行政約談在節(jié)能監(jiān)察中的應用

顧淼波

揚州市節(jié)能監(jiān)察中心

0 引言

約談即約見談話的意思，主要分為三類[1]：一是單位內(nèi)部針對特定問題的交流談話，目的是了解情況、加強溝通、商議對策等；二是上級對下級帶有警示、告誡性質(zhì)的談話，如生態(tài)環(huán)境部約談地方政府、紀委約談相關(guān)黨組織和黨員干部等；三是行政執(zhí)法機關(guān)針對當事人違法違規(guī)情況實施的帶有調(diào)查、提醒、指導、警示性質(zhì)的談話，即本文所指的行政約談。作為一種新型的、柔性的行政執(zhí)法方式，行政約談非常符合我國建設服務型政府的發(fā)展方向，有助于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。揚州市工業(yè)和信息化局在開展相關(guān)理論研究的基礎上，積極探索行政約談在節(jié)能監(jiān)察中的應用，出臺了《揚州市用能單位節(jié)能違法違規(guī)行為約談實施辦法》，并通過實踐提升了隊伍的能力和執(zhí)法成效。

1 行政約談的起源和含義

1.1 制度起源

我國內(nèi)地的行政約談制度創(chuàng)始于稅務稽查領域，主要參考香港地區(qū)稅務稽查的“喝咖啡”制度，稅務部門發(fā)現(xiàn)納稅人有偷漏稅嫌疑，隨即對其展開約談，要求其對涉稅疑點作出合理解釋，并通過勸說、警告等手段，督促其自查自糾[2]。2000年，廣東省稅務部門率先開始了行政約談實踐[3]。2003年10月開始實施的《北京市地方稅務局稅務函告、約談工作實施辦法》，對行政約談程序作出了詳細的規(guī)定，具有里程碑式的意義。2010年末至2011年上半年，國土資源部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部等部委掀起了一股“約談風暴”。尤其是國家發(fā)改委在半年內(nèi)密集約談多家糧油企業(yè)、釀酒企業(yè)、日化企業(yè)、奶粉企業(yè)和多個行業(yè)協(xié)會、商會，要求他們穩(wěn)定物價、禁止?jié)q價，此舉引發(fā)了社會輿論熱議和學界激烈探討，進一步推動了行政約談理論在實踐中發(fā)展和成熟。近年來，越來越多的行政部門開始嘗試使用行政約談的方式推進執(zhí)法工作。相關(guān)案例研究也表明，行政約談對提高執(zhí)法效率確實有明顯效果[4]。

1.2 理論定位

1.2.1 行政約談的三大主要功能

行政約談創(chuàng)造的平等對話環(huán)境，有助于爭取當事人的積極配合，降低行政機關(guān)的執(zhí)法成本。行政約談的最終目的是促使當事人自覺自愿地改正違法違規(guī)行為，按照談話階段又可細分為調(diào)查、指導和警告三大主要功能[5]。

調(diào)查，指行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)當事人涉嫌違法的線索后，要求其主動交代違法事實、配合執(zhí)法檢查。比如，涉嫌欠稅的明星在被約談后選擇主動配合調(diào)查、積極補繳稅款，獲得從輕、減輕甚至免于行政和刑事處罰的處理結(jié)果。稅務稽查部門完成了稅款追繳任務，同時避免了復雜的稅務審計程序，節(jié)約了執(zhí)法成本。

指導，指行政執(zhí)法機關(guān)在聽取當事人的整改方案后，對方案的設計、實施提供建議和意見。行政執(zhí)法機關(guān)見多識廣，在指導當事人如何整改的問題上，可為其指明出路、助其少走彎路。這是行政約談標本兼治、為民服務的關(guān)鍵功能。

警告，指談判效果欠佳、當事人拒絕作出整改承諾時，行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出“隱性的最后通牒”，告知當事人將面臨行政處罰等傳統(tǒng)強制性執(zhí)法手段。之所以稱之為“隱性的最后通牒”，是因為：一是行政約談既不是行政執(zhí)法的法定必要程序，也形成不了具有強制約束力的執(zhí)法文書；二是真正的最后通牒還是應該以《限期整改通知書》等正式執(zhí)法文書中的表述為準。

行政執(zhí)法機關(guān)根據(jù)實際情況，既可以在一次談話中按邏輯順序?qū)崿F(xiàn)以上全部三大功能，也可以突出重點，分別實施調(diào)查式約談、指導式約談、警告式約談。

1.2.2 行政約談是獨立行政行為

行政約談本質(zhì)上是一種強調(diào)參與性、民主性、協(xié)商性、互動性的柔性執(zhí)法方式，與傳統(tǒng)剛性執(zhí)法手段存在很大不同[2]。將行政約談與傳統(tǒng)執(zhí)法程序進行捆綁，勢必影響到它的靈活性和實用性，因此將行政約談看作一種獨立行政行為比較合適。它既可以單獨實施，比如隨時啟動指導式約談，為當事人提供政策咨詢、整改糾偏等服務。它也可以作為傳統(tǒng)剛性執(zhí)法行為的鋪墊，比如在正式執(zhí)法取證前實施調(diào)查式約談，在行政處罰前實施警告式約談。

