，是為了確保發(fā)包方實(shí)現(xiàn)其作為土地所有權(quán)人享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，(11)參見前引④，黃薇書，第153頁。故這兩個(gè)條文的差別與界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)沒有直接的關(guān)聯(lián)。

新農(nóng)村土地承包法第41條的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：其一，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才具有登記能力；其二，具有登記能力的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否登記由當(dāng)事人自由選擇；其三，未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得對(duì)抗善意第三人。對(duì)于這些內(nèi)容，民法典第341條均予以認(rèn)可，并增加規(guī)定了一項(xiàng)重要內(nèi)容，即具有登記能力的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立”。

由于我國(guó)民法典確立了物權(quán)和債權(quán)二分之財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，而“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”又規(guī)定于民法典物權(quán)編，故有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為一種物權(quán)。(12)參見李國(guó)強(qiáng)：《〈民法典〉中兩種“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的體系構(gòu)造》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。這是對(duì)民法典第341條進(jìn)行體系解釋得出的結(jié)論。雖然將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，“有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地私權(quán)體系的完備性與可行性”“有利于保障農(nóng)村土地市場(chǎng)交易的規(guī)范性和安全性”“有利于強(qiáng)化農(nóng)村土地抵押融資擔(dān)保的可操作性”“有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’的改革目標(biāo)”“有利于兼顧農(nóng)村土地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村社會(huì)保障的落實(shí)”，(13)陳小君、肖楚鋼：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨——兼評(píng)〈民法典〉物權(quán)編的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)則》，載《中州學(xué)刊》2020年第12期。但法律體系僅僅是法律的外在形式，在解釋法律時(shí)如果機(jī)械地運(yùn)用體系解釋方法，過分拘泥于形式而忽視法律的實(shí)質(zhì)目的，則將難以得出妥適的結(jié)論，因此，以體系解釋方法解釋法律時(shí)須認(rèn)識(shí)到該方法具有的局限性，并同時(shí)參酌其他解釋因素來決定解釋結(jié)論。(14)參見梁慧星：《民法解釋學(xué)》，法律出版社2015年版，第221頁；楊仁壽：《法學(xué)方法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第144頁。其實(shí)，通過體系解釋來理解民法典中規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)是否合理，完全可以利用文義解釋探求民法典第341條的含義加以印證。民法典第341條新增規(guī)定“自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立”，表明該條規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上“設(shè)立”的，而“‘設(shè)立’是一個(gè)典型的表述物權(quán)性土地權(quán)利產(chǎn)生的術(shù)語”。(15)孫憲忠、朱廣新主編：《民法典評(píng)注·物權(quán)編》(3)，中國(guó)法制出版社2020年版，第121頁。王澤鑒教授曾經(jīng)指出：“設(shè)定抵押權(quán)之‘約定’，與抵押權(quán)之‘設(shè)定’(或設(shè)定抵押權(quán))，在概念上應(yīng)嚴(yán)予區(qū)別，前者為債權(quán)契約(負(fù)擔(dān)行為)，后者為物權(quán)契約(物權(quán)行為，處分行為)。”(16)王澤鑒：《民法學(xué)說與判例研究》(第五冊(cè))，北京大學(xué)出版社2009年版，第81頁。盡管王澤鑒教授是對(duì)設(shè)定抵押權(quán)作出的分析，但對(duì)理解民法典第341條中規(guī)定的“設(shè)立”之內(nèi)涵頗有啟發(fā)，即“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立”意味著，流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)。由于“文義是法律解釋的開始，也是法律解釋的終點(diǎn)……尊重文義，為法律解釋正當(dāng)性的基礎(chǔ)，旨在維持法律尊嚴(yán)及其適用之安定性”，(17)王澤鑒：《民法思維：請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，北京大學(xué)出版社2009年版，第173頁。故對(duì)民法典第341條中表述的“設(shè)立”之文義作出解釋，可以強(qiáng)化上述體系解釋得出的結(jié)論，即民法典規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)而不是債權(quán)。

而且，將民法典中規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)，與新農(nóng)村土地承包法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定不存在沖突，只是使新農(nóng)村土地承包法規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)變得明晰。當(dāng)前，規(guī)制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是新農(nóng)村土地承包法和民法典的共同任務(wù)，只有結(jié)合兩部法律的規(guī)定，才能夠?qū)ν恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)作出準(zhǔn)確的理解。

