新時期提高土地利用水平的土地管理策略

許 麗，詹洪杰

（吉林省雙遼市自然資源局，吉林 雙遼 136400）

1 新時期提高土地利用水平的意義

1.1 避免土地資源浪費(fèi)，有利于提高管理效率

土地管理體系包括土地供應(yīng)體系和土地儲備體系，是地區(qū)宏觀調(diào)控的有效政策工具，為政府靈活地運(yùn)用土地政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)提供了路徑。加強(qiáng)對有限的土地資源的管理，全面提高土地利用率能夠避免土地資源的浪費(fèi)，最大限度地發(fā)揮土地利用的空間效果，解決土地利用的問題，落實土地管理體制，提高土地管理效率，使社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展[1]。

1.2 深化國土空間規(guī)劃，有利于編制合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃

依據(jù)我國的國情，積極地進(jìn)行土地管理，提高土地利用水平，能夠整合松散的土地，檢測土地?fù)碛械母黝愘Y源，如山、水、林、田、湖、草等，有利于從全局對其發(fā)展進(jìn)行合理預(yù)期，實現(xiàn)地方的發(fā)展目標(biāo)。特別是深化國土空間規(guī)劃，進(jìn)一步提高土地利用率，能夠保證開發(fā)利用國土資源的規(guī)劃按照計劃有序地進(jìn)行，為鄉(xiāng)村振興編制科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化地方城鎮(zhèn)化的整體布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展模式。

1.3 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于保障農(nóng)民利益

國土資源管理最根本的任務(wù)就是保護(hù)基本農(nóng)田、確保耕地面積不減少。提高土地利用率能夠保證土地的產(chǎn)出率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的目標(biāo)，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，改善農(nóng)民的生活。另外，按照市場發(fā)展和實際用地需求，對土地進(jìn)行開發(fā)、管理和利用，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、建設(shè)等方面的用地，整理零散閑置的農(nóng)村居民點(diǎn)，規(guī)范征地工作，保障農(nóng)民的利益，切實保證經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。

2 新時期土地管理的現(xiàn)狀

2.1 土地管理體系不夠完善

土地管理的整體效率高低與否取決于土地管理體系是否健全，有效的土地管理技術(shù)和方法，能夠提高工作人員的工作效益，指導(dǎo)相關(guān)工作的推進(jìn)。但是，隨著建筑項目的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，我國當(dāng)前的土地管理體系還不夠完善，土地管理變革進(jìn)度較慢，不足以適配生產(chǎn)的發(fā)展，土地利用水平整體不高[2]。另外，某些土地管理人員的思想也相對傳統(tǒng)，給提高土地利用率的工作帶來一些阻力，其土地管理思想模式有待轉(zhuǎn)變。

2.2 土地管理前期的規(guī)劃不足

系統(tǒng)、科學(xué)、合理的土地管理前期規(guī)劃是提高土地利用水平的關(guān)鍵。但是某些地方進(jìn)行土地管理工作時沒有制定好前期規(guī)劃，只顧眼前利益而忽略其他資源的做法，失去了對土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要時機(jī)，導(dǎo)致不同種類的土地資源混合在一起，給工作人員的工作實際造成一定的負(fù)擔(dān)。在進(jìn)行管理的過程中，項目增加或擴(kuò)大規(guī)模時，前期規(guī)劃缺失易打亂計劃，降低土地管理效益，不利于土地利用水平的提高，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來不良影響。

2.3 集約節(jié)約用地意識不高

控制增量的同時盤活存量、提升集約節(jié)約用地意識、加大集約化程度，是新時代對土地管理工作提出的更高目標(biāo)要求。但是，某些地方集約節(jié)約用地意識不高，建設(shè)用地占據(jù)較多耕地，用地方式比較粗放。另外，每宗建設(shè)用地在使用時沒有做好預(yù)期，出現(xiàn)了高投入低產(chǎn)出現(xiàn)象，土地利用集約化程度較弱。有些地方的土地投放數(shù)量不合理，土地安排節(jié)奏不妥當(dāng)，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不利于社會經(jīng)濟(jì)的長期和快速發(fā)展，土地配置和利用效率低下。因此，新時期各地方相關(guān)部門仍需在實踐中不斷強(qiáng)化土地集約節(jié)約利用的自覺性。

3 新時期提高土地利用水平的有效策略

我國土地管理體制的各項改革，既揭示了當(dāng)前各地區(qū)土地管理面臨的問題，又為各地土地管理工作帶來了很多機(jī)遇。吉林省雙遼市是“一帶一路”倡議部署和實施的必經(jīng)之地，在大區(qū)域發(fā)展的背景下，其用地布局也將迎來重大變革，帶動雙遼優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在挑戰(zhàn)與機(jī)遇面前，各地區(qū)要積極落實各項土地管理指標(biāo)，統(tǒng)籌各類用地，制定行之有效的土地管理策略，改善土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化整體空間布局，將土地利用率和產(chǎn)出率提升到更高的層次，增進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用水平。

