我國近海捕撈漁船管理組織化與實(shí)施限額捕撈制度探析

岳冬冬，劉 勤，王 茜，沈映君

(中國水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部遠(yuǎn)洋與極地漁業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海200090)

近海捕撈是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制改革的不斷推進(jìn)，近海捕撈生產(chǎn)組織形式在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)中不斷發(fā)生變革。根據(jù)漁業(yè)資源和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模等條件的變化，大致可將近海捕撈生產(chǎn)管理組織的演化過程劃分為如下4個(gè)階段：1)1949年至1978年(改革開放前)，以互助組和人民公社為主要組織形式[1]的近海捕撈生產(chǎn)集體形態(tài)，生產(chǎn)裝備和技術(shù)水平相對(duì)落后，但漁業(yè)資源較為豐富，海洋捕撈強(qiáng)度相對(duì)較低；2)1979年至2007年(《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》自2007年7月1日起施行)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為制度基礎(chǔ)的近海捕撈漁民家庭經(jīng)營形態(tài)，技術(shù)裝備不斷改善，生產(chǎn)效率提高，但無序化發(fā)展特征逐步顯現(xiàn)，漁業(yè)資源衰退趨勢(shì)明顯；3)2008年至2017年(遼寧、山東、浙江、福建和廣東5省開展限額捕撈管理試點(diǎn))，多種類型近海捕撈生產(chǎn)管理組織形式并存的發(fā)展階段，探索近海捕撈組織化管理的有效模式，近海捕撈強(qiáng)度超過漁業(yè)資源可再生能力，資源嚴(yán)重衰退，漁業(yè)組織化呈現(xiàn)“低、小、散、弱”狀態(tài)；4)2018年至今，新出現(xiàn)的漁業(yè)管理組織，例如協(xié)會(huì)、合作社和公司等，在協(xié)助地方漁業(yè)主管部門管理漁船的基礎(chǔ)上，將成為海洋漁業(yè)資源總量管理背景下漁業(yè)管理鏈條中不可或缺的組成部分。

根據(jù)漁業(yè)資源的總可捕量(Total allowable catch，TAC)，實(shí)行捕撈限額制度在我國《漁業(yè)法》中有明確要求。一般情況下，在實(shí)施總可捕量制度時(shí)，管理部門或科學(xué)委員會(huì)已經(jīng)根據(jù)漁獲量、捕撈努力量和捕撈死亡率等統(tǒng)計(jì)資料，通過漁業(yè)資源種群評(píng)估模型對(duì)總可捕量進(jìn)行了測算，此時(shí)的總可捕量就是捕撈限額的規(guī)模。但是，受漁業(yè)資源調(diào)查評(píng)估結(jié)果以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理等因素影響，通常采用更加謹(jǐn)慎的方式確定“捕撈限額規(guī)?！?，雖然也具有“總可捕量”的限制性特征，但其應(yīng)用的漁獲物范圍或區(qū)域相對(duì)要小一些。因此，總可捕量制度和限額捕撈制度在內(nèi)涵上一致，均是在促進(jìn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的目標(biāo)背景下而確定的“允許捕撈量”，其中總可捕量制度的建立主要基于漁業(yè)資源調(diào)查評(píng)估的最大可持續(xù)產(chǎn)量(Maximum sustainable yield，MSY)，而限額捕撈制度的建立則是在資源調(diào)查評(píng)估基礎(chǔ)不充分的情況下采取的一種“妥協(xié)”處理方式。例如，根據(jù)南極磷蝦資源量評(píng)估結(jié)果，在聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO)劃分的48區(qū)總可捕量為561×104t[2-3]，由于該總可捕量尚未在18個(gè)小尺度管理單元上完成分配，為避免局部漁業(yè)發(fā)生過度捕撈，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)根據(jù)其預(yù)防性原則，對(duì)48.1～48.4亞區(qū)南極磷蝦漁業(yè)設(shè)置了62×104t的所謂“觸發(fā)限額”，即限額捕撈量。