二、 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式及其權(quán)利類型

承包地“三權(quán)分置”改革以確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新型權(quán)利為支撐點(diǎn)，故承包地“三權(quán)分置”政策入法的重心在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成(產(chǎn)生)，從而致使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成機(jī)制成為理解和認(rèn)識(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范構(gòu)造的關(guān)鍵。(18)參見郭志京：《民法典視野下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成機(jī)制與體系結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2020年第6期。根據(jù)新農(nóng)村土地承包法和民法典的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得(形成)有“流轉(zhuǎn)”和“設(shè)立”兩種方式。

(一) 通過“流轉(zhuǎn)”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

根據(jù)新農(nóng)村土地承包法第36條的規(guī)定，承包方(即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)可以向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可知，流轉(zhuǎn)是自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種方式。不過，該條規(guī)定的“流轉(zhuǎn)”與2002年農(nóng)村土地承包法第32條規(guī)定的“流轉(zhuǎn)”在含義上存在區(qū)別，不同點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，流轉(zhuǎn)對(duì)象不同。2002年農(nóng)村土地承包法中規(guī)定的流轉(zhuǎn)對(duì)象是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；新農(nóng)村土地承包法第36條中規(guī)定的流轉(zhuǎn)對(duì)象是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。其二，流轉(zhuǎn)的方式不同。2002年農(nóng)村土地承包法規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式包括“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式”；新農(nóng)村土地承包法第36條中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式是指“出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式”，至于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓則被排除在該條規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式之外，而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的相對(duì)人僅限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。根據(jù)新農(nóng)村土地承包法第41條第3款、第47條第1款前句的規(guī)定，第36條中規(guī)定的其他流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)包括代耕和擔(dān)保。

由于立法者在新農(nóng)村土地承包法中對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)的確定采取了有意的含糊，致使無法僅僅根據(jù)該法的規(guī)定來認(rèn)定流轉(zhuǎn)相對(duì)人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)，但是，該法第47條使用的“融資擔(dān)保”之表述表明，立法者認(rèn)可既存在物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也存在債權(quán)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了避免法律規(guī)范出現(xiàn)“體系違反”，有學(xué)者主張：“新《農(nóng)村土地承包法》在第二章和第三章分別規(guī)定了兩類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種體例設(shè)計(jì)是按照不同設(shè)立方式進(jìn)行的劃分，在立法并未明確規(guī)定二者權(quán)利性質(zhì)不同的情形下，原則上應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念和權(quán)利性質(zhì)作統(tǒng)一的解釋，且在民事立法上，未見何者具體權(quán)利既有債權(quán)又有物權(quán)的分類。”(19)前引⑥，吳昭軍文。該觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)值得贊同，但其卻無視了一個(gè)事實(shí)：2002年農(nóng)村土地承包法第二章和第三章分別規(guī)定了兩種類型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而這兩種類型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律性質(zhì)上是不同的，其中第二章規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，第三章規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)?？梢?，用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一法律術(shù)語表達(dá)兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，從立法技術(shù)而言可能是一個(gè)糟糕的現(xiàn)象，但在我國(guó)農(nóng)村土地法律制度構(gòu)建中有前例可資參照，此次農(nóng)村土地承包法修法時(shí)，立法者也沒有努力去克服這一立法技術(shù)上的弊端，故僅憑對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行邏輯推演來否認(rèn)這一做法的存在不足取，而且所獲得的結(jié)論也不可靠。因此，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)而取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以是一種物權(quán)，也可以是一種債權(quán)，其具體屬于何種性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民法典第341條的規(guī)定來加以識(shí)別。

(二) 通過“設(shè)立”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

民法典第341條對(duì)通過“設(shè)立”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)則作出了規(guī)定，該條內(nèi)容與新農(nóng)村土地承包法第36條和第41條具有密切關(guān)系。由于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》在2018年12月29日通過，故在2018年9月《民法典各分編(草案)》中未規(guī)定該內(nèi)容，2019年4月《民法典物權(quán)編(草案)》(二次審議稿)第134條之三首次作出該條規(guī)定，此后在立法過程中未再予以修改。然而，民法典第341條規(guī)定的通過“設(shè)立”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與新農(nóng)村土地承包法規(guī)定的通過“流轉(zhuǎn)”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間到底存在何種關(guān)系，是一個(gè)困擾學(xué)界的疑難問題。