3.1 深化土地管理體制改革

土地管理體制包括土地產(chǎn)權(quán)制度、土地價格體制、土地儲備制度、征地制度等，基于國家政治和經(jīng)濟(jì)制度以及基本國情建立的土地管理體制是土地管理的制度保證。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受內(nèi)外因素的影響較大，新時期推進(jìn)土地管理體制的改革，完善土地管理體制，才能有力地支撐土地管理工作，減少或避免土地流失、非法占地等問題，促進(jìn)土地利用水平的提升。針對城市土地資源，我國應(yīng)該進(jìn)一步明確管理主體，完善城市土地登記管理制度，強(qiáng)化土地資源管理機(jī)構(gòu)掌握土地實際情況并進(jìn)行全面調(diào)整和控制的工作力度，對土地的主要用途作出明確的規(guī)定。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該完善相應(yīng)的土地價格體制，建立健全動態(tài)的土地資源調(diào)整體系，降低土地基準(zhǔn)價與現(xiàn)實之間的差距。在農(nóng)村土地管理方面，應(yīng)該嚴(yán)格依法管理，采用城鄉(xiāng)一體化的方式，進(jìn)行土地市場化運(yùn)營，保證農(nóng)民的土地使用權(quán)，提高管理效果。同時，相關(guān)部門要督促城鄉(xiāng)土地使用者及時辦理相應(yīng)的手續(xù)，建立土地使用信息庫，增強(qiáng)土地管理力度，避免土地資源的浪費(fèi)和流失。此外，在土地管理工作人員培訓(xùn)方面，要總結(jié)土地管理的實際工作經(jīng)驗，建立健全相配套土地管理工作培訓(xùn)制度，更新工作人員的土地管理理念，轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理模式，提高工作人員的專業(yè)知識素養(yǎng)，實現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化發(fā)展。例如，雙遼市以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為核心，進(jìn)行了國土資源管理制度改革，積極轉(zhuǎn)變土地利用的觀念和思路，加大土地開發(fā)整理力度，取得了一定的成效。為了進(jìn)一步保證國土資源科學(xué)發(fā)展，雙遼市要明確土地管理中的行政職能和市場職能，劃分土地管理部門的責(zé)任，明晰新時期的各項改革任務(wù)，調(diào)動和發(fā)揮政府部門的宏觀調(diào)控職能，推動國土空間管理制度趨于完善，劃定基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)線，通過落實城市開發(fā)邊界，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，扎實國土空間管制工作基礎(chǔ)，提高雙遼市的土地利用率與產(chǎn)出率，堅定市場取向，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3.2 轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用

新形勢下，要及時轉(zhuǎn)變土地利用方式，真正地促使土地集約和節(jié)約利用，加強(qiáng)土地管理，提高土地利用水平。因此，為了落實土地集約和節(jié)約利用工作，各地區(qū)要依據(jù)土地跟蹤管理制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)模，對于閑置的土地進(jìn)行整理與處置，挖掘建設(shè)用地潛力，盤活存量用地[3]。雙遼市通過控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，盤活存量用地，通過集約高效的總量管控措施，由粗放利用向集約節(jié)約利用進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，以確保城鎮(zhèn)發(fā)展用地以及符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的項目用地得到優(yōu)先保障。在國土空間規(guī)劃的新階段，雙遼市需要加大土地空間整理，進(jìn)行內(nèi)涵式挖掘，深入地對本地區(qū)的存量用地進(jìn)行全面調(diào)查，綜合分析土地利用情況和利用效益現(xiàn)狀，對當(dāng)前土地利用前景進(jìn)行合理的預(yù)期和評估，整合城鎮(zhèn)閑散用地，整治農(nóng)村宅基地，采用多樣化的手段鼓勵低效用地改造，并進(jìn)行深度開發(fā)利用，促進(jìn)用地的集約和節(jié)約利用，促進(jìn)土地資源向市場配置轉(zhuǎn)變，緩解和解決土地供需矛盾。為提高城市建設(shè)用地的使用效益和未使用的后期利用效率，雙遼市還要建立健全集約節(jié)約用地評價機(jī)制，對建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查分析和登記，對其集約利用程度和利用潛力進(jìn)行科學(xué)地評估與測算，并依據(jù)實際發(fā)展情況提出改善建議，降低用地效益風(fēng)險。

3.3 科學(xué)制定前期規(guī)劃，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

依據(jù)實際管理工作，良好的前期計劃能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用過程中的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有助于解決實踐中遇到的問題，保證各項工作的順利進(jìn)行。我國新時期土地資源出現(xiàn)相對短缺的問題，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，供需矛盾也在日益加劇。所以，需要積極地根據(jù)土地資源的實際情況，進(jìn)行差異化管理和利用，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同層次的需求，從空間和時間上進(jìn)行優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地利用效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的和諧統(tǒng)一發(fā)展。此外，可操作的土地前期規(guī)劃必須要納入土地管理宣傳工作，調(diào)動廣大群眾的力量，改變和提高群眾的土地管理意識，增加土地管理的群眾力量。例如，雙遼市耕地、林地、園地和牧草地等比較豐富，對農(nóng)用地進(jìn)行規(guī)劃整理時，需要制定完備的前期規(guī)劃，確保規(guī)劃能夠有利于提高農(nóng)用地利用水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。雙遼市進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)、交通水利用地、風(fēng)景區(qū)用地和其他特殊用地前期規(guī)劃時，要注意用地分布，優(yōu)化用地布局，發(fā)揮雙遼地區(qū)土地利用戰(zhàn)略的優(yōu)勢，達(dá)成土地利用的總體目標(biāo)。