現(xiàn)階段我國近海捕撈漁業(yè)實(shí)施的限額捕撈試點(diǎn)工作中，捕撈限額規(guī)模的確定主要依據(jù)歷史生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，輔以漁業(yè)資源調(diào)查評(píng)估資料。捕撈漁業(yè)生產(chǎn)主體數(shù)量和類型多、漁船數(shù)量多以及漁業(yè)資源種類復(fù)雜是我國近海漁業(yè)的主要特征，根據(jù)國際漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和我國近海漁業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，將“捕撈限額”以漁船為載體進(jìn)行管理和分配更具可行性[4]?！吨袊鴿O業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019年中國近海捕撈機(jī)動(dòng)漁船144 250艘，其中納入雙控管理漁船110 293艘[5]，傳統(tǒng)的漁船管理方式難以適應(yīng)限額捕撈試點(diǎn)工作的實(shí)際情況，亟需探索新的漁船組織管理方式?；诖?，在實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)查閱的基礎(chǔ)上，本文簡述了傳統(tǒng)海洋捕撈漁船管理機(jī)制的困境，討論了漁業(yè)組織參與漁業(yè)資源管理的實(shí)踐與作用，進(jìn)一步結(jié)合限額捕撈試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，探討了加強(qiáng)漁船管理組織化對(duì)于實(shí)施限額捕撈制度的重要意義，最后，從促進(jìn)限額捕撈試點(diǎn)工作角度提出加強(qiáng)漁船管理組織化的相關(guān)對(duì)策建議，旨在為推進(jìn)限額捕撈試點(diǎn)工作、實(shí)現(xiàn)近海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考依據(jù)。

1 傳統(tǒng)海洋捕撈漁船管理機(jī)制的困境

1.1 縣級(jí)漁業(yè)主管部門的管理能力有限

按照《漁業(yè)法》及相關(guān)法規(guī)和政策的規(guī)定，縣級(jí)漁業(yè)主管部門在上級(jí)漁業(yè)主管部門指導(dǎo)下，開展相關(guān)漁業(yè)管理工作，主要包括生產(chǎn)管理和安全管理兩個(gè)方面。從中國近海捕撈生產(chǎn)、漁船和漁業(yè)從業(yè)人員的特征來看，對(duì)于近海捕撈生產(chǎn)要素和產(chǎn)出規(guī)模較小的縣域而言，管理還相對(duì)容易和可行，但對(duì)于投入要素和產(chǎn)出規(guī)模較大的縣域范圍而言，存在近海捕撈漁船生產(chǎn)分散、流動(dòng)性大和漁業(yè)從業(yè)人員構(gòu)成多元復(fù)雜等特點(diǎn)。大部分情況下，縣級(jí)漁業(yè)主管部門直接管理近海捕撈漁船面臨著鞭長莫及的機(jī)制性困境。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與管理的代理權(quán)限不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層國家行政機(jī)關(guān)，是我國現(xiàn)行行政管理體系的最末端，負(fù)有轄區(qū)近海捕撈漁船安全生產(chǎn)管理職責(zé)?？h級(jí)漁業(yè)主管部門在人力、物力和空間條件限制情況下，通常采用“委托—代理”的方式，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)助參與漁業(yè)生產(chǎn)管理和服務(wù)，例如漁業(yè)捕撈許可證申請(qǐng)材料的預(yù)審等?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于管理服務(wù)一線，日常工作中面對(duì)大量的公共服務(wù)職能需要直接履行，但公共服務(wù)職能常有交叉和沖突，人力、物力等條件經(jīng)常捉襟見肘，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)作為代理人的權(quán)限不足，難以滿足漁船生產(chǎn)主體對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)的需求，例如捕撈許可證審批等，從而影響工作效能。

1.3 村委會(huì)參與管理的動(dòng)力不足

村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從地緣關(guān)系角度看，村委會(huì)可以作為參與近海捕撈漁船相關(guān)要素管理的重要載體，既擺脫了空間距離的約束，對(duì)于及時(shí)掌握近海捕撈漁業(yè)投入要素變化和生產(chǎn)情況具有天然優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐操作層面卻存在“只能服務(wù)，不能收費(fèi)”的矛盾，參與管理產(chǎn)生的費(fèi)用無法攤銷，同時(shí)由于村委會(huì)需要承擔(dān)管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛和協(xié)助維護(hù)本村的社會(huì)治安等繁雜任務(wù)，因此在協(xié)助提供近海漁業(yè)管理“無償服務(wù)”時(shí)顯得動(dòng)力不足。