在民法典頒布之前，有學(xué)者認(rèn)為，新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“其他方式”，應(yīng)當(dāng)主要指通過登記來設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，而此種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為設(shè)立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的新型次級(jí)用益物權(quán)。(20)參見于飛：《從農(nóng)村土地承包法到民法典物權(quán)編：“三權(quán)分置”法律表達(dá)的完善》，載《法學(xué)雜志》2020年第2期。但是，對(duì)新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定的“其他方式”作出此種解讀，與對(duì)該條的通常理解相去甚遠(yuǎn)。從新農(nóng)村土地承包法第36條的規(guī)定可知，“其他方式”是已經(jīng)在該條中明確的出租(轉(zhuǎn)包)、入股之外的流轉(zhuǎn)方式，有學(xué)者認(rèn)為包括向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的方式，(21)參見前引④，黃薇書，第152頁。也有學(xué)者認(rèn)為是指與出租(轉(zhuǎn)包)、入股效果相同的流轉(zhuǎn)方式，但不包括抵押等產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)他物權(quán)效果的流轉(zhuǎn)方式。(22)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第216頁。盡管學(xué)界對(duì)新農(nóng)村土地承包法第36條中規(guī)定的“其他方式”的理解沒有共識(shí)，甚至還存在一定的沖突和矛盾，但均不認(rèn)為通過登記設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式屬于該條中規(guī)定的“其他方式”之一。

其實(shí)，民法典第341條并沒有將“設(shè)立”作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的方式予以規(guī)定，甚至該條中所謂的“設(shè)立”都不是一種獨(dú)立的取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，其只是賦予了“流轉(zhuǎn)”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一種新的內(nèi)涵，即現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給他人時(shí)，其采用的各種流轉(zhuǎn)方式均可以認(rèn)定為受讓人通過“設(shè)立”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要符合“流轉(zhuǎn)期限為五年以上”的構(gòu)成條件。因此，即便土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是通過出租、入股等方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果雙方當(dāng)事人約定的流轉(zhuǎn)期限是五年以上，則受讓人享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即屬于通過“設(shè)立”取得，而通過“設(shè)立”取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于用益物權(quán)?？梢姡袑W(xué)者提出的“未經(jīng)登記的‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’，無論其期限長(zhǎng)短，實(shí)質(zhì)上就是土地租賃權(quán)”(23)前引，于飛文。的建言，在民法典編纂過程中未被采納。

同樣，根據(jù)民法典第341條的規(guī)定，通過“設(shè)立”取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在立法模式上屬于意思主義，即只要流轉(zhuǎn)合同生效，物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)便設(shè)立。在該種用益物權(quán)的登記效力上，民法典第341條與新農(nóng)村土地承包法第41條保持了一致，兩者均采取登記對(duì)抗主義，若當(dāng)事人未向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記的，不影響該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，只是該權(quán)利不得對(duì)抗善意第三人。

綜上，將通過登記設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的“其他方式”不是妥當(dāng)?shù)慕忉尅２贿^，民法典第341條將通過“設(shè)立”取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為物權(quán)，使新農(nóng)村土地承包法中規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)得以明晰，這對(duì)于實(shí)踐中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的順暢運(yùn)行必將有極大的助益。

三、 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)新農(nóng)村土地承包法和民法典的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的權(quán)利主要有：占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益，改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施，再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保等。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的主要義務(wù)有：向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人支付流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)價(jià)，不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不棄耕拋荒連續(xù)兩年以上等。其中，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)應(yīng)明確以下權(quán)利的行使規(guī)則。

(一) 改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施的權(quán)利

2018年中央一號(hào)文件(即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》)為“提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能”，要求“大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量”。2019年中央一號(hào)文件(即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》)為“夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”，提出完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，要求“實(shí)施區(qū)域化整體建設(shè)，推進(jìn)田水林路電綜合配套，同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉”，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造與現(xiàn)代化建設(shè)”。以上述政策精神為指導(dǎo)，新土地管理法第36條明確了各級(jí)人民政府在保護(hù)耕地、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量方面承擔(dān)的職責(zé)。

