從理念上破解“三公”難題

黃建林

“三公”消費正成為社會公眾越來越關(guān)注的一個焦點話題?！叭毕M改革大都虎頭蛇尾，地方政府在社會公眾的口誅筆伐下甚至被“妖魔化”，而推動改革的政府官員卻苦不堪言，更有人認為不能僅僅把目光盯莊“三公”消費……

那么，我們到底應(yīng)該如何理性地看待“三公”消費?我們就此話題專訪了南開大學經(jīng)濟學院馬蔡琛副教授。

大政府，還是小政府

《新理財》：最近，公車改革又成為媒體關(guān)注的一個熱點。據(jù)報道，湖南、河北等地都在探索公車改革，但各地的改革“都很低調(diào)”。參與其中的各方都保持著異常的低調(diào)。您認為這種“低調(diào)”的潛臺詞是什么?

馬蔡?。涸诠珓?wù)用車方面，以前進行了多次改革探索，但多數(shù)都不很成功。過去的改革，大都著眼于節(jié)約政府開支與降低行政成本，但由于種種原因，結(jié)果與社會公眾和政府部門的預(yù)期有較大差距，自然也就讓后來的改革者十分戒懼，不愿意高調(diào)推動。因此，他們的“低調(diào)”是可以理解的。

《新理財》：其實，不僅僅是公車消費，“三公”消費(公款接待、公車消費、公款旅游)一直都是社會公眾高度關(guān)注的話題。有一種說法，現(xiàn)在每年全國的“三公”消費在9000億元以上。這種估測準確嗎?有什么依據(jù)?

馬蔡?。涸谖覀€人的印象中，9000億這個數(shù)據(jù)是2006年的時候，由研究者發(fā)布的。當時相關(guān)部門還否認這個數(shù)據(jù)，認為這個數(shù)據(jù)夸大了“三公”消費。這種估測是一種匡算，應(yīng)該是根據(jù)一些政府部門的“三公”消費來大致推算的。

在我看來，數(shù)據(jù)準不準倒在其次，關(guān)鍵是目前社會輿論對這個問題，反應(yīng)比較激烈，社會公眾對“三公”消費的容忍，已接近某種極限。

但古今中外，相對于個人花自己的錢而言，政府花錢的效率總是比較低的，這是一個規(guī)律。不是有種說法嘛，用自己的錢辦自己的事，最有績效；用自己的錢辦別人的事，省錢但效果欠佳；用別人的錢辦自己的事，肯定不會節(jié)約，但質(zhì)量則不懈追求盡善盡美；唯有用別人的錢辦別人的事，肯定是錢沒少花，事情卻辦得不怎么樣。不幸的是，所謂“公共財政”就是以“眾人之財，辦眾人之事”，恰好比較接近于上述第四種花錢方式，單純就效率上的“性價比”而言，政府性支出先天就帶有某種低效率的色彩，這是古今中外的一個規(guī)律。

我們現(xiàn)在很喜歡用發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府治理的經(jīng)驗，來作為參照體系。其實，在多數(shù)市場經(jīng)濟國家的基本治理思路上，是較為認同“小政府”的社會契約結(jié)構(gòu)的：行政成本小，提供的公共服務(wù)也就會少；但我們基本L還是認同“大政府”契約結(jié)構(gòu)：需要政府提供的東西很多，在這種情況下，如果一味強調(diào)降低政府行政成本，或許也是不太切實際的。

因此，關(guān)鍵的問題在于公民是認同大政府，還是小政府。也就是說，對政府權(quán)力的邊界進行怎樣的限定。

《新理財》：在2007年我國實施政府收支分類改革之前，國家預(yù)算收支科目中設(shè)有“行政管理費”這一科目。這一“行政管理費”科目口徑是我國政界、學界對政府行政成本進行量化分析的基礎(chǔ)。但通過這一科目能否對“三公”消費和政府的行政成本進行準確測算?

馬蔡?。簜鹘y(tǒng)的“行政管理費”能否準確地測算出我國的行政成本?我持懷疑態(tài)度。其實，大家目前主要關(guān)注的僅僅是直接的行政成本，而沒有關(guān)注間接行政成本。但是，間接成本的問題，其實更應(yīng)引起重視。比如說，現(xiàn)在的很多規(guī)章、制度和程序的設(shè)定，都是為了方便政府機關(guān)，而很少考慮普通公民是否便利，諸如國地稅機構(gòu)分設(shè)，僅僅是國家稅和地方稅庫款方面的需要，導致企業(yè)納稅人每個月都要分別到當?shù)貒惥趾偷囟惥址謩e申報納稅。這導致政府運行的遵從成本過高。這方面的間接行政成本到底有多高，很難估算，但是絕對不會是一個小數(shù)目。

分離“三公”不僅是技術(shù)難題

《新理財》：在2007年我國全面實施政府收支分類科目改革之后，“行政管理費”這一科目被取消，政府支出按照功能分類、經(jīng)濟分類來衡量。在改革之后，“行政成本”被分散在各個科目之下。與改革前相比，這一改革能否統(tǒng)計出確實的行政成本?

