山丹縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題及對策

楊玉興

（張掖市水務(wù)局項目前期與造價管理辦公室，甘肅 張掖 734100）

長期以來，在國家的大力支持下，山丹縣堅持不懈地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，整治農(nóng)田，培肥地力，擴(kuò)大灌溉面積，糧食、油料、蔬菜、果品的產(chǎn)出保持了持續(xù)增長的趨勢，保障了主要農(nóng)產(chǎn)品的市場供給。但隨著人口增長和人民生活水平的逐步提高，糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給仍存在著一定風(fēng)險和不確定性。同時，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使部分農(nóng)田變成了建設(shè)用地，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了新的挑戰(zhàn)。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是黨中央、國務(wù)院為確保國家糧食安全、實(shí)施“新增千億斤產(chǎn)糧規(guī)劃”而采取的前瞻性和戰(zhàn)略性舉措。加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，可改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田抗御旱澇災(zāi)害的能力和糧食綜合生產(chǎn)能力，是促進(jìn)山丹縣農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措之一。

1 山丹縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

山丹縣是張掖市的東大門，總面積5 402 km2，海拔1 550～4 441 m，屬大陸性高寒半干旱氣候，年均降水量195 mm，人均水資源占有量587 m3，是甘肅省18 個嚴(yán)重干旱缺水縣之一。全縣轄6 鎮(zhèn)2 鄉(xiāng)、111 個行政村、6 個社區(qū)居委會，總?cè)丝?0.1 萬人，其中農(nóng)村人口12.7 萬人、占63%?，F(xiàn)有耕地面積7.533 萬hm2（山丹縣4.467 萬hm2、山丹軍馬場3.066 萬hm2），人均耕地0.352 hm2。2011—2018年全縣共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.553 萬hm2（國土部門建設(shè)0.786 萬hm2、水利部門建設(shè)0.287 萬hm2、財政部門建設(shè)0.48 萬hm2）。近年來，山丹縣堅持把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”的有力抓手和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵舉措，以強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌整合資源、加強(qiáng)監(jiān)督管理、嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口為突破口，探索出了一條連片治理、綜合開發(fā)、高效發(fā)展的路子，初步形成了資金投入多元化、項目管理規(guī)范化、農(nóng)田改造機(jī)械化、土地經(jīng)營集約化的模式，基本實(shí)現(xiàn)了“建設(shè)一片、收效一片、帶動一方”的目標(biāo)。

2 存在的問題

雖然山丹縣的農(nóng)田建設(shè)取得了一定成效，但依然存在耕地總體質(zhì)量不高、優(yōu)質(zhì)耕地少的問題。之前由于投資水平低、缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建成的灌溉農(nóng)田都沒有達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)。水土資源的空間分布存在錯位現(xiàn)象，自然災(zāi)害多發(fā)，影響了農(nóng)田生產(chǎn)力。目前，糧食產(chǎn)量4 500 kg/hm2以上的高產(chǎn)田只占耕地總面積的10%左右，2 550～4 500 kg/hm2的中產(chǎn)田占20%左右，2 250 kg/hm2以下的低產(chǎn)田占70%左右。耕地現(xiàn)狀不能滿足全縣經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。

2.1 農(nóng)田灌溉設(shè)施落后，水資源利用效率不高

山丹縣水資源短缺，生態(tài)、生產(chǎn)用水的競爭性強(qiáng)，大部分灌區(qū)水源保證率不高。全縣現(xiàn)有灌區(qū)中工程設(shè)施老化失修、排灌系統(tǒng)不配套、維修管護(hù)不到位的現(xiàn)象普遍存在，部分渠系滲漏嚴(yán)重、輸水不暢，難以實(shí)現(xiàn)有效灌溉，渠系水利用系數(shù)僅為0.621。對水資源的調(diào)控能力較差，管水用水方式粗放，部分灌區(qū)缺乏必要的量水設(shè)施，仍然采用大水漫灌、串灌的方式，用水效率不高。

2.2 建設(shè)成本高，資金缺口大

山丹縣的耕地多為地形落差大、地塊小且零亂、灌溉條件薄弱的老農(nóng)田，按照“田地平整肥沃、水利設(shè)施配套、田間道路暢通、林網(wǎng)建設(shè)適宜、科技先進(jìn)適用、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基本要求，結(jié)合歷年來山丹縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成本的核算，水肥一體化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的平均投資在24 000 元/hm2以上、一般高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的平均投資在36 000 元/hm2以上，但目前中央和省級的平均財政投資為16 500～18 000 元/hm2，缺口資金較大。

2.3 土地長期規(guī)模流轉(zhuǎn)率低，群眾耕作模式陳舊

近年來，山丹縣年均農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營面積達(dá)2.293 萬hm2，但土地流轉(zhuǎn)期均為1～2年，土地缺乏長期、規(guī)模、集中流轉(zhuǎn)，經(jīng)營主體變動快，不利于水肥一體化建設(shè)。同時，山丹縣是張掖市的勞務(wù)輸出大縣，群眾經(jīng)營土地的觀念比較淡薄，年富力強(qiáng)的勞動力都外出務(wù)工，留守種地的都是50 歲以上的老弱群體，文化程度低、思想較落后，難以接受新思想、新理念，觀念仍然停留在一家一戶種植的陳舊模式上，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、集約化發(fā)展及水肥一體化的認(rèn)識不到位，制約水肥一體化的推廣應(yīng)用。