在經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地過程中，改良土壤可以防止土地退化，恢復(fù)和提高土地生產(chǎn)力，提高地力是從養(yǎng)分條件和環(huán)境條件方面供應(yīng)和協(xié)調(diào)農(nóng)作物生產(chǎn)的能力，而通過改良土壤、提高地力就能夠提高農(nóng)作物的單產(chǎn)，發(fā)揮耕地的最大效益。(24)參見楊合慶主編：《中華人民共和國(guó)土地管理法釋義》，法律出版社2020年版，第66頁。同時(shí)，“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，只有與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，才能更好地發(fā)揮其積極作用，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提檔升級(jí)，對(duì)于農(nóng)民增收大有裨益”。(25)孔祥智等：《鄉(xiāng)村振興的九個(gè)維度》，廣東人民出版社2018年版，第168頁?？梢?，改良土壤、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅是各級(jí)人民政府的職責(zé)，農(nóng)村土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)人也需要積極參與并有所作為。實(shí)踐中，“受讓人流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要平整土地、改良土壤，提升地力，特別是工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為適應(yīng)規(guī)模化工業(yè)化生產(chǎn)的需要，通常還要修建一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附屬、配套設(shè)施”。(26)何寶玉主編：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉釋義》，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第110頁。新農(nóng)村土地承包法第43條以法律形式對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施的權(quán)利進(jìn)行了確認(rèn)。

不過，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施的權(quán)利受到以下限制。① 須取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給他人后，其享有的承包土地權(quán)益仍應(yīng)得到尊重和保護(hù)，故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地進(jìn)行投資改良、建設(shè)相應(yīng)設(shè)施等，需要征得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意；(27)參見前引④，黃薇書，第188-189頁。同時(shí)，在流轉(zhuǎn)期限屆滿后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人要收回承包地自己耕種或再將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人投資改良土壤、建設(shè)相關(guān)設(shè)施都可能影響到承包地的利用，從而損害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益，故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人理應(yīng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意。(28)參見前引，何寶玉書，第110頁。② 依法投資改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是承包地的實(shí)際耕種者，其投資改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施是符合自身利益追求的理性選擇，但是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得因此損害他人利益、破壞土壤生態(tài)環(huán)境，也不得以此為名擅自改變農(nóng)地用途，故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包地上的投資必須符合法律的規(guī)定。③ 須與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人約定補(bǔ)償事宜。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包地上投資是為了提高自身的經(jīng)營(yíng)效益，但該行為客觀上也增加了承包地的價(jià)值，在流轉(zhuǎn)期限屆滿后，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人來說可能仍余有利益。考慮到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人投資改良土壤、提升地力的實(shí)際效果很難評(píng)估，建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬及配套設(shè)施的投資數(shù)額、流轉(zhuǎn)期限屆滿后設(shè)施的歸屬、處理和補(bǔ)償?shù)葐栴}的解決均極為復(fù)雜，故由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人事先就此作出約定，有利于避免糾紛的發(fā)生。(29)參見前引，何寶玉書，第110頁。

(二) 再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，無論該權(quán)利是物權(quán)還是債權(quán)，均可以在市場(chǎng)中進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，這是由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)之處分權(quán)能決定的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)早就為承包地“三權(quán)分置”政策所大力推動(dòng)，新農(nóng)村土地承包法第46條也對(duì)此作出了明確規(guī)定。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人從其經(jīng)營(yíng)承包地的實(shí)際需求出發(fā)，可以再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的尊重，在客觀上也有助于形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且有益于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)效益的最大化。(30)參見杜濤主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法解讀》，中國(guó)法制出版社2019年版，第267-268頁。可見，承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)多方主體共贏的法制方案。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可能是物權(quán)，也可能是債權(quán)，民法典和新農(nóng)村土地承包法均未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體規(guī)則，故應(yīng)根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同性質(zhì)而分別參照債權(quán)轉(zhuǎn)讓和物權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范予以處理，其中需注意三點(diǎn)。

第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式不限于新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式?！霸倭鬓D(zhuǎn)”的本質(zhì)仍是“流轉(zhuǎn)”。一般而言，法律規(guī)范使用同一概念時(shí)，原則上對(duì)這一概念應(yīng)作出同一解釋，以維護(hù)法律適用的安定性。(31)參見前引，王澤鑒書，第174頁。因此，“再流轉(zhuǎn)”與新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定的“流轉(zhuǎn)”應(yīng)當(dāng)作同一理解，即不包括互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式。部分學(xué)者正是持此種觀點(diǎn)。(32)參見前引④，黃薇書，第198頁。然而，“即使以定義方式來確定制定法的語言用法，也仍然不能始終確保相關(guān)術(shù)語在制定法的每個(gè)地方都能被作相同的理解”，(33)[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020年版，第405頁。這一現(xiàn)實(shí)對(duì)理解新農(nóng)村土地承包法第46條規(guī)定的“再流轉(zhuǎn)”和第36條規(guī)定的“流轉(zhuǎn)”的含義極有啟發(fā)。新農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定的流轉(zhuǎn)排除了該法第33條和第34條規(guī)定的互換、轉(zhuǎn)讓方式，因?yàn)樵摲ㄔ瓌t上不允許本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的主體享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有主體在身份上沒有限制，故將“互換”“轉(zhuǎn)讓”等流轉(zhuǎn)方式納入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式之中，符合債權(quán)人或物權(quán)人對(duì)自身享有的權(quán)利之處分的制度內(nèi)涵。