總體而言，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)協(xié)助近海捕撈生產(chǎn)要素管理和安全管理具有可行性，但針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的矛盾，需要尋找新的“組織或機(jī)構(gòu)”承接這項(xiàng)工作，以化解傳統(tǒng)管理模式運(yùn)行中機(jī)制不暢的問題，通過提高近海捕撈漁船組織化水平，有助于高效承接和參與漁業(yè)資源總量管理工作。

2 漁業(yè)組織參與漁業(yè)資源管理的實(shí)踐

2.1 區(qū)域漁業(yè)管理組織的實(shí)踐

從當(dāng)前國際實(shí)踐看，負(fù)責(zé)公海漁業(yè)管理的國際組織主要有兩類：一類是全球性的國際組織，例如聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織。另一類是根據(jù)地理區(qū)域組成的國際漁業(yè)委員會(huì)，由此形成的區(qū)域漁業(yè)管理組織，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》等規(guī)定，開展區(qū)域漁業(yè)研究與資源調(diào)查，科學(xué)評(píng)估捕撈生產(chǎn)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)漁業(yè)相關(guān)活動(dòng)的有效監(jiān)管[6-7]。實(shí)施配額管理是區(qū)域漁業(yè)管理組織的重要工作之一，例如印度洋金槍魚委員會(huì)、大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、北太平洋漁業(yè)委員會(huì)和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)等組織，負(fù)責(zé)公海金槍魚、魷魚、秋刀魚、鮐魚等重要漁業(yè)資源的配額管理。例如南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)在綜合多項(xiàng)資源調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)FAO48區(qū)的48.1～48.4亞區(qū)南極磷蝦漁業(yè)設(shè)定了62×104t的“觸發(fā)限額”，當(dāng)作業(yè)漁季內(nèi)收集的漁船產(chǎn)量達(dá)到該值時(shí)，立即關(guān)閉漁場[8]。

2.2 日本漁業(yè)協(xié)同組合的實(shí)踐

受傳統(tǒng)飲食文化和消費(fèi)習(xí)慣的影響，日本對(duì)海洋漁業(yè)資源的依賴性大，因而非常重視沿海漁業(yè)資源管理。日本政府通過發(fā)布《水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合法》，明確了漁業(yè)協(xié)同組合的法律地位，并授予其部分管理權(quán)力，實(shí)質(zhì)性地參與漁業(yè)管理，主要是對(duì)沿岸漁場漁業(yè)權(quán)實(shí)施管理和為組合成員提供生產(chǎn)與生活服務(wù)。根據(jù)日本漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)定，漁業(yè)權(quán)只能被發(fā)放給漁業(yè)協(xié)同組合，由協(xié)同組合在其成員之間進(jìn)行分配，從而達(dá)到合理開發(fā)漁業(yè)資源的目的。因此，漁業(yè)協(xié)同組合是日本政府實(shí)施漁業(yè)管理的責(zé)任主體之一。例如，日本鳥取縣通過19個(gè)漁業(yè)協(xié)同組合管理占全縣90%以上的漁業(yè)經(jīng)營體，以管理沿海漁業(yè)資源、提高漁業(yè)效率、維護(hù)生產(chǎn)秩序[9]。

2.3 韓國水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合的實(shí)踐

為保護(hù)和合理利用近海漁業(yè)資源，自1999年1月1日起，韓國開始實(shí)施基于總可捕量的配額管理制度，其中太平洋柔魚、鯖魚類和三疣梭子蟹等種類是較早通過實(shí)施TAC制度管理的漁業(yè)資源[10]。根據(jù)漁業(yè)資源管理權(quán)限的不同，水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合分別向韓國農(nóng)林水產(chǎn)食品部長官或知事提出配額分配計(jì)劃，經(jīng)確認(rèn)后，水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合按照相應(yīng)的規(guī)則進(jìn)行配額的分配和管理。從實(shí)施效果看，通過以水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合為載體的漁業(yè)資源配額分配機(jī)制，在提高漁業(yè)生產(chǎn)管理效率和保護(hù)漁業(yè)資源方面發(fā)揮了重要作用。

