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    節(jié)能監(jiān)察實施方式研究

    2021-12-04 04:38:14向俊杰
    上海節(jié)能 2021年6期
    關(guān)鍵詞:書面監(jiān)察單位

    向俊杰

    濟南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊

    0 引言

    節(jié)能監(jiān)察是節(jié)能監(jiān)督管理的重要組成部分,是加強用能單位能源管理和提高能源利用效率的重要途徑,是貫徹“綠色”發(fā)展理念、推進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。節(jié)能監(jiān)察實施方式的選擇和運用,直接決定著節(jié)能監(jiān)察的質(zhì)量和效能。全面、系統(tǒng)地研究節(jié)能監(jiān)察實施方式,對規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為,充分發(fā)揮節(jié)能監(jiān)察的作用和效能,具有十分重要的意義。

    1 節(jié)能監(jiān)察的性質(zhì)和特點

    節(jié)能監(jiān)察,是指依法開展節(jié)能監(jiān)察的機構(gòu)(以下簡稱“節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)”)對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和其它相關(guān)單位(以下簡稱“被監(jiān)察單位”)執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的情況進行監(jiān)督檢查,對違法違規(guī)用能行為予以處理,并提出依法用能、合理用能建議的行為[1]。節(jié)能監(jiān)察是節(jié)能監(jiān)督管理的重要組成部分,是加強用能單位能源管理和提高能源利用效率的重要途徑,是貫徹“綠色”發(fā)展理念、推進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段[2]。本質(zhì)上,節(jié)能監(jiān)察是國家公權(quán)力為了公共利益而對被監(jiān)察單位私權(quán)利的行使而進行的監(jiān)督、檢查和管理。節(jié)能監(jiān)察既是行政執(zhí)法行為,同時也是行政管理措施,其兼具行政執(zhí)法和行政管理雙重屬性。行政執(zhí)法屬性主要體現(xiàn)在對被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的情況進行監(jiān)督檢查,對違法違規(guī)用能行為予以處理;行政管理屬性主要體現(xiàn)在對被監(jiān)察單位提出依法用能、合理用能的建議上。

    作為一種行政執(zhí)法行為,其主要目標是追求公平和正義,具體表現(xiàn)為嚴格按照節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容和程序,認真落實被監(jiān)察單位的相關(guān)節(jié)能權(quán)利和義務。此時,節(jié)能監(jiān)察具有法定性、強制性和規(guī)范性的特點。法定性是指節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)要嚴格依法行政,“法無明確授權(quán)不可為”,只能在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán);強制性是指通過依法采取強制性手段,迫使拒不履行節(jié)能法定義務的被監(jiān)察單位依法履行法定義務,如對無正當理由拒不接受節(jié)能監(jiān)察的單位可給予警告、罰款等行政處罰,對存在違法違規(guī)用能行為的被監(jiān)察單位應下達限期整改通知書等;規(guī)范性是指要有一套完善的工作標準和技術(shù)規(guī)范,對節(jié)能監(jiān)察主體、內(nèi)容、程序、方法、方式、文書作出嚴謹細致的規(guī)定[3]。

