平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考

高彩霞

（甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)中心，甘肅平?jīng)?44000）

近年來，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，逐步實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，農(nóng)村土地逐步向優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)集中，有力帶動了土地的規(guī)模經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率，在促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。

1 崆峒區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

崆峒區(qū)地處甘肅東部，六盤山東麓，全區(qū)轄17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、252個村、1 381個組、3個街道辦事處。總面積1 936 km2，總?cè)丝?3.48萬人，其中農(nóng)業(yè)人口33.48萬人，農(nóng)戶8.65萬戶，家庭承包耕地面積6.27萬hm2，人均耕地0.19 hm2。截至2019年底，全區(qū)共流轉(zhuǎn)土地1.16萬hm2，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶達(dá)2.39萬戶，流轉(zhuǎn)規(guī)模占家庭承包地總面積的18.5%，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶占承包戶數(shù)的27.6%。從簽訂流轉(zhuǎn)合同看，簽訂流轉(zhuǎn)合同1.8萬份，共計面積0.55萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的47.4%；農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)面積0.6萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的51.7%。從流轉(zhuǎn)去向看，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶0.59萬hm2，流轉(zhuǎn)至農(nóng)民專業(yè)合作社0.22萬hm2，流轉(zhuǎn)至企業(yè)0.19萬hm2，流轉(zhuǎn)至家庭農(nóng)場等主體0.16萬hm2。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點和成效

2.1 流轉(zhuǎn)面積不斷增大，農(nóng)戶意愿不斷增強(qiáng)

自2011年以來，崆峒區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作逐漸步入正軌，流轉(zhuǎn)面積迅速增加，從2011年的0.56萬hm2增加到2019年的1.16萬hm2，9年來土地流轉(zhuǎn)面積增長了2.1倍。充分表明越來越多的農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中取得了收益，得到了實惠，越來越多的農(nóng)戶愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。經(jīng)調(diào)查了解，大多農(nóng)戶表示，自己種地，扣除成本費(fèi)用，一年收入較少，把土地流轉(zhuǎn)出去，將勞動力從土地上解放出來務(wù)工或從事別的經(jīng)營，農(nóng)戶能夠取得務(wù)工和流轉(zhuǎn)土地2項收益，增加了農(nóng)戶的年收入，因此農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿比較強(qiáng)烈。

2.2 土地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營趨于現(xiàn)代化

崆峒區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積的48.7%流入龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，規(guī)模化流轉(zhuǎn)、集約化生產(chǎn)經(jīng)營程度明顯提高，如華信益生生物科技公司流轉(zhuǎn)面積達(dá)320多hm2，用于規(guī)模種植油用牡丹，開發(fā)系列產(chǎn)品；鑫海食品有限公司流轉(zhuǎn)面積達(dá)73.33多hm2，用于專業(yè)種植、加工水果玉米；鑫新農(nóng)林科技發(fā)展公司流轉(zhuǎn)面積達(dá)466.67多hm2，專門用于城市綠化苗木繁育和休閑觀光農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游；豐源公司流轉(zhuǎn)土地17 hm2用于規(guī)模立體套種西瓜、草莓、甜瓜等，農(nóng)業(yè)經(jīng)營龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體通過集中連片流轉(zhuǎn)土地，開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通服務(wù)，實現(xiàn)了“規(guī)?；?jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、機(jī)械化操作、企業(yè)化管理”，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作、現(xiàn)代化管理創(chuàng)造了條件。

2.3 專業(yè)合作社異軍突起，農(nóng)民組織化程度不斷提高

截至2019年底，崆峒區(qū)共有各類農(nóng)民專業(yè)合作社886個，比2011年的37個增長了23倍，其中種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社712個，占到農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)的80.4%,為農(nóng)村土地資源配置和土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，白水鎮(zhèn)新新農(nóng)果蔬專業(yè)合作社吸引農(nóng)民土地入股33.33 hm2從事果菜種植，發(fā)展觀光采摘農(nóng)業(yè)；白水鎮(zhèn)史家溝村茂林苗木專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地40 hm2用于苗木基地建設(shè)；花所鄉(xiāng)寺溝村龍根山藥合作社流轉(zhuǎn)土地13.33 hm2從事平?jīng)錾剿幏N植；安國鄉(xiāng)綠源苗木種植專業(yè)合作社吸引農(nóng)民以土地入股，參與合作社基地建設(shè)，創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)新方式。這些農(nóng)民專業(yè)合作社通過流轉(zhuǎn)土地和吸引農(nóng)民土地入股，創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)方式，建設(shè)了各具特色的生產(chǎn)基地，實現(xiàn)了聯(lián)合經(jīng)營，形成了“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，特別是有效調(diào)動了村民的參與熱情，凝聚了成員的向心力，提高了農(nóng)民專業(yè)合作社的組織化程度，使農(nóng)民與合作社的利益聯(lián)結(jié)更加緊密。

2.4 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢顯現(xiàn)