從國際慣用的漁業(yè)資源管理方式來看，總可捕量制度已普遍得到采用[11]，根據(jù)總可捕量是否進(jìn)一步分配，該制度又可分為奧林匹克式自由競爭捕撈制度和配額管理制度，目前上述兩種制度類型已在公海和部分國家或地區(qū)管轄水域漁業(yè)資源管理方面應(yīng)用實(shí)施。

3 海洋漁業(yè)資源限額捕撈管理試點(diǎn)情況

3.1 限額捕撈試點(diǎn)是破解近海漁業(yè)資源衰退的新探索

為有效解決我國近海漁業(yè)捕撈強(qiáng)度大、漁業(yè)資源衰退等問題，在以投入控制和技術(shù)措施為主的傳統(tǒng)管理方式下，開展限額捕撈試點(diǎn)是一種新探索。2013年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于切實(shí)促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展若干意見》(國發(fā)〔2013〕11號(hào))，明確提出“開展限額捕撈試點(diǎn)，嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度”。2017年，經(jīng)國務(wù)院同意，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》(農(nóng)漁發(fā)〔2017〕2號(hào))，規(guī)定“自2017年開始，遼寧、山東、浙江、福建、廣東等5省各確定一個(gè)市縣或海域，選定捕撈品種開展限額捕撈管理”。近年來的試點(diǎn)結(jié)果表明，加強(qiáng)基層漁業(yè)管理組織是順利開展限額捕撈試點(diǎn)工作的重要支撐和依托載體。例如，山東省依托試點(diǎn)地區(qū)漁業(yè)專業(yè)合作社，配合管理部門負(fù)責(zé)試點(diǎn)漁船船東的組織協(xié)調(diào)和漁獲物統(tǒng)計(jì)，以及捕撈日志收集，積極探索完善基層組織參與梭子蟹和海蜇資源保護(hù)的共管機(jī)制，取得了較好效果。

3.2 基層漁業(yè)管理組織尚未實(shí)質(zhì)性參與限額捕撈試點(diǎn)工作

3.2.1 主要履行委托—代理服務(wù)責(zé)任

目前，從事沿海捕撈經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣(市、區(qū))探索建立了適宜區(qū)域特點(diǎn)的漁船等生產(chǎn)投入要素和安全生產(chǎn)管理模式。例如，溫嶺市石塘鎮(zhèn)擁有近海捕撈漁船約1 500艘，如果利用傳統(tǒng)的“政府監(jiān)管—漁船”模式進(jìn)行管理，勢(shì)必出現(xiàn)監(jiān)管力量嚴(yán)重不足等問題。為克服行政成本與監(jiān)管力量的矛盾，通過鼓勵(lì)設(shè)立“服務(wù)公司”等基層漁業(yè)管理組織(例如臺(tái)州市日興漁業(yè)服務(wù)有限公司、溫嶺市遠(yuǎn)景漁業(yè)服務(wù)有限公司)，將分散漁船引導(dǎo)到某一市場管理組織，然后政府與漁船管理組織建立“委托—代理”關(guān)系，既解決了漁船管理松散問題，也化解了漁業(yè)生產(chǎn)主體對(duì)證件辦理、船員管理以及氣象安全信息等服務(wù)需求的矛盾。從運(yùn)行的情況看，通過“政府—服務(wù)公司—漁船”模式，協(xié)助近海漁船等生產(chǎn)要素和安全生產(chǎn)管理，提高了村鎮(zhèn)級(jí)近海漁船的組織化管理水平。