    作為行政管理措施,其主要目的是推動全社會節(jié)約能源、提高能源利用效率,具體表現(xiàn)為在對被監(jiān)察單位用能行為全面、充分掌握的情況下,對其提出依法用能、合理用能的建議。行政管理,主要是平衡個體私權(quán)利和社會公共利益之間的關(guān)系,就節(jié)能監(jiān)察而言,主要是平衡被監(jiān)察單位的生產(chǎn)經(jīng)營用能行為與社會大眾保護和改善環(huán)境之間的關(guān)系。此時,節(jié)能監(jiān)察具有專業(yè)性、技術(shù)性和時效性的特點。專業(yè)性是指節(jié)能監(jiān)察具有較強的專業(yè)技術(shù)性要求,需要執(zhí)法人員具備相應的節(jié)能管理知識和專業(yè)技術(shù)能力,能為被監(jiān)察單位能源利用和管理提出科學合理的意見和建議;技術(shù)性是指節(jié)能監(jiān)察需要借助專業(yè)的設(shè)備儀器,采取技術(shù)性手段,特別是在當今“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代,更應充分利用技術(shù)措施,對被監(jiān)察單位的工藝裝備和設(shè)備、產(chǎn)品能耗指標和用能狀況進行測算、分析和評價,找出能源浪費原因,挖掘節(jié)能潛力,提高能源利用效率;時效性是指應當及時形成監(jiān)察意見,根據(jù)監(jiān)察結(jié)果及時予以處理,保障節(jié)能監(jiān)察的效能得到及時、有效的發(fā)揮[2]。

    綜上,為規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為,加強節(jié)能監(jiān)察效能管理,有效提高能源利用效率,推動全社會節(jié)約能源,最終實現(xiàn)保護和改善環(huán)境的目標,在選擇節(jié)能監(jiān)察的實施方式時,應當兼顧節(jié)能監(jiān)察的雙重性質(zhì)和其本身具有的特點。一方面要保證節(jié)能監(jiān)察實施符合公開、公正等行政法的基本原則,依法調(diào)整被監(jiān)察單位的節(jié)能權(quán)利和義務,同時也要保證節(jié)能監(jiān)察的實施能夠及時、高效地實現(xiàn)行政管理的目的,合理地平衡被監(jiān)察單位生產(chǎn)經(jīng)營用能行為的私權(quán)利行使和社會公眾保護和改善環(huán)境公共利益要求之間的關(guān)系。現(xiàn)有的節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定,節(jié)能監(jiān)察分為現(xiàn)場監(jiān)察和書面監(jiān)察。下面將對這兩種監(jiān)察方式的定義、要求、程序、特點及適用范圍等內(nèi)容進行討論,以期對實踐中節(jié)能監(jiān)察實施方式的選擇有所增益。

    2 現(xiàn)場監(jiān)察

    現(xiàn)場監(jiān)察是指兩名以上節(jié)能監(jiān)察人員到被監(jiān)察單位的用能現(xiàn)場對其用能行為進行監(jiān)督檢查,并根據(jù)檢查結(jié)果依法做出相應措施的行為。實施現(xiàn)場監(jiān)察,除辦理涉嫌違法違規(guī)、舉報投訴和應當以抽查方式實施的案件外,應于實施監(jiān)察的五日前將監(jiān)察的依據(jù)、內(nèi)容、時間和要求書面通知被監(jiān)察單位,并制作現(xiàn)場監(jiān)察筆錄,必要時還應當制作詢問筆錄[1]。

    現(xiàn)場監(jiān)察,具有直接、高效、便捷的特點。一方面能最大限度地保證節(jié)能監(jiān)察人員完整、真實、準確地掌握被監(jiān)察單位的用能狀況。節(jié)能監(jiān)察人員可以依法進入有關(guān)場所進行勘察、拍照、錄音、錄像;查閱、復制或者摘錄與節(jié)能監(jiān)察事項有關(guān)的文件、賬目等資料;約見、詢問有關(guān)人員,要求提供相關(guān)材料;對用能產(chǎn)品、設(shè)備和生產(chǎn)工藝的能源利用狀況等進行監(jiān)測和分析評價。另一方面也能保證被監(jiān)察單位對有關(guān)情況進行及時、有效地說明或陳述。被監(jiān)察單位可與節(jié)能監(jiān)察人員進行直接、當面的交流溝通,充分理解節(jié)能監(jiān)察的目的和意義,認真了解節(jié)能監(jiān)察各項內(nèi)容的具體要求,從而能夠完整、準確地提供相關(guān)材料,對其實際用能狀況和存在的問題進行及時、詳細的說明。

