生態(tài)文明建設(shè)理念下林區(qū)多維度生態(tài)保障體系探討

林立新

（江西省玉山縣林業(yè)局，江西 玉山 334700）

如何解決社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展的問題，已經(jīng)成為全球和各地區(qū)制定發(fā)展目標(biāo)的重要考量。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（簡稱SDGs）強(qiáng)調(diào)從2015年至2030年推動社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個維度的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)不斷得到重視和加強(qiáng)，成為落實(shí)新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、強(qiáng)化“兩山”理念和推動“兩山轉(zhuǎn)化”不可或缺的制度基礎(chǔ)。其中，生態(tài)修復(fù)、山水林田湖草生命共同體、三生空間（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）等理念不斷嵌入國土空間規(guī)劃與治理等戰(zhàn)略。面向“十四五”高質(zhì)量發(fā)展，國家和省市不斷強(qiáng)化生態(tài)文明體制改革和試點(diǎn)，形成相對明確的生態(tài)文明制度的發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施途徑和關(guān)鍵舉措，構(gòu)建多尺度、多層次的責(zé)權(quán)清晰、激勵約束并重的生態(tài)治理機(jī)制，以解決發(fā)展不平衡和不充分的問題，提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品體系[1]。例如，2020年6月，國家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)了國家首個生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域綜合性規(guī)劃——《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》，不僅成為國家和各地推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作的基本綱領(lǐng)，也是促進(jìn)自然資源與生態(tài)治理體系與治理現(xiàn)代化的重要方案。

林區(qū)作為山水林田湖草生命共同體的重要組成部分，兼具資源、資產(chǎn)和資本等特點(diǎn)，也具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值雙重屬性。尤其在經(jīng)濟(jì)價值驅(qū)動下，林區(qū)也面臨生態(tài)受損和生態(tài)保護(hù)難題，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林區(qū)經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值，推動林區(qū)生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理和生態(tài)補(bǔ)償，多體系構(gòu)建林區(qū)生態(tài)屏障，成為新時期林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，提出了保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)和可持續(xù)森林管理，加強(qiáng)維持生物多樣性等目標(biāo)。

1 山水林田湖草生命共同體的本質(zhì)需求

生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量是一個系統(tǒng)工程，受到眾多子系統(tǒng)的復(fù)雜影響，并且各個子系統(tǒng)之間相互促進(jìn)、相互影響、相互制約。2019年，自然資源部印發(fā)《自然資源“十四五”規(guī)劃編制工作方案》，明確加快生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，并將國土空間生態(tài)修復(fù)列為重大研究課題。面向全域、全要素、全過程的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理工程需求，“堅持統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草的系統(tǒng)治理、全面治理、綜合治理”成為權(quán)衡社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。一些研究以環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角，分析了廢棄礦區(qū)的“經(jīng)濟(jì)-環(huán)境-旅游”耦合系統(tǒng)，并且基于生態(tài)旅游開發(fā)的目標(biāo)提出了生態(tài)修復(fù)布局和工程，不斷增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)完整性和總體價值[2]。面向生態(tài)環(huán)境惡化的風(fēng)險以及構(gòu)建高質(zhì)量生態(tài)系統(tǒng)的要求，生態(tài)修復(fù)相關(guān)理論和實(shí)踐不斷增強(qiáng)，通過國土空間規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)工程，不斷強(qiáng)化生態(tài)價值[3]。面向生態(tài)受損和生態(tài)修復(fù)需求，從自然資源治理和科技創(chuàng)新等方面來提升生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為政府和學(xué)術(shù)研究的重要問題，其中生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治、資源環(huán)境承載力評價和空間規(guī)劃已經(jīng)成為生態(tài)修復(fù)的重要方案[4]。一些研究從遙感圖形分析和量化分析，研究了生態(tài)系統(tǒng)格局的變化，并且開展景觀生態(tài)學(xué)評價，根據(jù)地區(qū)生態(tài)特點(diǎn)，劃分為“生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)、生態(tài)穩(wěn)定區(qū)”等區(qū)域，提出優(yōu)化建議[5]。同時，面向新時期人地關(guān)系及其協(xié)調(diào)發(fā)展需求，逐漸從生態(tài)修復(fù)向國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃轉(zhuǎn)型，從“問題識別、戰(zhàn)略引導(dǎo)、整體布局、分區(qū)施策”等多個方面，提出國土空間生態(tài)修復(fù)的思想目標(biāo)和行動路徑[6]。