2.4 高效節(jié)水灌溉推行難度大

山丹縣80%的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都建設(shè)在井河混灌區(qū)，灌溉水源以河水為主，同時井水、泉水多水合一，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田高效節(jié)水管灌工程建設(shè)，最大程度地將有限的水資源都匯入管道灌溉系統(tǒng)，節(jié)約了水資源，有效提高了水資源利用率。但部分村（社）的群眾灌溉觀念落后，習(xí)慣了大水漫灌的灌溉方式，一時難以接受高效節(jié)水分組輪灌方式。如位奇鎮(zhèn)柳蔭村，原渠道灌溉配水流量為0.6 m3/s，按溝順壩進(jìn)行灌溉（續(xù)灌），高效節(jié)水管灌工程設(shè)計為0.3 m3/s 的2 處管道進(jìn)水池同時引水灌溉（分組輪灌），但該村群眾不按設(shè)計灌溉形式灌溉，仍然按原來0.6 m3/s 的流量引入設(shè)計承載能力0.3 m3/s 的1 處管道進(jìn)水池進(jìn)行續(xù)灌，由于管道灌溉系統(tǒng)超負(fù)荷引水灌溉，導(dǎo)致了進(jìn)水池大量溢水及出水栓、排水閥沖脫等問題，嚴(yán)重影響管道工程的安全運(yùn)行和使用壽命。

2.5 工程建設(shè)管理及建后管護(hù)機(jī)制不完善

為了保證建設(shè)資金的有效使用，對建設(shè)項目采取了專業(yè)設(shè)計、招標(biāo)、施工監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等一系列管理措施。工程建設(shè)的前期工作花費(fèi)的時間和投入較多，但具體組織實(shí)施的基層部門缺乏必要的機(jī)動和調(diào)整職能。由于缺乏管護(hù)資金、管護(hù)責(zé)任不明確、田間工程設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致“重建設(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象普遍存在，使得建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田發(fā)生摧毀和破壞后不能被及時修復(fù)。有的項目建成后沒有及時劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，同時農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測和管理手段滯后，建設(shè)成效難以準(zhǔn)確統(tǒng)計，不能為宏觀決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。

3 對策

3.1 加大資金投入力度

按照“建設(shè)任務(wù)不減少、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不降低、建設(shè)質(zhì)量有提升”的要求，堅持“政府主導(dǎo)、多元投入”的資金保障機(jī)制，切實(shí)解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金缺口問題。首先，統(tǒng)籌不同渠道的涉農(nóng)項目資金用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，形成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的強(qiáng)大合力。其次，搶抓地方政府專項債券政策機(jī)遇，謀劃爭取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項債券項目，解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金缺口問題。

3.2 探索建立新模式

一是創(chuàng)新土地整理模式，提高土地開發(fā)利用效能。積極引進(jìn)大型企業(yè)和有能力的農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營組織，長時間、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地，走產(chǎn)加銷一體化的農(nóng)業(yè)發(fā)展路子。同時針對土地碎片化的問題，積極推行以“小塊并大塊、分散變集中、零碎變連片”為主要內(nèi)容的“一戶一塊田”模式，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、機(jī)械化作業(yè)、集約化經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。二是探索新增耕地資源“資產(chǎn)化”模式。對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中新增的耕地，全部劃歸村集體管理，作為村集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營，不再另行分配，收益主要用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護(hù)和培育村（社）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是與特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育相融合。按照效益優(yōu)先原則，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育有機(jī)結(jié)合，在穩(wěn)定糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，做大做強(qiáng)做優(yōu)馬鈴薯、油料、中藥材、高原夏菜等特色產(chǎn)業(yè)，全面提升農(nóng)產(chǎn)品保障供給能力和市場競爭力，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 提高建設(shè)管理水平

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成上下聯(lián)動、齊抓共管的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新格局，加大督促督查力度，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，保質(zhì)保量完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。在節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用上，加強(qiáng)與水利部門的協(xié)作，積極配合水利灌溉管理單位及時調(diào)整灌溉制度，科學(xué)應(yīng)用灌溉新技術(shù)，保證建成的高效節(jié)水灌溉管道安全規(guī)范運(yùn)行，減少灌溉矛盾，為發(fā)展水肥一體化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田創(chuàng)造有利條件。

3.4 完善項目規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模

牢牢把握“提升農(nóng)田質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)可持續(xù)利用”四項原則，按照“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連，旱能灌、澇能排、機(jī)能耕、物能運(yùn)”的要求，完善項目規(guī)劃，加大建設(shè)規(guī)模，大膽使用新技術(shù)、新材料、新工藝，使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)更符合現(xiàn)實(shí)需要，更具有前瞻性。

4 結(jié)語

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是提高主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、保障糧食安全的客觀要求。因此，通過改善農(nóng)田灌溉條件、培肥地力等措施，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，在糧食出現(xiàn)短缺時將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)，從而穩(wěn)定市場供給，保證糧食安全。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，平整土地，擴(kuò)大田塊面積，培肥地力，完善田土水路林電等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的綜合配套，實(shí)現(xiàn)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，可從根本上扭轉(zhuǎn)“靠天吃飯”的局面。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是增加農(nóng)民收入的有效途徑。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的生產(chǎn)力強(qiáng)、產(chǎn)出多、收入多，可省工、省肥，能提高水肥利用率。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要，可提高耕地的蓄水保墑能力，有利于土壤改良，防止土壤退化和肥力下降，有效減少農(nóng)藥化肥的使用量，減輕環(huán)境污染，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。