1.2.3 行政約談屬于類行政指導

行政約談與行政指導頗為相似，但又有著明顯區(qū)別[5]。相似點：它們都是非強制性的行政行為，對話雙方處于平等地位；它們都是行政合作和行政參與的重要制度平臺[5]；行政約談的最核心功能就是對當事人給予行政指導，幫助其完善和落實整改方案。不同點：行政建議遵循“利益誘導”原則；而行政約談則擁有“警告”功能，可以利用傳統(tǒng)剛性執(zhí)法手段作為后盾，達到“借勢”的效果。綜上所述，有學者將行政約談定位為類行政指導行為。它比行政命令更“柔”，比行政建議稍“剛”，通過剛?cè)岵⒑侠碚{(diào)節(jié)，達到最佳的執(zhí)法效果。

2 節(jié)能監(jiān)察的特點和困境

2.1 執(zhí)法特點

提到節(jié)能，廣大人民群眾最常想到的詞就是“節(jié)能減排”“節(jié)能環(huán)保”。節(jié)能和環(huán)保雖然都有著改善生態(tài)環(huán)境的目的，但從行政執(zhí)法的角度看，它們又有著非常大的區(qū)別。對比包括環(huán)境監(jiān)察在內(nèi)的其他種類的行政執(zhí)法，節(jié)能監(jiān)察更加適合使用行政約談手段。

2.1.1 監(jiān)察雙方有“談”的基礎

節(jié)約能源就是節(jié)約成本。節(jié)能監(jiān)察對象作為直接受益人，不存在浪費能源的主觀故意性。自身意識上的淡漠和工作上的惰性，才是他們違反節(jié)能法律、法規(guī)的主要原因。

浪費能源不會直接侵害他人權(quán)益。環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)之所以經(jīng)常收到群眾舉報線索，就是因為環(huán)境違法行為直接侵害到了周邊居民的健康權(quán)益。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)幾乎收不到任何舉報，因為大家通常無從知曉，也懶得去關(guān)心“鄰居家是否浪費了能源”。

綜上所述，工作目標高度一致，且不牽涉重大公共利益，使得節(jié)能監(jiān)察雙方有了友好商談的基礎。

2.1.2 監(jiān)察制度有“談”的要求

大多數(shù)行政執(zhí)法制度，重點強調(diào)執(zhí)法機構(gòu)對違法、違規(guī)行為責令整改或行政處罰的權(quán)力，忽略了給予執(zhí)法對象行政指導的要求。比如，《環(huán)境監(jiān)察辦法》（環(huán)保部2012年第21號令）全文均未提及環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)給予監(jiān)察對象建議、指導。而《節(jié)能監(jiān)察辦法》（發(fā)改委2016年第33號令）第二條對節(jié)能監(jiān)察的定義中即有表述：“對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為。”第十八條第二款又明確要求：“被監(jiān)察單位有不合理用能行為，但尚未違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應當下達節(jié)能監(jiān)察建議書，提出節(jié)能建議或者節(jié)能措施?！?/p>

由此可見，節(jié)能監(jiān)察制度特別重視對監(jiān)察對象的指導和服務，而推動非強制性建議真正落實到位，還是要依靠友好商談。

2.2 面臨困境

2.2.1 監(jiān)察對象重視程度不夠

在現(xiàn)實中，《節(jié)能監(jiān)察建議書》往往得不到監(jiān)察對象的重視，節(jié)能技改設想成了監(jiān)察機構(gòu)的一廂情愿。除了“建議”沒有強制力的客觀原因以外，還有監(jiān)察對象自身的主觀原因。一是基層職工工作惰性強。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)提出的建議措施往往會增加基層職工的額外工作量，因此他們常常會有“多一事不如少一事”的思想，在向領導匯報監(jiān)察結(jié)果的時候“報喜不報憂”，對建議類內(nèi)容輕描淡寫甚至絕口不提。二是領導干部節(jié)能意識弱。有些單位高層領導很不重視節(jié)能工作，從不親自參加節(jié)能監(jiān)察活動，不為節(jié)能管理工作提供崗位支持，不對節(jié)能技改項目提供資金保障。有些則與執(zhí)法人員虛與委蛇，對節(jié)能監(jiān)察建議的表態(tài)多、調(diào)門高、行動少、落實差。