    現(xiàn)場監(jiān)察適用于所有種類的節(jié)能監(jiān)察,不管是日常節(jié)能監(jiān)察,還是專項節(jié)能監(jiān)察,又或者是針對個案的特別節(jié)能監(jiān)察,都可選擇適用現(xiàn)場監(jiān)察方式。存在下列情形之一的,必須實施現(xiàn)場監(jiān)察:

    1)節(jié)能監(jiān)察計劃規(guī)定應當進行現(xiàn)場監(jiān)察的;

    2)書面監(jiān)察發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)的;

    3)需要對被監(jiān)察單位的能源利用狀況進行現(xiàn)場監(jiān)測的;

    4)需要現(xiàn)場確認被監(jiān)察單位落實限期整改通知書要求的;

    5)被監(jiān)察單位主要耗能設(shè)備、生產(chǎn)工藝或者能源利用狀況發(fā)生重大變化影響節(jié)能的;

    6)對舉報、投訴內(nèi)容需要現(xiàn)場核實的;

    7)應當實施現(xiàn)場節(jié)能監(jiān)察的其他情形[1]。

    目前,全國范圍內(nèi)的絕大部分節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)都把現(xiàn)場監(jiān)察作為節(jié)能監(jiān)察的首要和主要的實施方式。節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹落實,節(jié)能管理計劃和目標的實現(xiàn)都主要依賴于現(xiàn)場監(jiān)察的實施,現(xiàn)場監(jiān)察在節(jié)能監(jiān)察活動中的地位和作用不斷凸顯。

    但是,隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,環(huán)境保護和節(jié)約能源的標準不斷提高,近年來各地節(jié)能監(jiān)察任務的數(shù)量和質(zhì)量要求也在不斷增多和深入,節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)由于受到執(zhí)法人數(shù)、車輛、儀器設(shè)備等客觀因素的限制,逐漸在開展現(xiàn)場監(jiān)察的同時開始嘗試探索另一種實施節(jié)能監(jiān)察的方式,即:書面監(jiān)察。

    3 書面監(jiān)察

    書面監(jiān)察是指節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)被監(jiān)察單位報送的書面材料,對其用能行為情況進行審查,并根據(jù)審查結(jié)果依法做出相應措施的行為。實施書面監(jiān)察,應當將實施監(jiān)察的依據(jù)、內(nèi)容、時間和要求書面通知被監(jiān)察單位;應當在20個工作日內(nèi)對被監(jiān)察單位報送材料的完整性、真實性,以及是否符合節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準等情況進行審查;對所報材料信息不完整的,可以要求被監(jiān)察單位在5個工作日內(nèi)補充完善,補充完善所用時間不計入審查期限[1]。

    書面監(jiān)察僅針對被監(jiān)察單位報送材料進行審查,一方面能使節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)擺脫車輛、儀器設(shè)備等客觀因素對節(jié)能監(jiān)察實施的約束,節(jié)約執(zhí)法人員往返被監(jiān)察單位用能現(xiàn)場的時間,提高實施節(jié)能監(jiān)察的效率;另一方面僅需被監(jiān)察單位按照通知要求報送相關(guān)書面材料,減少對其正常生產(chǎn)經(jīng)營用能活動的干擾和影響,充分尊重監(jiān)察單位的用能自主權(quán)。

