重大動物疫病防控體系建設(shè)新發(fā)展階段的國際比較研究

馬友福，王 犇，史曉峰，張立新，朱雅寧，王金穎，李明軒

（天津市動物疫病預(yù)防控制中心，天津 300402）

1 前言

深入推進(jìn)重大動物疫病防控體系建設(shè)工作，是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)貫徹習(xí)近平總書記中央農(nóng)村工作會議重要講話精神的必然要求，是動疫系統(tǒng)總結(jié)“十三五”、研究“十四五”新形勢新要求的戰(zhàn)略任務(wù)，是進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要體現(xiàn)。要按照“防疫優(yōu)先、保供為要”的總體要求，推進(jìn)重大動物疫病分區(qū)防控，守住不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫情底線，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，統(tǒng)籌推進(jìn)重大動物疫病防控體系建設(shè)，促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)公共衛(wèi)生安全。

2 重大動物疫病防控體系建設(shè)在中國的新發(fā)展階段

2019年以來，全國非洲豬瘟疫情強(qiáng)度逐步降低，高致病性禽流感、口蹄疫等重大動物疫情態(tài)勢平穩(wěn)，但形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，防控工作任重道遠(yuǎn)。

重大動物疫病防控體系建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段，一方面，各地推動精細(xì)化區(qū)域化管理，從嚴(yán)落實疫情報告制度，通過強(qiáng)化基礎(chǔ)免疫、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備和檢疫監(jiān)督，加速推進(jìn)非洲豬瘟、高致病性禽流感等動物疫病防控體系建設(shè)。另一方面，中央通過立法工作不斷完善動物疫病防控體系的頂層設(shè)計。十三屆全國人大常委會第二十二次會議會議和第二十五次會議分別表決通過了《生物安全法》和新修訂的《動物防疫法》。二者將于今年4月和5月開始施行，這標(biāo)志著重大動物疫病防控體系的又一次重大升級。生物安全與動物防疫與人民群眾的生命健康安全息息相關(guān)，動物疫病與人的傳染病密切關(guān)聯(lián)，70%的動物疫病可傳染人類，75%人類新發(fā)傳染病來源于動物。這一系列立法工作和制度建設(shè)，生動詮釋了生物安全、公共衛(wèi)生安全、生態(tài)環(huán)境安全等新發(fā)展理念，為重大動物疫病防控體系新發(fā)展格局構(gòu)建了堅實基礎(chǔ)。

3 重大動物疫病防控體系建設(shè)在美國的發(fā)展經(jīng)驗

美國自1929年來一直沒有發(fā)生過口蹄疫，其核心經(jīng)驗是圍繞疫情預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案、動物疫情物資儲備庫、動物疫病疫苗庫等各環(huán)節(jié)部署重大動物疫病防控體系建設(shè)工程。具體而言：第一，建設(shè)重大動疫疫情預(yù)警系統(tǒng)。核心在于疑似病例快速獨立上報、動物疫病專家?guī)?、感染樣本快速取樣、實驗室快速診斷。當(dāng)收到執(zhí)業(yè)獸醫(yī)對可疑動物疫病的報告后，美國農(nóng)業(yè)部衛(wèi)生檢疫局各駐地辦公室，基于全美數(shù)百個動物疫病專家?guī)欤汕矊＜已杆俚诌_(dá)疫情現(xiàn)場。診斷專家負(fù)責(zé)從受感染的動物中采集疫病樣品，對動物初步臨床檢疫，隨后樣品被立即轉(zhuǎn)送到國家獸醫(yī)實驗室或外來動物疫病診斷實驗室進(jìn)行分析。實驗室在24小時內(nèi)即可給出初步診斷結(jié)果。第二，完善中央地方兩級預(yù)案。地方預(yù)案結(jié)合本地重大動物疫病疫情基礎(chǔ)情況實現(xiàn)一地一策。應(yīng)急方案的核心是根除撲滅疫情。應(yīng)急預(yù)案必須包含疫情證實、行政機(jī)構(gòu)迅速行動、感染動物溯源、檢疫銷殺環(huán)節(jié)，且對動物安樂死亡的實施方案和動物尸體的處理方案進(jìn)行預(yù)演。必須按照公平市場價格對飼養(yǎng)者付給賠償金。第三，建設(shè)國家動物疫情物資儲備庫、國家動物疫病疫苗庫。國家獸藥儲備庫是美國獸醫(yī)應(yīng)急物品及設(shè)備的儲藏庫，用以補(bǔ)充州和地方在抗擊危險性動物疫病時的資源。儲備庫的存儲設(shè)定目標(biāo)是能夠在24小時內(nèi)部署到位“充足的動物疫苗、抗病毒藥或獸醫(yī)治療用品等，應(yīng)對影響人類健康和經(jīng)濟(jì)的最危險的動物傳染病”。

