池州市建立解決相對貧困長效機(jī)制研究

吳 靜

（中共池州市委黨校(行政學(xué)院) 安徽 池州 247000）

近年來，池州市治理貧困工作成效顯著，越來越多貧困人口脫貧、貧困縣摘帽，2020年池州市脫貧攻堅(jiān)工作的目標(biāo)任務(wù)是確保剩余688戶、1 610人如期順利脫貧。然而，脫貧不是階段性任務(wù)而是長期持續(xù)的工作，未來的貧困治理還將面臨自然災(zāi)害、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等其他因素造成的新增貧困人口，如何鞏固好脫貧攻堅(jiān)成果、防止返貧，需要聚焦相對貧困問題。

1 當(dāng)前脫貧工作成效

一直以來池州始終將脫貧攻堅(jiān)作為頭號(hào)民生工程和最大的政治任務(wù)，通過不斷加大組織領(lǐng)導(dǎo)、幫扶力度和資金投入，全面落實(shí)脫貧政策，創(chuàng)新實(shí)施邊緣村幫扶，扎實(shí)有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，截至2019年底，全市實(shí)現(xiàn)9.99萬貧困人口穩(wěn)定脫貧、89個(gè)貧困村全部出列，脫貧攻堅(jiān)取得重大成果。

1.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)穩(wěn)步提升。近年來，池州市經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長，2019年全年地區(qū)生產(chǎn)總值831.7億元，人均GDP為56 217元，近三年經(jīng)濟(jì)總量平均增長率超過6%，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)匹配性、協(xié)調(diào)性穩(wěn)步增強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)增加值320.3億元，增長4.9%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由上年的11.7∶42.8∶45.5調(diào)整為10.9∶42.3∶46.8，逐漸形成從第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)向第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。民生福祉持續(xù)改善，居民收入持續(xù)增加，2019年常住居民人均可支配收入24 786元，比上年增長9.4%。農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，全市常住人口城鎮(zhèn)化率54.9%，城鎮(zhèn)發(fā)展水平和綜合承載力的不斷提升，加速了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。

1.2 加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。池州市著力謀劃發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，幫扶貧困群眾實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)又增收，走出了一條生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展之路。池州市特色農(nóng)業(yè)主要有茶、九華黃精、鱖魚、皖南土雞、西山焦棗、硒農(nóng)產(chǎn)品、食用菌、山茱萸等，目前主要發(fā)展茶、九華黃精、鱖魚、皖南土雞四大特色產(chǎn)業(yè)，著力打造一批高質(zhì)精品，發(fā)展特色品牌農(nóng)業(yè)，以品牌效應(yīng)提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。截至2019年，全市茶園種植面積達(dá)34.6萬畝，九華黃精種植面積達(dá)1.5萬畝，鱖魚主養(yǎng)面積達(dá)到0.7萬畝，皖南土雞出欄1 500萬羽。今年一季度，池州市支持74個(gè)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)扶貧園區(qū)建設(shè)，新增小額信貸53戶206.7萬元，全部用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收，全年將實(shí)現(xiàn)“四帶一自”產(chǎn)業(yè)扶貧，帶動(dòng)8 200戶貧困戶增收，9 000戶自種自養(yǎng)產(chǎn)業(yè)達(dá)標(biāo)。

1.3 農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，從提升村容村貌、治理生活垃圾、處理生活污水、推動(dòng)“廁所革命”等方面力求突破，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量全面提升，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處置體系全覆蓋，農(nóng)村生活垃圾無害化處理率達(dá)到70%以上，畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%以上，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到90%。同時(shí)開展村莊綠化美化行動(dòng)，在可利用空間植樹造林，保護(hù)和恢復(fù)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)綠色生態(tài)村莊，充分保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。

2 造成相對貧困的因素分析

與絕對貧困不同，相對貧困不只是物質(zhì)上的匱乏，它是建立在與社會(huì)其他不貧困群體生活水平比較的基礎(chǔ)上，會(huì)隨著不同時(shí)期社會(huì)生產(chǎn)力和生活方式的變化而變化。雖然當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作不斷推進(jìn)，脫貧成果顯著，但相對于當(dāng)前不斷減少的顯性的絕對貧困人口，隱蔽的相對貧困人口數(shù)量卻逐步上升。這些人生活在貧困的邊緣，隨時(shí)有再次陷入貧困的可能，而相對貧困的產(chǎn)生是由多種因素共同作用的結(jié)果。