3.2.2 政府推動(dòng)基層漁船管理組織化——福州模式

為加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化漁船管理組織建設(shè)，沿海省份各級(jí)漁業(yè)主管部門進(jìn)行了諸多嘗試。例如，為提高漁船基層管理組織規(guī)范化程度，提升漁船安全管理能力，2020年11月，福州市海洋與漁業(yè)局印發(fā)《福州市漁業(yè)船舶組織化管理工作指導(dǎo)意見》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過成立漁船管理公司或協(xié)會(huì)，從而將海洋大中型漁船納入組織化管理，并鼓勵(lì)漁船管理組織做大做強(qiáng)，公司運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來源于依法向所屬漁船收取的服務(wù)費(fèi)和政府補(bǔ)助。通過上述措施的執(zhí)行，結(jié)合基層漁船管理組織考核辦法，漁船管理公司或漁業(yè)捕撈協(xié)會(huì)在證書年審、漁船年檢、參保、船員職業(yè)技能培訓(xùn)等方面可以提供優(yōu)質(zhì)的代辦服務(wù)，對(duì)于輻射福州市域范圍漁船管理和安全生產(chǎn)管理具有重要作用。

3.3 限額捕撈試點(diǎn)管理實(shí)施案例分析——丁香魚限額捕撈

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)，2019年浙江省瑞安市參與丁香魚(尚未長出骨骼的鳀)專項(xiàng)捕撈的漁船總數(shù)為42艘，其中捕撈漁船32艘、勾網(wǎng)船8艘和海上加工船2艘，配額總量4 000 t[12]。從鳀(Engraulisjaponicas)限額捕撈試點(diǎn)工作情況看，具有以下主要特點(diǎn)：一是創(chuàng)新“合作社+漁船”管理模式。將捕撈漁船納入到瑞安市華丞漁業(yè)專業(yè)合作社(以下簡稱合作社)成員范圍，利用合作社的人力資源和制度規(guī)范優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)捕撈漁船的生產(chǎn)管理，2艘海上加工船由瑞安市華盛水產(chǎn)有限公司管理，為捕撈船提供自動(dòng)加工流水線、冷藏冷凍和輔助救援等服務(wù)，構(gòu)成完整的“捕撈+加工+運(yùn)輸”生產(chǎn)鏈條。二是捕撈漁船分組生產(chǎn)。根據(jù)批復(fù)的生產(chǎn)配額和漁船數(shù)量，合作社將捕撈漁船分為4個(gè)小組，并按小組安排配額產(chǎn)量，當(dāng)小組捕撈產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)達(dá)到配額時(shí)，生產(chǎn)小組立即停止生產(chǎn)或小組之間進(jìn)行額度調(diào)劑，以防止生產(chǎn)產(chǎn)量超過總限額。三是在捕撈漁船上試點(diǎn)派觀察員隨船生產(chǎn)制度。其中安全觀察員負(fù)責(zé)監(jiān)督專項(xiàng)捕撈相關(guān)制度落實(shí)情況，例如生產(chǎn)產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)及限額捕撈；科學(xué)觀察員負(fù)責(zé)丁香魚資源和生產(chǎn)情況分析，為資源評(píng)估和完善限額捕撈試點(diǎn)管理方案提供技術(shù)資料。

從丁香魚案例實(shí)施總結(jié)來看，對(duì)試點(diǎn)范圍內(nèi)的捕撈漁船進(jìn)行組織化管理，不僅有利于限額捕撈試點(diǎn)工作順利實(shí)施，同時(shí)在節(jié)約成本、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈條和管理方式方面也具有積極作用，但也應(yīng)注意到案例中的“合作社”并未實(shí)質(zhì)性參與“配額”的分配與管理，僅僅停留在漁船管理組織的層面，尚未深入?yún)⑴c限額捕撈管理試點(diǎn)工作。因此，提高近海捕撈漁船管理組織化水平將是實(shí)施限額捕撈制度的重要保障。本文比較了浙江省溫嶺市漁船組織化管理方式和福建省福州市漁船組織化管理方式，發(fā)現(xiàn)兩地均采用了“公司化”運(yùn)行機(jī)制來加強(qiáng)漁船組織化管理，但“福州模式”的優(yōu)勢(shì)在于漁業(yè)主管部門的強(qiáng)力推動(dòng)，并建立了較為完善的考核評(píng)估辦法以及管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法，在漁船組織化、規(guī)范化管理機(jī)制建設(shè)方面更具有參考價(jià)值和推廣意義。