4 重大動物疫病防控體系建設(shè)在歐洲國家的發(fā)展經(jīng)驗

歐洲國家處理非洲豬瘟的經(jīng)驗和教訓(xùn)非常值得中國參考。需要注意的有兩個重點方面：第一，目前我們?nèi)鄙賹W洲國家再次爆發(fā)非洲豬瘟教訓(xùn)的系統(tǒng)分析和總結(jié)。歐洲國家曾經(jīng)在上個世紀(jì)遭遇過非洲豬瘟，并在花費巨大代價后在1990年代根除了非洲豬瘟，比如，非洲豬瘟1993年在葡萄牙、1995年在西班牙相繼絕跡。但是，2012-2017年非洲豬瘟疫情卷土重來，重創(chuàng)歐洲相關(guān)國家的養(yǎng)殖業(yè)。比如，俄羅斯撲殺了超過200萬頭豬，占總存量的8.3%。在愛沙尼亞，有22000頭豬被宰殺，豬肉價格暴跌，超過三分之一的養(yǎng)豬場停業(yè)，幾乎所有農(nóng)場放棄養(yǎng)豬。作為鏡鑒，我們應(yīng)該思考的是如何適應(yīng)這一現(xiàn)實，不再把非洲豬瘟疫情當(dāng)成不可測的“臨時疫情”，不再搞嚴(yán)防死守式的全社會動員運動，而是逐步邁向科學(xué)化常態(tài)化的防控處置?？陀^來說，我國某些地區(qū)特別是非農(nóng)業(yè)重點地區(qū)的豬瘟防控工作不時存在防控懈怠，有些認(rèn)為豬瘟防控是農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)市縣的問題，距離本地很遠(yuǎn)。而回顧歐洲我們會發(fā)現(xiàn)，這方面在歐洲的教訓(xùn)是歷歷在目。歐洲曾經(jīng)徹底根治的非洲豬瘟之所以卷土重來，就是因為非重點農(nóng)業(yè)地區(qū)格魯吉亞防控懈怠。2007年，東南非洲船只駛?cè)霘W洲邊陲小國格魯吉亞，而格魯吉亞沒有對食物殘渣進(jìn)行檢驗檢疫和嚴(yán)格處理。由于格魯吉亞保留著食物泔水作為豬飼料的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，所以非洲豬瘟在格魯吉亞散播開來，從而在歐洲再次落地生根。

第二，我國目前分區(qū)防疫、對生豬運輸環(huán)節(jié)嚴(yán)防死守的政策主要參考的就是歐洲的防控經(jīng)驗，但是，目前國內(nèi)比較少思考的是這套引進(jìn)的制度在中國國情下有沒有什么漏洞。借鑒歐洲經(jīng)驗，我國目前陸續(xù)建立了運輸人員管理、運輸車輛許可、運輸啟運審批、運輸途中監(jiān)控、運輸落地報備、運輸車輛清洗消毒及特殊動物禁運制度，特別圍繞調(diào)運前檢疫和移動監(jiān)管體系，加強(qiáng)生豬運輸車輛管理、加大違法調(diào)運打擊力度。生豬運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管體系已經(jīng)建立起來了，但是，我們對這個體系的漏洞是缺乏系統(tǒng)思考和具體分析。從全產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)來看，我們對生豬構(gòu)建了嚴(yán)防死守的防控體系，但是相對而言，豬肉制成品監(jiān)管，特別是跨境電商、跨地區(qū)肉制品銷售，是當(dāng)前體系的相對薄弱環(huán)節(jié)。而這正是歐洲疫情防控失敗的巨大教訓(xùn)。雖然格魯吉亞在疫情發(fā)生后緊急撲殺了8萬多頭生豬，但是，格魯吉亞沒有對豬肉制品進(jìn)行嚴(yán)格管理，部分豬肉被做成了豬肉罐頭，并被陸續(xù)銷往烏克蘭、白俄羅斯和俄羅斯。這些國家食品檢驗檢疫和追溯管理能力松懈落后，所以這些罐頭竟然暢行無阻，成為部隊的軍需食品。這些軍需食品隨后在地區(qū)沖突時被大量發(fā)放到了前線各個地區(qū)，隨后又成為本地小農(nóng)經(jīng)濟(jì)養(yǎng)殖戶的泔水飼料。而由于當(dāng)?shù)貦z疫能力低下，這樣散發(fā)的小規(guī)模疫情被長期忽視和隱瞞，直到2012年到2013年，烏克蘭和白俄羅斯全境范圍內(nèi)爆發(fā)了大規(guī)模的非洲豬瘟疫情。2014年，波蘭、拉脫維亞、愛沙尼亞、立陶宛爆發(fā)疫情。2017，捷克、羅馬尼亞發(fā)生疫情。在2012-2017年歐洲的非洲豬瘟疫情中，在西歐影響相對有限而在東歐重創(chuàng)多國的重要原因是，西歐地區(qū)的規(guī)模化商業(yè)養(yǎng)殖業(yè)能嚴(yán)格禁止泔水喂豬，而東歐的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)養(yǎng)殖業(yè)在實踐中做不到禁止泔水。對于我國來說，地區(qū)之間發(fā)展差距顯著，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)禁止泔水喂豬近乎天方夜譚，這樣如何盡快立足國情制定符合各地實際的政策顯得尤為重要。