    作為法定的實施節(jié)能監(jiān)察的方式之一,書面監(jiān)察理應在節(jié)能監(jiān)察實踐中發(fā)揮其應有的作用。但是,在目前的節(jié)能監(jiān)察實踐中,書面監(jiān)察主要適用于具有連續(xù)性、階段性、相對靜態(tài)性的監(jiān)察內(nèi)容,如節(jié)能目標責任制及節(jié)能獎懲考核情況、能源管理崗位設(shè)立和能源管理負責人的聘任和備案情況、能源利用狀況報告報送情況等[2]。而對于與實現(xiàn)節(jié)能監(jiān)察目的聯(lián)系更為密切的執(zhí)行用能設(shè)備和生產(chǎn)工藝淘汰制度的情況、執(zhí)行強制性節(jié)能標準的情況等內(nèi)容的監(jiān)察,大部分節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)仍然依賴現(xiàn)場監(jiān)察,甚少使用書面監(jiān)察,從而導致書面監(jiān)察變成了現(xiàn)場監(jiān)察的一個補充,使其對現(xiàn)場監(jiān)察具有了從屬性。這種做法,不僅錯誤地理解了書面監(jiān)察的法定地位和作用,而且同時混淆了書面監(jiān)察與現(xiàn)場監(jiān)察的概念(書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察之間的關(guān)系,將在下一節(jié)中進行詳細的討論)。

    要想正確實施書面監(jiān)察,充分發(fā)揮其法定作用,目前來看,對下述問題進行具體和明確的討論是很有必要的。

    首先,正確認識書面監(jiān)察的法律屬性。作為實施節(jié)能監(jiān)察的法定方式之一,書面監(jiān)察與現(xiàn)場監(jiān)察具有同等的法律地位。書面監(jiān)察獨立于現(xiàn)場監(jiān)察,不是也不應是現(xiàn)場監(jiān)察的補充,兩者之間無任何從屬關(guān)系。在對被監(jiān)察單位的書面通知中,監(jiān)察方式原則上只能擇一選擇現(xiàn)場監(jiān)察或書面監(jiān)察,選擇兩者相結(jié)合的方式時,應當分別具體說明現(xiàn)場監(jiān)察和書面監(jiān)察所針對的監(jiān)察項目,而不能只是籠統(tǒng)通知采取兩者結(jié)合的監(jiān)察方式。

    其次,合理確定書面監(jiān)察中法定期限的時長。法定期限,是公權(quán)力通過法律、法規(guī)和規(guī)章直接向社會公眾作出的一個在規(guī)定時限內(nèi)依法行使法定權(quán)力、履行法定義務的具有強制約束力的承諾。嚴格遵守法定期限,是法治政府、依法行政的必然要求,而違背或超越法定期限,就是失職于國、失信于民。期限問題,直接影響著節(jié)能監(jiān)察行為的統(tǒng)一性、規(guī)范性和權(quán)威性。各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應當結(jié)合當?shù)貙嶋H,對上述期限問題作出明確、具體的要求,使節(jié)能監(jiān)察人員有規(guī)可依,給被監(jiān)察單位以合理預期之依據(jù)。實施書面監(jiān)察,原則上應多于5日提前書面通知被監(jiān)察單位,給予其充足的時間整理、準備相關(guān)材料,并于接到報送的材料之日起20個工作日內(nèi)審查完畢,保證節(jié)能監(jiān)察的時效性。

    再次,依法厘清書面監(jiān)察可采取的措施。措施是實現(xiàn)目的的保證,采取合法和正當措施,才能取得公平和正義的執(zhí)法效果,才能最大限度地維持社會公共秩序和維護公共利益。不同于現(xiàn)場監(jiān)察,現(xiàn)有節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章并沒有對書面監(jiān)察可采取的措施作出明確規(guī)定。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在實施書面監(jiān)察時,應當根據(jù)依法行政、高效便民、權(quán)責一致等基本原則,合理確定可采取的行政管理手段。必要時,在查清被監(jiān)察單位用能狀況的需要限度內(nèi),節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)可以約見、電話或當面詢問有關(guān)人員。