2.1 因?yàn)?zāi)致貧。天災(zāi)人禍?zhǔn)菍?dǎo)致貧困產(chǎn)生的重要原因，常見的災(zāi)害如旱澇、地震、疫情等。2020年突如其來的疫情使人們的基本生活都受到了不同程度的影響，加劇了人們重返貧困的風(fēng)險(xiǎn)。對于池州而言，除了疫情，洪澇災(zāi)害也是影響脫貧的重要因素。池州地處暖溫帶與亞熱帶的過渡帶，屬于亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，降水的年際、年內(nèi)變化較大，每年夏季梅雨反常，暴雨頻發(fā)，降水量集中且強(qiáng)度大，容易造成洪澇災(zāi)害。2020年7月以來，池州市多地連降暴雨，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，尤其是在部分貧困地區(qū)，群眾因?yàn)?zāi)返貧、因?yàn)?zāi)致貧的風(fēng)險(xiǎn)加大。以貴池區(qū)為例，受汛情影響全區(qū)受災(zāi)人口11.29萬人，農(nóng)作物受災(zāi)面積17 756公頃，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失加重了脫貧任務(wù)。

2.2 資源分配不均，貧富差距較大。當(dāng)前居民收入雖然持續(xù)增長，但貧富差距卻不斷加大，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)除了市場本身的馬太效應(yīng)以外，還在于社會(huì)資源的分配不均。現(xiàn)代信息社會(huì)中掌握的信息和資源越多就意味著致富的機(jī)會(huì)更多，那些缺少信息和資源的人就會(huì)逐漸分化，越來越貧困。尤其是城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、就業(yè)保障等方面存在明顯差距，致使城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、收入分配差距較大。當(dāng)社會(huì)貧富分化現(xiàn)象到達(dá)一定程度，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分層嚴(yán)重，處于社會(huì)底層如老年人、殘疾人、低文化程度者等弱勢群體所占有的社會(huì)財(cái)富較少，收入增長較慢，容易處于相對貧困狀態(tài)之中。

2.3 人們需求增加與實(shí)際物質(zhì)生活條件的不平衡。隨著經(jīng)濟(jì)不斷增長，人民生活水平不斷提高，人們的需求也將日漸增多，對富足的定義不斷改變。處于絕對貧困線以下的人們所需求的僅僅是解決溫飽問題，但當(dāng)物質(zhì)性需要不斷得到滿足，又開始更多追求社會(huì)性需要和心理性需要，希望得到更優(yōu)質(zhì)的教育、更舒適的生活環(huán)境、更完善的社會(huì)保障等等。這種不斷升級(jí)的生活需求是社會(huì)生產(chǎn)力顯著提高的必然結(jié)果，它推動(dòng)著未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步發(fā)展，同時(shí)也滋生出相對貧困問題。

3 關(guān)于建立解決相對貧困長效機(jī)制的建議

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對貧困長效機(jī)制。扶貧是一個(gè)動(dòng)態(tài)長期的過程，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，當(dāng)絕對貧困消除，解決相對貧困成為關(guān)鍵。

3.1 克服災(zāi)情困難，防止因?yàn)?zāi)返貧。防止致貧返貧，是習(xí)近平總書記非常關(guān)心的問題之一，他強(qiáng)調(diào)，脫貧既要看數(shù)量，更要看質(zhì)量。要嚴(yán)把貧困退出關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保脫真貧、真脫貧。2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之年，也是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，汛情的出現(xiàn)給打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)帶來新的挑戰(zhàn)和困難。2020年8月18日，習(xí)近平總書記赴安徽考察調(diào)研，再次要求把“防止因疫因?yàn)?zāi)致貧返貧”擺在突出位置。

首先要落實(shí)救災(zāi)幫扶措施，確保災(zāi)后重建。當(dāng)前池州市已加快災(zāi)后重建工作，積極恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，修繕修復(fù)受損房屋和交通基礎(chǔ)設(shè)施，確保受災(zāi)貧困群眾有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有地方住、有病能及時(shí)治療，盡最大努力把災(zāi)害造成的損失降到最低。同時(shí)，對農(nóng)村困難群眾等重點(diǎn)群體進(jìn)行摸底排查，落實(shí)過渡性安置措施和臨時(shí)救助措施，確保防汛扶貧兩手抓、兩不誤。