5 重大動物疫病防控體系建設(shè)在巴西的發(fā)展經(jīng)驗

巴西從1978年暴發(fā)非洲豬瘟疫情到1984年獲得無疫認(rèn)證，根除非洲豬瘟。相較西班牙歷經(jīng)10年時間方才控制疫情，巴西的非洲豬瘟防控和根除計劃可以說是有效的。背后原因主要有以下三點：一是政府反映迅速。在首例疫情經(jīng)實驗室確認(rèn)15天后，巴西政府就開啟了緊急預(yù)案，限制生豬調(diào)運及撲殺帶病生豬，將疫情擴(kuò)散范圍控制在中南部。二是政府對于非洲豬瘟防控財政投入較大。充足的財政支持保證巴西專業(yè)的技術(shù)人員得到非洲豬瘟疫情防控的有效培訓(xùn)；同時對養(yǎng)殖戶被屠宰的生豬給予補(bǔ)償也使得農(nóng)場主愿意主動上報疫情。三是疫情的宣傳和信息交流充分。農(nóng)戶知道補(bǔ)償是直接發(fā)放到戶，沒有中間環(huán)節(jié)，上報疫情積極性較高。在主要疫情區(qū)，75%疫點在首例發(fā)病后10天即上報，82%疫點在14天內(nèi)即上報。及時的通報疫情有效防控了非洲豬瘟疾病的進(jìn)一步擴(kuò)散。

6 重大動物疫病防控體系建設(shè)在澳大利亞的發(fā)展經(jīng)驗

澳大利亞緊急動物疫病法律體系分為國家法律法規(guī)和地區(qū)法規(guī)政策兩個層次。這為重大疫病撲滅措施提供足夠的權(quán)力保障和財政保障。撲滅疫病所需資金由國家與州共同分擔(dān)，用于三個方面：一是補(bǔ)償對疫病控制做出犧牲的農(nóng)場主所遭受的損失，這對于提高農(nóng)場主疫情上報積極性、實現(xiàn)撲殺政策的有效實施起重要作用；二是緊急動物疫病控制機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)；三是非發(fā)病時期提高某類疫病快速診斷能力的研究費用。畜牧業(yè)發(fā)達(dá)的澳大利亞設(shè)有動物疫情防控緊急機(jī)構(gòu)，但其是臨時機(jī)構(gòu)，發(fā)生緊急疫情時，政府依照應(yīng)急預(yù)案召集成立。緊急疫病被控制、消滅后該組織自動解散，從而節(jié)約財政編制和預(yù)算。應(yīng)急行動組織是整個應(yīng)急管理中的核心部分，該組織的有效運作是撲滅緊急疫病的關(guān)鍵。

7 重大動物疫病防控體系建設(shè)的政策建議和總結(jié)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，是由我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯決定的”。這一重大戰(zhàn)略判斷，為重大動物疫病防控體系建設(shè)在新發(fā)展階段指明了行動方向。結(jié)合國內(nèi)實際，借鑒國際經(jīng)驗，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在四個主要方面進(jìn)一步完善動物疫情防控體系的建設(shè)工作：第一，加強(qiáng)基層動疫體系建設(shè)。落實本地防疫屬地管理責(zé)任，完善部門聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高財政資金使用的效率，探索強(qiáng)制免疫、無害化處理補(bǔ)助政策的落實機(jī)制，既要引導(dǎo)和維護(hù)群眾上報疫情的積極性，也要加強(qiáng)對上報信息的核實核查力度，防止財政補(bǔ)助政策管理漏洞。第二，加強(qiáng)信息化體系建設(shè)。繼續(xù)完善畜牧業(yè)綜合信息平臺，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)直采直報，質(zhì)量安全監(jiān)管全程可追溯，從養(yǎng)殖到屠宰全鏈條獸醫(yī)衛(wèi)生可追溯體系，為疫情預(yù)警預(yù)報提供有力數(shù)據(jù)支撐。第三，加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測體系建設(shè)。完善疫情監(jiān)測和報告制度，定期組織風(fēng)險分析討論，評估疫情風(fēng)險和流行態(tài)勢，提升監(jiān)測預(yù)警的準(zhǔn)確性。第四，加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)。加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備，加快無害化處理體系建設(shè)，不斷加強(qiáng)應(yīng)急業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對性地開展重大動物疫情應(yīng)急演練，提高應(yīng)急響應(yīng)效率。