2.2.2監(jiān)察主體專業(yè)能力不足

節(jié)能監(jiān)察建議中含金量最高的是技術(shù)改造類建議，它能促成一個個實實在在的項目，讓用能單位獲得真金白銀的收益。但此類高價值建議，對執(zhí)法人員的專業(yè)能力要求也非常高。揚州市節(jié)能監(jiān)察中心歷來十分重視專業(yè)力量的合理分配和執(zhí)法人員的能力培養(yǎng)：始終保證現(xiàn)場監(jiān)察小組至少編制有電氣工程和熱能工程專業(yè)高級工程師各一名；每年都組織全市執(zhí)法人員開展專業(yè)技術(shù)培訓。即便如此，揚州市節(jié)能監(jiān)察中心在推進節(jié)能技改項目方面，仍然難以跟上節(jié)能技術(shù)的飛速進步，難以滿足用能單位的個性化需求。

3 節(jié)能約談的創(chuàng)新和實踐

3.1 制度創(chuàng)新

2020年3月，揚州市工業(yè)和信息化局在進行了大量理論研究和實踐操作的基礎上，正式印發(fā)了《揚州市用能單位節(jié)能違法違規(guī)行為約談實施辦法》（以下簡稱《辦法》），詳細規(guī)定了節(jié)能領域行政約談常見的情形、操作的流程、結(jié)果的應用等，對比傳統(tǒng)執(zhí)法手段體現(xiàn)出其獨特優(yōu)勢。

3.1.1 引起領導重視

《辦法》第六條規(guī)定：“被約談單位主要負責人應當參加約談。主要負責人確因特殊情況無法參加的，可委托分管負責人參加?！痹趯嵺`中，節(jié)能監(jiān)察中心也會由主要負責領導或分管領導帶隊實施約談。隨著約談的規(guī)格提高、儀式感增強，雙方從高層到基層都會動員起來，為進一步解決問題打下堅實的基礎。

3.1.2 強化團隊協(xié)作

約談的核心內(nèi)容是探討、優(yōu)化整改方案，被約談單位主要負責人必然會要求單位總工或者技術(shù)總監(jiān)全力以赴。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)主要負責領導往往也是要求監(jiān)察、法制、技術(shù)等多個科室全面研究。俗話說，“三個臭皮匠，賽過諸葛亮”，由眾多專業(yè)人士參與的約談，一方面有助于方案的優(yōu)化完善，另一方面使每個參與者都得到鍛煉，團隊協(xié)同和交流溝通能力得到大幅提升。

3.1.3 鼓勵自愿承諾

約談追求的結(jié)果是被約談單位自愿接受雙方議定的整改方案，并承諾按期落實到位。約談形成的承諾和一般泛泛而談、內(nèi)容空洞的承諾完全不同。約談是有明確要求的、有時間限制的、有跟蹤監(jiān)督的、有懲處措施的。鼓勵自愿承諾，減少執(zhí)法阻力，提升守法主動性，非常符合推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有利于打造共建、共治、共享的社會治理格局。

3.2 案例實踐

3.2.1 指導式約談

2019年3月，揚州市某化工企業(yè)面臨搬遷，廠內(nèi)仍有數(shù)十臺國家明令禁止使用的高耗能淘汰落后設備，正在被江蘇省工信廳持續(xù)征收懲罰性電價。揚州市節(jié)能監(jiān)察中心主動約談企業(yè)，指導其在停產(chǎn)搬遷過程中落實整改要求并完成退出處罰手續(xù)。企業(yè)提出停用和拆除包括被處罰設備在內(nèi)的所有設備，并整體打包、上網(wǎng)拍賣。執(zhí)法人員當場指出這個方案的嚴重疏漏，要求企業(yè)務必單獨梳理出違法設備，將其全部搗毀或者出售給有相關(guān)資質(zhì)的廢品回收商，否則將涉嫌違反《江蘇省節(jié)約能源條例》中的“轉(zhuǎn)讓國家明令淘汰的設備”。

3.2.2 警告式約談

2019年8月，揚州市節(jié)能監(jiān)察中心對某縣級市行政機關(guān)單位進行約談。該單位2017年被查出使用高耗能淘汰落后設備，其后以多種理由拖延整改期限，在約談過程中仍然提出兩條申辯意見：一是認為自己作為行政機關(guān)不能作為執(zhí)法對象；二是認為“法不溯及既往”，自己違法已滿兩年就不應再追究了。執(zhí)法人員當場駁斥了該單位的申辯意見，并進行了普法宣傳：一是包括行政機關(guān)在內(nèi)的各類公共機構(gòu)也是《節(jié)約能源法》約束的對象，并且更應該起到帶頭示范作用；二是違法行為延續(xù)至今并未停止，不適用“法不溯及既往”原則。執(zhí)法人員最后嚴正告誡該單位負責人，如再不整改將面臨如下措施：一是通報縣委縣政府；二是依法實施行政處罰；三是依法認定節(jié)能失信。最終，該單位在一周之內(nèi)完成了拖延兩年的整改任務，并通過了復查。

4 結(jié)語

未來，揚州市工業(yè)和信息化局將進一步加強對行政約談的研究和實踐，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《國務院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設構(gòu)建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》的相關(guān)要求，將約談工作與互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、信用監(jiān)管等新興模式融會貫通，推行柔性執(zhí)法，強化精準服務，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。