其次要做好就業(yè)救助幫扶，筑牢脫貧根基。洪災(zāi)發(fā)生后，不少莊稼被淹、收成受損，面對貧困戶收入減少的情況，需要加大對受災(zāi)貧困群眾幫扶力度，圍繞保就業(yè)發(fā)力，想方設(shè)法為困難群眾增收，化解因?yàn)?zāi)致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)。一方面要拓寬就業(yè)渠道，通過扶持企業(yè)鼓勵(lì)吸納就業(yè)，提供扶貧公益性崗位安置就業(yè)，利用公共服務(wù)平臺(tái)及時(shí)收集發(fā)布農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)需求和企業(yè)用工信息，組織舉辦招聘會(huì)等方式，為受災(zāi)貧困戶提供更多的就業(yè)信息。另一方面對有技能培訓(xùn)需求的受災(zāi)貧困勞動(dòng)力實(shí)施免費(fèi)技能脫貧培訓(xùn)，對有工作經(jīng)驗(yàn)但缺乏轉(zhuǎn)型意識(shí)的求職者要瞄準(zhǔn)市場需求加強(qiáng)培養(yǎng)，對求職要求過高、求職動(dòng)力不足的求職者，要加以引導(dǎo)疏通，轉(zhuǎn)變求職意識(shí)，對身體條件較差、缺乏勞動(dòng)能力的就業(yè)困難者，要以社會(huì)援助為主，因材施教，分類指導(dǎo)，提高貧困戶自身就業(yè)能力。

3.2 解決相對貧困，做到精準(zhǔn)扶貧

3.2.1 要建立相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活需求的不斷變化，相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨之改變。雖然我國曾多次制定官方貧困標(biāo)準(zhǔn)，但大多是以一個(gè)明確的收入水平作為衡量依據(jù)，如2011年將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上屬于絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。對于相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定，除了參考居民收入以外，還應(yīng)綜合考慮“三保障”和家庭支出等實(shí)際問題。一方面要上門入戶對農(nóng)戶信息進(jìn)行對比核查、篩選過濾，認(rèn)真核查相對貧困，確保數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。另一方面要規(guī)范相對貧困確認(rèn)程序，從申請、評議、公示、審核到最終確定要做到公開公正，接受監(jiān)督，不得隨意簡化程序，合并步驟。

3.2.2 要區(qū)分扶貧與救助。扶貧主要針對當(dāng)前處于標(biāo)準(zhǔn)貧困線以下的群體，是一項(xiàng)發(fā)展政策，重點(diǎn)在于對貧困戶的引導(dǎo)，而幫扶對象多為社會(huì)弱勢群體，他們往往因重病重殘而沒有勞動(dòng)能力，缺少家庭收入，需要國家財(cái)政支持解決基本生存問題，扶貧對象包含救助對象。救助是無條件的，以外力為主，由政府直接發(fā)錢進(jìn)行社會(huì)兜底，以維持最低生活，要建立健全社會(huì)保障體系解決貧困問題，尤其是當(dāng)前農(nóng)村存在老齡化問題加劇，農(nóng)村養(yǎng)老缺乏保障，要加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)和社會(huì)養(yǎng)老體系。扶貧是有條件的，是幫助貧困戶利用家庭勞動(dòng)力或資源條件來發(fā)展自己，如果單純依靠資金援助反而無法激發(fā)貧困戶內(nèi)在潛力，容易滋生更多貧困問題，要通過外部力量幫助貧困戶自立，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。不能為了應(yīng)對當(dāng)前脫貧任務(wù)簡單地將所有政策打包一起，要區(qū)分好扶貧與救助，才能做到精準(zhǔn)扶貧。

3.2.3 既要重視能力貧困，也要注意精神貧困。防止返貧、致貧，解決相對貧困問題根本上要提升貧困主體自主發(fā)展能力，確保他們能持續(xù)穩(wěn)定增收。一個(gè)人的能力包括體質(zhì)、技術(shù)、知識(shí)水平等各方面，從某種程度上個(gè)人能力的高低決定了生活水平的高低，貧困的實(shí)質(zhì)是人們?nèi)狈Ω淖兤渖鏍顩r、抵御各種生產(chǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)，抓住經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和獲取經(jīng)濟(jì)收益的“能力”。因此要以教育培訓(xùn)為突破口，因戶施策、因人施策開展技術(shù)培訓(xùn)，激發(fā)貧困主體內(nèi)生動(dòng)力，提高他們的生存發(fā)展能力，對當(dāng)前貧困戶就業(yè)意愿和技能需求進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鲂枨?，有針對性地開展實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。此外在消除能力貧困的基礎(chǔ)上，不能忽視精神貧困，要嚴(yán)防好逸惡勞、等靠要等思想的侵蝕，警惕貧困落后思想的代際傳遞效應(yīng)。在政策導(dǎo)向上，不能簡單兜底保障和政策包攬，要多幫扶、多教育、多激勵(lì)、多溝通，要有更多的人文關(guān)懷。