馬蔡琛：2007年我國全面實施政府收支分類改革。在支出上主要有兩種分類，一種是功能分類，根據(jù)政府管理和預(yù)算部門的要求，分為國防、外交等17類；另一種是經(jīng)濟分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出等12類。這一改革是我國推動公共財政改革的基礎(chǔ)性工程，意義十分重大。通過對政府財政收支分類的多維定位，可以清晰地說明政府的錢是怎么來的，最終用于何處。

從本質(zhì)上來講，就粗框架而言，很難充分衡量行政成本。但在新的收支分類體系下，如果確實要統(tǒng)計約定俗成的“行政成本”，也只是一個數(shù)據(jù)庫中相關(guān)資料的排列組合問題，是較為容易解決的技術(shù)問題。

當然，你說現(xiàn)在的政府收支分類改革是不是就是完美的呢?那也說不上。其實，我們目前的收支分類改革參考的還是1986年國際貨幣基金組織發(fā)布的政府財政統(tǒng)計體系，而不是國際貨幣基金組織2001年發(fā)布的新版《政府財政統(tǒng)計手冊》。這兩者最大的區(qū)別就是，1986版是完全收付實現(xiàn)制，而2001版是權(quán)責發(fā)生制。這或許是-一個未必貼切的比喻，我們現(xiàn)在學的還是莎士比亞時代的英語，還不是當代英語。在財政統(tǒng)計問題上，完全意義上的遵從國際慣例，仍將是一個漸推漸進的過程。

《新理財》：回到我們開頭的話題上來。就技術(shù)層面而言，“三公”消費能否完全從政府預(yù)決算體系中分離出來?這里面存在著那些技術(shù)難題，以及哪些非技術(shù)性難題?

馬蔡?。壕图夹g(shù)層面而言，最大的難題在于如何界定“三公”消費。政府工作人員宴請別人是“三公”消費，那么開一次政府部門的工作會議算不算“三公”消費?嚴格來講，恐怕也算。而且，就各級政府而言，這個標準怎么界定，電是莫衷一是。這是技術(shù)上的難題。

但將“三公”消費分離出來的最大難題并不是技術(shù)上的問題?！叭毕M，很多時候是下級政府不得不為之的。上級部門去你那里調(diào)研，你能讓上級領(lǐng)導“打的”?你能讓上級領(lǐng)導自己解決吃飯問題?很顯然，這不符合中國的政治文化和官本位傳統(tǒng)。而在現(xiàn)實中，很多時候，配車、接待規(guī)格等“三公”消費，恰恰是一個政府官員身份的象征。所謂“富貴不還鄉(xiāng)，如錦衣夜行”。這些排場本身，甚至已然異化為某些人的理想與追求。當今的“公務(wù)員考試熱”，從某種意義上，也是社會價值觀念的一種折射。

為什么現(xiàn)在很多的“三公”改革都很低調(diào)?因為這些改革都是自下啟動的，但下級政府往往很難在這些問題上自作主張，只能低調(diào)，結(jié)果這種本來應(yīng)該“自上而下”推進的改革難免被異化，進而導致在一定程度上，公眾甚至將地方政府“妖魔化”，其實，某些地方政府層面的“三公”消費，或許有些“被脅迫”的味道。

《新理財》：從國際經(jīng)驗來看，西方

發(fā)達國家有什么經(jīng)驗和方法值得借鑒?

馬蔡琛：其實，西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，也就一條：在資金管理上，強化對權(quán)力的預(yù)算控制和約束，嚴格區(qū)分官員的公與私。

許多國家的預(yù)算控制是非常嚴格且細化的，納稅人把政府的錢袋子給牢牢盯住了，政府亂花錢的可能性就很小了。曾經(jīng)有一個流傳頗廣的故事，在航空業(yè)中，很多航空公司從業(yè)務(wù)發(fā)展出發(fā)，往往為旅客提供累計航空里程的促銷活動，但是在很多國家，政府工作人員因公或因私出差乘坐飛機，其里程累積都是需要嚴格區(qū)分的。與之相較，據(jù)說我們很多從事外事活動的公務(wù)人員，他們累積的里程，自己、家人、親朋，加在一起也消費不完，最后只好把“里程累積”賣給“票販子”，從而兌現(xiàn)為個人的經(jīng)濟利益?？梢?，預(yù)算管理的精細化，不僅要關(guān)注預(yù)算資金本身，因政府公共支出而形成的諸如“里程累積”等衍生產(chǎn)品，也應(yīng)納入預(yù)算管理的監(jiān)控范疇。

因此，只要加強了對違規(guī)“三公”消費的監(jiān)控和制裁，普通公民要求公開“三公”消費的愿望，血就不會這么強烈了，而且也沒有多大必要。

政府理財應(yīng)借鑒企業(yè)理財

《新理財》：公允地來說，就整體而言，公款消費(乃至行政成本)在整個財政支出中所占的比例是很小的。當下社會公眾及輿論的主要視線都盯在這塊，反而最應(yīng)引起關(guān)注的政府主要支出項目的績效卻很少有人感興趣，您如何看待這一現(xiàn)象?

