基于現(xiàn)行法規(guī)分析的海南省涉水空間管控建議

盧裕景，宋炫穎，張仁東，林振豪

(1.海南省水利水電勘測設計研究院，海南 ?？?570203；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222)

2013年11月，《全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制”。“十八大”以來，國務院相繼印發(fā)了《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》和《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》等重要文件，明確要求建立國土空間規(guī)劃體系，科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局，并提出到2025年“健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術標準體系”的要求[1-2]。實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和國土空間規(guī)劃資源配置作用必須依靠法律的約束力和強制力[3]。本文通過分析海南省涉水空間管控現(xiàn)狀和面臨形勢，從現(xiàn)行法規(guī)視角梳理探討國土空間規(guī)劃中涉水空間管控實施成效及存在的主要問題，從立法管控、制度管控、規(guī)范管控和機制管控4個方面提出構建海南省涉水空間管控體系的建議，為高質量發(fā)展建設海南自由貿易港和國家生態(tài)文明試驗區(qū)提供一定參考。

1 涉水空間概念內涵

涉及水利的空間尚未有明確的“涉水空間”定義，對涉水空間管控的研究也處于起步和探索階段[4-5]，通常指的是水生態(tài)空間。楊晴[6-8]等認為水生態(tài)空間包括為人類提供水生態(tài)服務的河流湖泊等水域、岸線空間，水源涵養(yǎng)和水土保持的部分陸域空間，為提高防洪保護的行蓄滯洪區(qū)等，并將水生態(tài)空間功能管控劃分為水生態(tài)保護紅線區(qū)、水生態(tài)空間限制開發(fā)區(qū)、水安全保障引導區(qū)3大類型；王曉紅[9]提出了水域岸線保護、洪水調蓄、飲用水水源保護、水土保持功能及水源涵養(yǎng)保護5大類水生態(tài)空間保護紅線劃定方法；俞孔堅[10]等研究提出了以保護水生態(tài)系統(tǒng)的綜合生態(tài)服務為核心的水生態(tài)空間紅線概念；邱冰[11]等探索構建以法律法規(guī)、準入制度、產(chǎn)權制度、管理制度、目標責任制度以及考核獎懲制度等為核心的水生態(tài)空間管控制度體系。

2017年9月，水利部印發(fā)了《省級空間規(guī)劃水利相關工作技術指導意見(試行)》明確水生態(tài)空間是指生態(tài)空間中涉水部分，是水文-生態(tài)系統(tǒng)提供必要的空間，直接為人類提供涉水生態(tài)服務或生態(tài)產(chǎn)品，以及保障涉水生態(tài)服務產(chǎn)品正常供給的生態(tài)空間，依據(jù)其自然生態(tài)特征分為以水體為主的河流、湖泊等水域空間，以水陸交錯為主的岸線空間，以及與水資源保護密切關聯(lián)的涉水陸域空間。2019年10月，水利部印發(fā)了《水利基礎設施空間布局規(guī)劃技術大綱》(以下簡稱“技術大綱”)提出涉水空間主要包括涉水生態(tài)空間和水利基礎設施空間[12]，其中：涉水生態(tài)空間包括河流湖泊水域岸線空間以及水源涵養(yǎng)、水土保持、飲用水源保護和行蓄洪區(qū)等陸域涉水空間；水利基礎設施空間包括已建、在建水利基礎設施范圍劃定和規(guī)劃用地預留劃定。本文綜合考慮相關政策演進和海南省工作開展實際，沿用技術大綱關于涉水空間概念內涵。

2 海南省涉水空間管控需求

2.1 規(guī)劃現(xiàn)狀

2015年6月，海南率先在全國開展省域“多規(guī)合一”改革試點，水網(wǎng)作為海南5大基礎網(wǎng)絡之一，規(guī)劃確定了海南水生態(tài)空間主要包括38條生態(tài)水系廊道及重要水庫水域空間及岸線空間、海南3大江行洪蓄滯區(qū)、33個城鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護區(qū)、國家級水土保持重點預防區(qū)和中部山區(qū)江河源頭及水源涵養(yǎng)區(qū)，提出各功能分類邊界和布局，從水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等3方面提出差別化管控措施和制定正負面準入清單。2018年8月，《海南省生態(tài)保護紅線劃定方案》明確在空間類型上涉及水生態(tài)空間的陸域生態(tài)保護紅線包括水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線和水土保持生態(tài)保護紅線。2020年1月，為適應新形勢下國家規(guī)劃體制改革，按照水利部工作部署，海南省水利基礎設施空間布局規(guī)劃啟動編制，規(guī)劃以海南生態(tài)空間結構為基礎，以海南水網(wǎng)建設規(guī)劃思路為重點，從資源承載力、環(huán)境約束力、技術可達性和經(jīng)濟可行性分析空間分布要素條件，提出水資源配置、防洪治澇、生態(tài)保護與修復等涉水空間布局。