生態(tài)修復(fù)具有多尺度特征，在推進(jìn)生態(tài)修復(fù)過程中應(yīng)加強(qiáng)不同空間尺度的有機(jī)銜接。例如，在省級國土空間生態(tài)修復(fù)中，應(yīng)不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和行動指南，形成相對明確的目標(biāo)指標(biāo)、重大格局、分區(qū)布局和工程體系[7]。當(dāng)前國土空間生態(tài)修復(fù)仍缺乏系統(tǒng)性和完整性的視角[8]。一些研究從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的角度，通過構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和質(zhì)量指數(shù)，明確生態(tài)修復(fù)和保護(hù)空間識別方法，助推生態(tài)安全格局[8]。結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)格局，確定生態(tài)修復(fù)分區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要方法，當(dāng)前一些研究結(jié)合多源數(shù)據(jù)、通過運(yùn)用InVEST模型、耦合協(xié)調(diào)度模型、空間自相關(guān)等量化方法，從省域、市域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同空間尺度評估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和質(zhì)量，從而提出優(yōu)化策略[9]?？傮w上，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略和需求，當(dāng)前提出了國土空間整治與生態(tài)修復(fù)的主要策略。一是結(jié)合山水林田湖草等資源特點(diǎn)和空間差異，實(shí)現(xiàn)分區(qū)分類管控，以系統(tǒng)性理念，強(qiáng)化國土空間生態(tài)修復(fù)與有機(jī)銜接；二是實(shí)現(xiàn)國土空間全域全要素整治和生態(tài)修復(fù)，通過生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間合理布局，不斷促進(jìn)生態(tài)培育、生態(tài)修復(fù)的提升[10]。

2 林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)面臨難題與修復(fù)需求

林區(qū)一般是以林業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，通常位于山地或丘陵地帶，擁有大量的原始林和人工林，具有森林面積大、森林覆蓋率高等特點(diǎn)。當(dāng)前國家對森林地區(qū)實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格的保護(hù)和審批政策，面向生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，林區(qū)也面臨砍伐、培育不足等難題，一定程度上影響了整體生態(tài)系統(tǒng)的培育。當(dāng)前，林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)面臨以下難題：一是生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)單一要素的整治，缺乏全要素的協(xié)同化治理。面向國土空間生態(tài)修復(fù)的需求，目前正處于多目標(biāo)協(xié)同治理和全要素全過程耦合階段[11]，然而對森林地區(qū)而言，生態(tài)修復(fù)仍處于單一要素的治理，忽視了山水林田湖草的綜合過程，降低了生態(tài)修復(fù)效果。二是強(qiáng)調(diào)綜合的生態(tài)安全格局建構(gòu)，缺乏各種服務(wù)權(quán)衡與協(xié)同。當(dāng)前，生態(tài)安全格局的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)綜合性和系統(tǒng)性，但不是多種生態(tài)系統(tǒng)的簡單疊加[12]，而是需要建立在多種生態(tài)系統(tǒng)互饋?zhàn)饔玫幕A(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草等多種生態(tài)服務(wù)要素的耦合機(jī)制與協(xié)同治理。三是林地流轉(zhuǎn)日益頻繁，但缺乏構(gòu)建清晰的產(chǎn)權(quán)體系來增加生態(tài)培育的動力。處理好生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的重要議題。在林區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)，通過建立更有效的林地產(chǎn)權(quán)體系和林地流轉(zhuǎn)方式，不斷降低人地沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同目標(biāo)。例如，基于國土空間“要素-格局-過程-服務(wù)”等框架和耦合關(guān)系，不斷優(yōu)化生態(tài)修復(fù)的對象、區(qū)位以及實(shí)施途徑[13]。

3 林區(qū)多體系生態(tài)保障策略

面向未來高質(zhì)量發(fā)展需求，強(qiáng)化林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)培育以及生物多樣性維護(hù)，成為可持續(xù)發(fā)展的重要目的。例如，從景觀生態(tài)學(xué)和國土空間治理的角度推動生態(tài)修復(fù)變得日益重要，如構(gòu)建相統(tǒng)一的不同空間尺度的生態(tài)治理單元，并且在評估景觀功能時空間分異的基礎(chǔ)上，識別生態(tài)風(fēng)險地區(qū)，明確綠色發(fā)展框架和生態(tài)保障方案[14]。