3.3 建立和完善防止返貧監(jiān)測機(jī)制。解決相對貧困問題還需要及時(shí)預(yù)警，未雨綢繆，要建立和完善返貧監(jiān)測機(jī)制。返貧的監(jiān)測對象以家庭為單位，主要對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因?yàn)?zāi)情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強(qiáng)監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施，盡早幫扶才能防止返貧。對剛剛脫貧的群眾要增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維，充分估計(jì)各方面的風(fēng)險(xiǎn)隱患和不確定性，通過既有力度更有溫度的返貧監(jiān)測確保脫貧群眾不返貧。對于貧困人口中的重病患者、重度殘疾人、老年人和未成年人等特殊群體要格外重視，尤其是今年受新冠肺炎和洪災(zāi)影響，部分脫貧群眾家庭經(jīng)濟(jì)收入可能受到直接影響，存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，要做好社會(huì)保障兜底工作。

作為洪水多發(fā)地區(qū)，池州市要積極推動(dòng)建立災(zāi)害性天氣預(yù)防和預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。洪災(zāi)發(fā)生多集中在夏季梅雨時(shí)段，要分析以往當(dāng)?shù)睾樗纬珊瓦\(yùn)動(dòng)的規(guī)律，利用過去和實(shí)時(shí)水文氣象資料，對未來一定時(shí)段的洪水發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)測。通過設(shè)置水情站，實(shí)時(shí)監(jiān)測河流、湖泊、水庫或其他水體的水情、雨情等，及時(shí)掌握并發(fā)布災(zāi)害信息，構(gòu)建綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，不斷提升減災(zāi)救災(zāi)能力。

3.4 推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接。2020年脫貧攻堅(jiān)將實(shí)現(xiàn)全面勝利，隨著絕對貧困人口的消失，未來減貧的對象將轉(zhuǎn)向相對貧困人口，在脫貧摘帽后，要根據(jù)主要矛盾的變化轉(zhuǎn)變工作方式，加強(qiáng)對現(xiàn)有扶貧政策的梳理，不能斷崖式終止，制定2020年后過渡期政策，確保脫貧人口不返貧。要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困程度，推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接，以鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)扶貧工作。

3.4.1 堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)扶貧為主導(dǎo)，積極創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，注重發(fā)揮群眾的主觀能動(dòng)性，通過入股、租賃等方式，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)駐，鼓勵(lì)貧困地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品及工業(yè)、手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，幫助貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富奔小康。同時(shí)強(qiáng)化品牌建設(shè)，提高農(nóng)產(chǎn)品組織化程度，借助于杏花村文化旅游節(jié)等契機(jī)，建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品展示展銷中心，加快發(fā)展直營直銷，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)展會(huì)、進(jìn)超市，推廣“會(huì)員制”銷售和農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷。鼓勵(lì)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，注意拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。

3.4.2 發(fā)揮本地生態(tài)優(yōu)勢，推動(dòng)綠色發(fā)展。池州位于安徽西南部，是長江南岸重要的濱江港口城市和省級(jí)歷史文化名城，北臨長江，南接黃山，一直以來自然資源、旅游環(huán)境是池州城市發(fā)展優(yōu)勢之處，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興要立足生態(tài)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，利用好本地區(qū)地形地勢多樣、旅游資源豐富、農(nóng)耕文化悠久等區(qū)域特點(diǎn)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，揚(yáng)長避短發(fā)展特色、休閑、綠色“三大農(nóng)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)效能的轉(zhuǎn)化，努力探索長江中下游皖南山區(qū)綠色增長、持續(xù)發(fā)展的新路子。同時(shí)以科技為支撐，加大對綠色農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向的科技研發(fā)投入，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，積極把現(xiàn)代科技成果和新商業(yè)模式等引入農(nóng)業(yè)，利用線上線下互動(dòng)融合，引導(dǎo)企業(yè)利用電商、物流等現(xiàn)代商業(yè)模式，開拓國內(nèi)、國外市場。

貧困是絕對的，也是相對的，解決貧困問題并非一蹴而就。脫貧攻堅(jiān)可以減少貧困數(shù)量，但減少甚至杜絕增量，卻是一個(gè)長期的任務(wù)。我們必須進(jìn)一步鞏固脫貧成果，采取有效措施建立健全解決相對貧困的長效機(jī)制，構(gòu)筑安全屏障，把鞏固減貧脫貧成效和應(yīng)對相對貧困問題結(jié)合起來，將扶貧由“打贏”向“打好”轉(zhuǎn)變。