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人書面同意，并須向承包地所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，將不再實(shí)際經(jīng)營(yíng)承包地，但根據(jù)新農(nóng)村土地承包法第21條第2款和民法典第332條第2款的規(guī)定，其享有續(xù)包權(quán)，也就是在本輪承包期限屆滿后有權(quán)繼續(xù)承包原承包地。續(xù)包權(quán)的享有使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人占有、使用的承包地具有緊密的利益連接。同時(shí)，基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人取代了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地承包合同中所處的法律地位，承擔(dān)了維持土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護(hù)和合理利用土地等義務(wù)，而這些義務(wù)的履行關(guān)涉作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。因此，盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)予以不當(dāng)干預(yù)，但作為該承包地的所有權(quán)人，其需要從整體上掌握由其發(fā)包的土地之狀況，以便對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)的義務(wù)之履行進(jìn)行監(jiān)督。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，為了避免此舉損害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和集體土地所有權(quán)人的利益，新農(nóng)村土地承包法第46條明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的書面同意，并須向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案。取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的書面同意，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提條件；向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案，則是為了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，且備案的目的是以備查詢，即便土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)未向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案，對(duì)再流轉(zhuǎn)合同的效力也不產(chǎn)生影響。(34)參見前引，高圣平等書，第302頁。

第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否辦理轉(zhuǎn)移登記以及登記的效力，依據(jù)再流轉(zhuǎn)時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)之不同而區(qū)別處理。根據(jù)民法典第341條設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，且該種權(quán)利的取得采取登記對(duì)抗主義。對(duì)于作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，再流轉(zhuǎn)后的新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人亦可向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，從而取得對(duì)抗善意第三人的效力。不符合民法典第341條設(shè)立條件的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，該權(quán)利人再流轉(zhuǎn)這種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍只能取得債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有登記能力。

(三) 以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)利

金融支持是農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障和有力支撐，而傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性定位和農(nóng)村金融市場(chǎng)的較大不確定性，導(dǎo)致“三農(nóng)”領(lǐng)域金融服務(wù)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，使得傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)如“抽水機(jī)”一樣將農(nóng)村閑散富余資金輸送到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金需求反而未能得到滿足。(35)參見前引，孔祥智等書，第282頁。同時(shí)，根據(jù)2002年農(nóng)村土地承包法第49條、物權(quán)法第180條第1款第3項(xiàng)和第184條第2項(xiàng)的規(guī)定，以家庭承包方式取得的耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)禁止抵押，這在一定程度上限縮了我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中的投融資渠道。為了拓寬資金籌集渠道，2014年4月22日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕17號(hào))提出，“創(chuàng)新農(nóng)村抵(質(zhì))押擔(dān)保方式。制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點(diǎn)”。2015年8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》；2015年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。2016年3月15日，中國(guó)人民銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于〈農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法〉的通知》(銀發(fā)〔2016〕79號(hào))，對(duì)貸款對(duì)象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面作出了明確規(guī)定。截至2018年9月末，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)成效顯著，其推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯增加，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變；融資額度顯著提高，效率有效提升，成本逐步下降，推動(dòng)緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴的問題；通過“兩權(quán)”抵押貸款，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資可得性明顯提升，對(duì)普通農(nóng)戶的帶動(dòng)作用持續(xù)增強(qiáng)。(36)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告——2018年12月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第1期。

疏通土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資渠道，本就是承包地“三權(quán)分置”政策中“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》明確提出，“支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資”。國(guó)務(wù)院總結(jié)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作時(shí)也認(rèn)為：“農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’改革的推進(jìn)使農(nóng)地抵押貸款前置條件已經(jīng)具備，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)形成了包括確權(quán)頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押物價(jià)值評(píng)估和處置等在內(nèi)的完整閉環(huán)，農(nóng)地抵押貸款全面推開條件已經(jīng)成熟?！?37)前引。因此，新農(nóng)村土地承包法第47條確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資制度，民法典第399條也刪除了不允許以集體土地上耕地的使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的禁止性規(guī)定。