3.1 山水林田湖草全域綜合整治

生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)多尺度、多層次以及全要素、全過程的環(huán)境治理。面對公益林、經(jīng)濟(jì)林等不同類型要素，以及林區(qū)和其他生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜影響，應(yīng)加強(qiáng)建立山水林田湖草的全域綜合整治，依照系統(tǒng)性和完整性理念，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、提高生態(tài)修復(fù)和生態(tài)培育質(zhì)量。針對林區(qū)全域綜合整治需求，一方面，應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，開展全域土地綜合整治，對閑置、低效、生態(tài)退化和環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g整合治理，不斷盤活低效土地資源、提升土地利用效率，并且通過對山水林田湖草的綜合設(shè)計，鼓勵因地制宜培育新業(yè)態(tài)和新模式，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)培育。另一方面，面對用地碎片化、布局無序化、土地低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題，推動單一要素、單一手段土地整治向綜合要素、綜合手段轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌農(nóng)用地、林地、建設(shè)用地和生態(tài)修復(fù)，針對重大生態(tài)安全要素或安全格局，實(shí)施相對剛性的管控目標(biāo)，保障不同生態(tài)系統(tǒng)的用地需求與生態(tài)質(zhì)量。例如，四川省在全域土地綜合整治過程中，設(shè)立了“兩個5%”的底線要求，一是全域綜合整治后，新增耕地面積原則上不少于原有耕地的5%；二是新增永久基本農(nóng)田不少于調(diào)整面積的5%。

3.2 建立林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

“綠水青山就是金山銀山”，如何將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，需要建立合理有效的體制機(jī)制，強(qiáng)化“兩山”理念的轉(zhuǎn)化路徑。其中，建立生態(tài)效益測算和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成為切實(shí)有效的實(shí)施路徑之一。2021年4月，國家頒布了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的制度框架，并且在相對科學(xué)的生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系的基礎(chǔ)上，逐步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，從而形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的利益導(dǎo)向機(jī)制，將生態(tài)優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。面向林區(qū)生態(tài)保護(hù)需求，可結(jié)合不同林地的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，合理估算生態(tài)產(chǎn)品的價值，從而通過建立合理有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制或者生態(tài)賠償機(jī)制，統(tǒng)籌保障經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值，助推森林地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

3.3 建立健全林地的產(chǎn)權(quán)體系

當(dāng)前，林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多樣化模式，不同流轉(zhuǎn)模式的交易屬性和治理結(jié)構(gòu)屬性均存在較大的差別?？紤]到林地流轉(zhuǎn)的“資產(chǎn)專用性、盈虧不確定性、流轉(zhuǎn)規(guī)?！钡冉灰讓傩裕诓煌闹卫斫Y(jié)構(gòu)屬性下，這些交易屬性會顯著影響林地的流轉(zhuǎn)模式，從而影響治理效果[15]。林木林地權(quán)屬涉及廣大群眾利益，而且個人之間、個人與單位之間的林木林地權(quán)屬爭議也日益增多。因此，為了兼顧林區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，應(yīng)建立健全林木林地的產(chǎn)權(quán)體系，從而在林地流轉(zhuǎn)過程中，更好地統(tǒng)籌以保護(hù)生態(tài)功能。

4 結(jié)束語

當(dāng)前，在生態(tài)文明的建設(shè)背景下，生態(tài)修復(fù)和山水林田湖草生命共同體治理等理念已經(jīng)不斷嵌入國土空間規(guī)劃、國土生態(tài)修復(fù)和國土空間治理過程中。林木和林地作為重要資源和資產(chǎn)，兼具經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，如何統(tǒng)籌林木和林地的多重功能屬性，構(gòu)建合理有效的生態(tài)修復(fù)體系變得日益重要。本文在國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略下，結(jié)合山水林田湖草生命共同體的本質(zhì)需求，梳理了林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)面臨難題與修復(fù)需求，最后從山水林田湖草全域綜合整治、建立林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立健全林地的產(chǎn)權(quán)體系等三個方面提出了林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的優(yōu)化路徑，這能為推動林區(qū)的生態(tài)修復(fù)和生態(tài)培育提供一定的理論和實(shí)踐參考。