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，經(jīng)營者以市場需求為導(dǎo)向的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，有效加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推進(jìn)崆峒區(qū)產(chǎn)業(yè)布局更加合理，顯著提升了崆峒區(qū)牛、果、菜等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的競爭力。在牛產(chǎn)業(yè)方面，崆峒區(qū)肉牛產(chǎn)業(yè)重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、專業(yè)村鼓勵養(yǎng)牛企業(yè)（大戶）流轉(zhuǎn)土地擴(kuò)大玉米種植面積，解決自己養(yǎng)殖飼料供給問題，逐步形成了“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，推進(jìn)了肉牛產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在果品產(chǎn)業(yè)方面，崆峒區(qū)緊扣蘋果最佳適生區(qū)的地域優(yōu)勢，按照“規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，基地化建園，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，聯(lián)盟化營銷”的思路，大力發(fā)展新型標(biāo)準(zhǔn)化蘋果基地，有效加快了蘋果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。在蔬菜產(chǎn)業(yè)方面，崆峒區(qū)將蔬菜最佳生產(chǎn)區(qū)涇河川列為國家級蔬菜產(chǎn)業(yè)園，實施“百萬噸蔬菜保障工程”，通過流轉(zhuǎn)土地，組建蔬菜產(chǎn)業(yè)合作社，先后建成了土橋、新李、史家溝等11個科技含量高、示范帶動效應(yīng)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好的設(shè)施農(nóng)業(yè)示范點，解決了經(jīng)營分散、組織化程度低、生產(chǎn)效益差的問題，實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

崆峒區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作對于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革、維護(hù)農(nóng)村大局的穩(wěn)定具有重大而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。盡管土地流轉(zhuǎn)工作成效顯著，但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中還存在一些不容忽視的問題。

3.1 部分土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

部分農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中程序不規(guī)范，對外流轉(zhuǎn)土地不向村級組織申請、備案，有的甚至錯誤地認(rèn)為“我的土地我想給誰就給誰”，不征求發(fā)包方同意就私自與本經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶互換土地。

3.2 部分土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范

部分農(nóng)戶為了圖省事、圖簡便或者出于“相互信任”或礙于面子，以口頭合同代替書面合同，或簽訂的合同內(nèi)容過于簡單，有的農(nóng)戶簽訂的合同甚至與相關(guān)法律有沖突，權(quán)利義務(wù)不明確，極易產(chǎn)生糾紛，造成經(jīng)濟(jì)損失。

3.3 部分土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不夠規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，由1名干部兼職辦理農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)，職責(zé)不明，對土地流轉(zhuǎn)合同指導(dǎo)和管理滯后，個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)臺賬管理系統(tǒng)更新緩慢；個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管人員變換頻繁、業(yè)務(wù)銜接不到位。

3.4 部分土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付不夠及時

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，崆峒區(qū)2019年土地流轉(zhuǎn)主體共拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)904.72萬元，拖欠農(nóng)民務(wù)工工資39.2萬元，較上年度有所增加。

4 推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的建議

4.1 提升土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)水平

要把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作納入政府的重要議事日程，與鄉(xiāng)村振興等工作有機(jī)結(jié)合起來，健全完善縣、鄉(xiāng)、村3級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，把工作重心向基層傾斜，一方面鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)要切實負(fù)責(zé)，親自負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作；另一方面要落實工作經(jīng)費(fèi)，切實強(qiáng)化鄉(xiāng)、村2級服務(wù)隊伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作人員的政治覺悟、服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平，確保土地流轉(zhuǎn)工作“有人管、有人干、干得好”。

4.2 完善土地流轉(zhuǎn)的市場體系

功能完善的市場體系可以有效降低交易風(fēng)險，提高交易成功率，節(jié)約交易成本。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的季節(jié)性較強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)供需信息較為分散，供求雙方信息不暢，因此要大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織和農(nóng)民互助組織，完善土地流轉(zhuǎn)信息共享平臺，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系。

4.3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的宣傳引導(dǎo)

農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，讓農(nóng)民意識到土地流轉(zhuǎn)的重要性，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。樹立典型示范，以創(chuàng)建全區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地為載體，促進(jìn)土地向生產(chǎn)能手和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，打造土地流轉(zhuǎn)新亮點，充分發(fā)揮示范點的輻射帶動作用，讓農(nóng)民真正從思想上認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)帶來的實惠，從而積極支持和參與土地流轉(zhuǎn)。

4.4 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的政策扶持

一要大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等，帶動農(nóng)戶土地入股，參與規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。二要大力扶持發(fā)展本地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和流轉(zhuǎn)吸引力。三要拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的就業(yè)創(chuàng)造條件。四要加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)技能培訓(xùn)，搞好勞務(wù)信息服務(wù)、政策服務(wù)、法律服務(wù)和組織管理，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供條件，真正讓農(nóng)戶從土地上“離得開”，從農(nóng)村“出得去”，從其他二、三產(chǎn)業(yè)“掙到錢”，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

4.5 加大土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度

要把握好土地流轉(zhuǎn)政策，堅持在不改變土地所有權(quán)和土地用途的前提下，在土地承包期內(nèi)依法有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人須在村組相關(guān)組織的主持下，按照“平等、協(xié)商、自愿、有償”的原則簽訂書面合同，合同報鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)審查、備案、鑒證。要充分尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，防止代簽土地流轉(zhuǎn)合同等違法、違規(guī)行為的發(fā)生。要通過調(diào)解、仲裁、起訴等法律途徑加大流轉(zhuǎn)費(fèi)及農(nóng)民務(wù)工費(fèi)的清欠力度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。