馬蔡?。哼@個問題確實值得深思。但在我看來，并不是大家對政府主要支出項目的績效不感興趣，而是普通公眾根本沒辦法確切知道主要支出項目的績效。

這和股票市場上的行為有些類似。其實，很多上市公司的公款消費也是很厲害的，但股民只要覺得購買該公司股票的炒作收益，要遠大于公司公款消費的價值耗損。也就是說，只要公司能賺錢，股民是能容忍一定浪費的。

同樣的道理，“成本一收益”分析法也完全適合納稅人和政府財政之間的關(guān)系。正如你所講，“三公”消費乃至行政成本，在整個財政支出中所占的比例是很小的，其實，很多政府部門“形象工程”的浪費，要遠比“三公”消費厲害得多，但是這既不容易認定，更加難以量化，公眾的感知度也相對較弱。

但問題在于，政府大部分支出的績效，對一般公眾而言，基本上沒有渠道獲取。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，最核心的是通過引人預(yù)算控制系統(tǒng)和績效評價體系，來對此問題加以治理。這也是中國公共預(yù)算改革重要的發(fā)展方向。

《新理財》：2007年，我國全面實施政府收支分類改革，它是建國以來我國財政分類統(tǒng)計體系最為重大的一次調(diào)整，也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預(yù)算改革以來我國財政管理制度的又一次重大變革。正如您所說，政府收支分類改革是公共預(yù)算改革的核心議題之一。

馬蔡琛：為什么公眾對政府大部分支出的績效一無所知?缺乏一個完整的“政府財務(wù)報告體系”是一個關(guān)鍵性的問題。

我們都知道，納稅人要了解一個上市公司的運營狀況，主要是通過財務(wù)報表(包括資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等)來實現(xiàn)的，但政府目前尚未能為公民提供一套完整的“政府財務(wù)報告體系”。

政府預(yù)算管理改革中的很多導向性經(jīng)驗，其實就是向治理完善的公司理財思路靠攏。這也是市場經(jīng)濟國家政府理財?shù)墓残蕴卣?。比如說，零基預(yù)算，當初就是由美國德州儀器公司開發(fā)，后來被政府部門借鑒過來的。

政府收支分類是公共部門財務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，但收支分類改革并不單純是一種孤立的計量技術(shù)層面上的問題，收支分類也不能涵蓋“政府財務(wù)語言”的全部內(nèi)涵，但它是構(gòu)建政府財務(wù)報告體系的一個重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此，其重要性是不言而喻的。

《新理財》：在記者看來，政府收支分類改革是預(yù)算公開、“預(yù)算統(tǒng)一”(全口徑預(yù)算)的基礎(chǔ)。離開了政府收支分類改革，預(yù)算公開就會讓老百姓“看不懂”；離開了政府收支分類改革，“預(yù)算統(tǒng)一”也就缺乏最基本的政府會計基礎(chǔ)。但反過來，進一步推動預(yù)算公開與“預(yù)算統(tǒng)一”，也能促進政府收支分類改革。在您看來，這三者之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)、共同驅(qū)動我國公共財政改革的進程?

馬蔡?。壕臀覀冋?wù)摰摹叭毕M而言，它既是一個預(yù)算公開的問題，也是一個預(yù)算統(tǒng)一的問題，還是一個政府收支分類改革的問題。

預(yù)算公開的本質(zhì)就是“以眾人之財，辦眾人之事”，但如果這個“公開”只是公開一部分，而不是政府的全部收支狀況，這樣的公開就會流于形式。

基于我國特有的國有資產(chǎn)管理問題、社會保障問題等，我們們應(yīng)該構(gòu)建一種多元預(yù)算體系，包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府性債務(wù)預(yù)算，以及其他特種預(yù)算(如超收資金專項預(yù)算等)，從而形成一個全覆蓋的全口徑預(yù)算管理體系。而收支分類改革就是這種多元預(yù)算體系的會計科目分類基礎(chǔ)。因此，在預(yù)算公開和“預(yù)算統(tǒng)一”的推動下，必然要求政府進行收支分類改革。

當然，政府收支分類改革只是公共財政建設(shè)的一個制度平臺，預(yù)算過程是政府財政部門與其他利益相關(guān)主體、政府與整個社會的互動過程。在政府收支分類改革這個舞臺上，還需要整合政府部門、立法監(jiān)督機構(gòu)、社會公眾等各方面的力量，構(gòu)建有縱深體系的公共預(yù)算利益相關(guān)主體共同治理結(jié)構(gòu)。唯有如此，“三公”消費問題，也才有可能不再成為一個廣為關(guān)注的熱點話題。或許可以說，當社會各界不再熱議“三公”消費的時候，中國政府預(yù)算改革也就大體上翻越了“山坳”，走上了成功的山巔!