根據(jù)新農(nóng)村土地承包法第47條和民法典有關(guān)擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的主要內(nèi)容包括以下三點(diǎn)。

第一，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)范圍。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)有兩種，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以享有的承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資，其性質(zhì)屬于初次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以流轉(zhuǎn)或設(shè)立取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資，其性質(zhì)則屬于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)。以這兩種財(cái)產(chǎn)設(shè)立擔(dān)保權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循不同的條件：在前者情形下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人須向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案；在后者情形下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人須經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人書面同意并向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案。

第二，擔(dān)保融資法律關(guān)系的當(dāng)事人。法律明確規(guī)定以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資時(shí)的擔(dān)保權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)，擔(dān)保人為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。對(duì)于該法律將融資擔(dān)保權(quán)人限定為金融機(jī)構(gòu)是否妥當(dāng)，在理論上存有爭(zhēng)議，實(shí)踐探索也相互有別。(38)參見前引，高圣平等書，第307-308頁。由于日常生活中的融資對(duì)象不一定都是金融機(jī)構(gòu)，而且小額融資在金融機(jī)構(gòu)辦理的成本較高，以致金融機(jī)構(gòu)不一定能夠得到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的“青睞”，因此，現(xiàn)行法對(duì)擔(dān)保融資權(quán)人作出此種限定難謂合理。

第三，融資擔(dān)保的具體形式。在2018年修訂農(nóng)村土地承包法時(shí)，由于各界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)存在分歧，立法者不想陷入爭(zhēng)論，從而“以服務(wù)實(shí)踐為目的，使用了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭(zhēng)影響立法進(jìn)程”。(39)李飛、周鵬飛：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度——?jiǎng)⒄駛フ勣r(nóng)村土地承包法修改(三)》，《山西農(nóng)經(jīng)》2019年第3期。然而，在實(shí)踐中沒有抽象的“融資擔(dān)保”，無論是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，在向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保時(shí)，都必須選擇具體的擔(dān)保方式，或是抵押或是質(zhì)押?？梢?，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的含糊表述加快了立法速度，但誘發(fā)了諸多理論爭(zhēng)議和實(shí)踐亂象。有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)明確，其屬于債權(quán)，但這種債權(quán)是一種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，在該權(quán)利上設(shè)定擔(dān)保之后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人并沒有喪失對(duì)土地的利用權(quán)，且在擔(dān)保期間仍然行使著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保在體系定位上應(yīng)當(dāng)屬于抵押權(quán)的范疇。(40)參見前引，高圣平等書，第310-311頁。在立法上將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保確立為抵押還是質(zhì)押，是一種政策選擇，而不同的選擇涉及相關(guān)制度的銜接和法律適用。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保全部納入抵押權(quán)制度予以處理，就該制度局部而言并非不可行，但一定會(huì)對(duì)整個(gè)擔(dān)保物權(quán)制度理論和規(guī)范體系造成“震蕩”，在民法典第341條明確了物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立條件，并以此確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性和債權(quán)屬性的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)“融資擔(dān)?！弊鞒觥暗盅骸钡膯我换幚砀@得不合時(shí)宜。因此，回歸我國(guó)自擔(dān)保法以來確立的擔(dān)保物權(quán)制度邏輯，明確在物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)，在債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立質(zhì)權(quán)，從而既能夠確保實(shí)踐的合理性，又有利于維護(hù)擔(dān)保理論和制度體系的和諧統(tǒng)一。

四、 結(jié) 語

承包地“三權(quán)分置”政策入法始于2018年農(nóng)村土地承包法修正，終于2020年民法典頒布，對(duì)這兩部法律中構(gòu)建的承包地“三權(quán)分置”制度作為一個(gè)整體進(jìn)行體系化解讀，以此明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之物權(quán)性與債權(quán)性之判定標(biāo)準(zhǔn)，理清不同性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之產(chǎn)生規(guī)則，規(guī)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之內(nèi)容中的疑難問題，方可為承包地“三權(quán)分置”制度中“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革真正在法律上得到有效實(shí)現(xiàn)提供理論基礎(chǔ)和規(guī)則指引。