3.4 實現(xiàn)土地管理信息化，創(chuàng)新土地管理技術(shù)

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，信息化技術(shù)的應(yīng)用在社會每個行業(yè)中逐漸興起，極大地提高了工作效率，當(dāng)下我國土地管理工作方式也逐步向職能化轉(zhuǎn)變。建立土地信息管理平臺，建立土地信息管理系統(tǒng)，能夠為土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利用水平的提升提供可靠的有意義的數(shù)據(jù)[4]。土地管理信息化平臺能夠整合海量的國土資源數(shù)據(jù)，產(chǎn)生動態(tài)化的信息，實現(xiàn)土地管理的多源信息集成，便利國土管理工作人員對土地管理相關(guān)的各類信息的獲取，然后通過信息分析和利用，提高其土地管理能力，增強(qiáng)土地管理效率，創(chuàng)新土地管理技術(shù)，為土地管理提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。特別是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展促使土地開發(fā)與利用力度增加的時期，土地資源的信息也會隨之不斷變動，土地管理工作難度系數(shù)較大。利用信息化技術(shù)手段實施土地信息化管理，能夠讓土地資源管理部門掌握土地利用的變化情況，結(jié)合實際依據(jù)參考數(shù)據(jù)制定相應(yīng)的土地利用方法，保障土地開發(fā)和利用有序進(jìn)行，提升土地利用的整體空間。例如，雙遼市在建立城鎮(zhèn)土地管理信息系統(tǒng)的同時，也要繼續(xù)加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村土地信息服務(wù)體系基礎(chǔ)建設(shè)，推動強(qiáng)化新型的農(nóng)村土地管理制度建設(shè)，逐步建立健全新型農(nóng)村用地制度改革，以信息化促進(jìn)市場運(yùn)營管理機(jī)制，對未來更多農(nóng)村用地優(yōu)勢進(jìn)行合理預(yù)期和配置。根據(jù)本地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況，科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)置新型農(nóng)村土地管理信息平臺，積極培養(yǎng)配備一批懂鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、知農(nóng)村鄉(xiāng)情的新型土地管理人員隊伍，進(jìn)一步加快大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村土地信息管理與用地制度改革，提高上下級部門之間的信息互通效率，做到發(fā)現(xiàn)用地問題及時溝通并采取措施進(jìn)行處理，提升土地管理服務(wù)鄉(xiāng)村振興的水平，優(yōu)化土地利用方式，加強(qiáng)雙遼耕地、林地、園地等農(nóng)用地管理向綜合化、信息化、時代化建設(shè)邁進(jìn)。

3.5 建立長效的監(jiān)察機(jī)制

加強(qiáng)土地管理監(jiān)管，才能保證土地資源物盡其用，通過合理的有計劃的開發(fā)和利用，提高土地資源利用效益。為達(dá)成新時期的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行土地管理時要主動地完善土地管理工作方面的監(jiān)察機(jī)制，確保土地管理的長效性，避免土地管理工作問題造成的損失和不利影響。在加強(qiáng)用地監(jiān)控時，要主動利用市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，采用公開、公平、公正的市場機(jī)制，制止濫用土地、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，提高土地有效利用率。各個部門之間要互相協(xié)調(diào)配合，及時反饋土地管理情況，增加計劃執(zhí)行力，對已經(jīng)實施的用地項目進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，對即將實施的用地項目做好使用前、使用中和使用后的動態(tài)跟蹤規(guī)劃、管理與通報，并及時地對過程中的各個執(zhí)行情況進(jìn)行有目的有計劃的總結(jié)，以便為全面的監(jiān)察整合有利的信息。同時，在土地供應(yīng)管理中，要強(qiáng)化供應(yīng)管理制度，對違背土地供應(yīng)計劃的行為進(jìn)行限期責(zé)令整改，并依據(jù)有關(guān)的制度進(jìn)行合理處置，確保落實土地供應(yīng)計劃指標(biāo)。例如，雙遼市注重突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作，并運(yùn)用現(xiàn)代化手段公布土地利用狀況的相關(guān)信息，對土地管理的現(xiàn)狀進(jìn)行有效地監(jiān)測。

4 結(jié)束語

新時期，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求在不斷提高，加強(qiáng)土地管理，提高土地利用水平是當(dāng)前亟需解決的問題。各地區(qū)要積極推動土地管理體制的改革，提高集約節(jié)約用地意識，采用信息化技術(shù)手段創(chuàng)新土地管理方式，對土地各項資源進(jìn)行有機(jī)地整合，最大限度地提高土地利用水平，完善土地管理工作，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)各項建設(shè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。