    此外,還需確定被監(jiān)察單位報送材料完整性、真實性的標準。完整性是指針對各項監(jiān)察內(nèi)容分別報送相關(guān)材料,且所有材料結(jié)合在一起能從整體上反映被監(jiān)察單位的總體用能狀況;真實性是指各份材料及材料中的各項信息應當真實、有效,不存在虛構(gòu)的信息或故意隱瞞的事項。完整性是書面監(jiān)察的基礎(chǔ),真實性是書面監(jiān)察的靈魂,不完整就不能真正掌握被監(jiān)察單位的用能狀況,不真實就無法作出準確、恰當?shù)呐袛嗪筒扇≌_的措施。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應當對報送材料的完整性、真實性形成統(tǒng)一、有效的審查標準。

    總之,由于受到各種條件的制約,書面監(jiān)察作為法定的實施節(jié)能監(jiān)察的方式之一,在目前的節(jié)能監(jiān)察實踐中尚沒有發(fā)揮其應有的作用。需要各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在實踐中不斷開拓新思路、總結(jié)新經(jīng)驗,努力用好這一法定實施節(jié)能監(jiān)察方式。

    4 書面監(jiān)察與現(xiàn)場監(jiān)察的關(guān)系

    書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察既有相互獨立的一面,也有相輔相成的一面,而且在一定條件下,兩者又是可以相互轉(zhuǎn)化的。

    兩者相互獨立,是指兩者相互之間不具有從屬性,且任何一種實施方式都不能完全包容另一種實施方式。節(jié)能監(jiān)察人員現(xiàn)場查閱、復制或者摘錄與節(jié)能監(jiān)察事項有關(guān)的文件、賬目等資料,絕對不等于節(jié)能監(jiān)察人員在實施書面監(jiān)察,上述措施只是現(xiàn)場監(jiān)察的一種手段,僅屬于現(xiàn)場監(jiān)察的一個部分,對上述措施的法定要求與對書面監(jiān)察的法定要求截然不同。同理,書面監(jiān)察時約見、詢問有關(guān)人員,要求其說明有關(guān)事項,也絕對不等同于監(jiān)察人員在實施現(xiàn)場監(jiān)察。書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察有各自的特點和法定要求,兩者之間不能混淆也不能相互替代。

    兩者相輔相成,是指不論采取哪一種監(jiān)察方式,其最終的目標都是一致的,即:通過節(jié)能監(jiān)察,提高能源利用效率,推動全社會節(jié)約能源,最終達到保護和改善環(huán)境的目的。

    具有下列情形之一的,書面監(jiān)察應當轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場監(jiān)察:

    1)發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)的;

    2)發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位主要耗能設(shè)備、生產(chǎn)工藝或者能源利用狀況發(fā)生重大變化影響節(jié)能的[1]。

    同時,除了法律規(guī)定必須實施現(xiàn)場監(jiān)察的情形外,節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)可以根據(jù)實際需要選擇書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察中的任一種方式。

    書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察作為實施節(jié)能監(jiān)察的兩種法定方式,相互具有獨立性,但,并不是說兩者是相互對立的或者是不能相容的。在節(jié)能監(jiān)察的實踐中,各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應該根據(jù)實際需要和客觀條件,統(tǒng)籌安排、合理選擇適當?shù)墓?jié)能監(jiān)察方式,確保能夠按時保質(zhì)保量地完成各項節(jié)能監(jiān)察任務或計劃。

    5 結(jié)語

    總之,在建設(shè)法治國家和美麗中國的當下,實施節(jié)能監(jiān)察既要考慮行政執(zhí)法的程序性規(guī)定,也要同時考慮行政管理的目的性的要求。規(guī)范和強化節(jié)能監(jiān)察實施,是貫徹落實國家節(jié)能法律法規(guī)的重要手段,也是推進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展的有力支撐。合理選擇節(jié)能監(jiān)察方式,規(guī)范實施節(jié)能監(jiān)察,恰當平衡被監(jiān)察單位生產(chǎn)經(jīng)營用能行為私權(quán)利行使和社會公眾保護和改善環(huán)境公共利益要求之間的關(guān)系,是節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)堅持依法行政、加強行政管理的基本要求和主要任務。

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