4 近海漁船管理組織化發(fā)展對(duì)策

從浙江省溫州市丁香魚限額捕撈試點(diǎn)、山東省梭子蟹和海蜇限額捕撈試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，漁船組織化管理是實(shí)施限額捕撈制度的重要基礎(chǔ)，其中，成立公司、協(xié)會(huì)和合作社等形式是提高基層漁船管理組織化水平的可行方向。

4.1 推廣基層漁船管理組織化的“福州模式”

通過成立公司、協(xié)會(huì)和合作社等形式，有助于化解基層漁船管理松散的處境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)負(fù)有基層漁船安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，但由于工作人員數(shù)量少、海上作業(yè)范圍廣等條件限制，難以對(duì)基層漁船實(shí)現(xiàn)高效管理。在部分地區(qū)，已經(jīng)通過合作社、協(xié)會(huì)和公司協(xié)助各級(jí)漁業(yè)主管部門開展?jié)O船安全生產(chǎn)管理，并取得了一定的成效，但仍有地區(qū)尚未采取上述管理機(jī)制，按照漁船主體進(jìn)行獨(dú)立管理。同時(shí)，各地區(qū)采用的管理形式多樣，處于公司、合作社和協(xié)會(huì)并存的格局，管理銜接存在不暢。建議在認(rèn)真總結(jié)福州市漁船基層組織化管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善管理制度、經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督評(píng)估等重要環(huán)節(jié)，提煉基層漁船管理的“福州模式”，在全國沿海地區(qū)進(jìn)行推廣應(yīng)用，切實(shí)加強(qiáng)基層漁船組織化管理水平。

4.2 做好限額捕撈試點(diǎn)工作與基層漁船管理組織創(chuàng)新的銜接

按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》(農(nóng)漁發(fā)〔2017〕2 號(hào))的要求，限額捕撈管理試點(diǎn)工作要在沿海省份實(shí)現(xiàn)全覆蓋。由于限額捕撈管理試點(diǎn)工作實(shí)施處于探索階段，受漁業(yè)資源種類多樣[13]、漁船組織化程度低等因素限制，該項(xiàng)試點(diǎn)工作仍存在一些問題。當(dāng)前，中國漁業(yè)邁入建設(shè)現(xiàn)代漁業(yè)強(qiáng)國的新征程，要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)漁業(yè)大國向現(xiàn)代化漁業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，處理好海洋捕撈總量與漁業(yè)資源狀況相適應(yīng)的關(guān)系是重要管理課題。建議開展限額捕撈管理試點(diǎn)的地區(qū)，全部采用“管理組織+漁船”的模式，利用公司、協(xié)會(huì)和合作社等形式參與配額分配與生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)管理，一方面協(xié)助漁業(yè)主管部門開展?jié)O船生產(chǎn)管理，另一方面積累經(jīng)驗(yàn)，探索多魚種、多作業(yè)形式的我國近海漁業(yè)限額捕撈制度。

4.3 開展基層漁船管理組織化相關(guān)配套政策措施研究

限額捕撈制度是《漁業(yè)法》明確規(guī)定的一項(xiàng)重要管理制度，科學(xué)規(guī)范地貫徹落實(shí)漁業(yè)法律法規(guī)關(guān)于限額捕撈規(guī)定是依法治漁的重要舉措。從漁業(yè)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，以及區(qū)域漁業(yè)管理組織的實(shí)踐來看，實(shí)現(xiàn)漁船的組織化管理是必然趨勢(shì)。由于我國漁船管理機(jī)制還不夠完善[14]，因此在銜接漁船管理組織與限額管理制度方面還存在諸多問題需要研究。建議結(jié)合現(xiàn)行限額捕撈管理試點(diǎn)工作，開展基層漁船管理組織化相關(guān)配套政策措施研究，在漁船安排、配額分配、漁獲物統(tǒng)計(jì)、定點(diǎn)上岸、考核評(píng)估等方面形成完整的管理體系，確保限額捕撈制度順利實(shí)施，服務(wù)近海漁業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。