2.2 管控現(xiàn)狀

近年來，水利部在水生態(tài)空間管控方面開展了一系列工作，2014年2月印發(fā)了《關于加強河湖管理工作的指導意見》要求落實水域岸線用途管制，嚴格分區(qū)管理，2019年3月印發(fā)了《河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制指南(試行)》，明確岸線規(guī)劃技術思路和要求。2016年11月印發(fā)了《水流產(chǎn)權確權試點方案》要求在試點區(qū)域劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，確定水生態(tài)空間權屬。2018年12月印發(fā)了《關于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》和《關于加快推進水利工程管理與保護范圍劃定工作》，明確了要依法依規(guī)劃定管理與保護范圍，建立管理與保護責任體系。目前，《海南省水資源承載能力監(jiān)測預警機制》《海南省重要江河水功能區(qū)納污能力核定和分階段限排總量控制方案》和《海南省第三次水資源調查評價》等涉水空間管控基礎信息調查評價工作基本完成；海南省集水面積50km2以上河流管理范圍以及大中型水庫管理與保護范圍已全部劃定，并形成了矢量數(shù)據(jù)成果，積極推動成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，為涉水空間參與國土空間規(guī)劃管控創(chuàng)造條件。

2.3 面臨形勢

2.3.1國土空間管控要求

水是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、先導性、控制性要素，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。涉水空間是國土空間重要組成部分[11]，貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水思路，把水資源作為最大的剛性約束，有效協(xié)調人與水、水與地、水與經(jīng)濟之間的關系，增強涉水空間與國土空間的適配性，提高空間開發(fā)保護質量和效率，強化水對經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的引導約束和保障作用。

2.3.2防洪安全治理要求

貫徹黨中央國務院加強自然災害防治工作總部署，全面落實“兩個堅持、三個轉變”的防災減災救災新理念，高質量、高標準實施防洪減災基礎設施建設。海南是全國最年輕的省份，水利建設起步晚、基礎差、底子薄，海南島河流眾多，坡陡流急，沿海地區(qū)地勢低平，洪澇災害易發(fā)。隨著海南自由貿易港建設穩(wěn)步推進，需要綜合提升流域和重點區(qū)域防洪減災能力，優(yōu)化完善防洪區(qū)空間布局，擴大泄洪通道空間，增強洪水調蓄能力，加強行蓄洪空間管控，提高洪水風險防控能力，把洪澇災害風險降至最低。

2.3.3供水安全保障要求

海南島水資源總量豐富，但水資源時空分布不均。水資源稟賦與經(jīng)濟社會發(fā)展布局不相匹配和水資源配置與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設需求不相適應，是我省水利長遠發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問題。從水資源與人口匹配狀況看，要實現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用和水資源空間均衡，需要合理布局供水安全基礎設施空間網(wǎng)絡，完善區(qū)域水資源配置格局，特別是隨著海南自由貿易港、國家南繁科研育種基地等重大戰(zhàn)略實施，需要把握水資源與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境的平衡點，超前謀劃水利基礎設施空間布局，留足保障供水安全的水資源調配空間。

2.3.4涉水空間保護要求

《海南自由貿易港法》明確提出推進國土空間規(guī)劃體系建設，實行差別化的自然生態(tài)空間用途管制。國土空間分區(qū)用途管控、生態(tài)保護紅線劃定、幸福河湖建設方案等要求水岸共治、干支統(tǒng)籌，加快推進涉水空間劃定，確保河湖空間有序可控，功能永續(xù)利用。水是生態(tài)環(huán)境主要控制要素，水生態(tài)也是海南生態(tài)立省的基本要素。面對水生態(tài)空間管控的新理念、新戰(zhàn)略、新要求，迫切需要劃定海南涉水空間，建立空間用途管控體系，完善空間保護與管控的措施，為海南省自由貿易港建設和國土空間規(guī)劃的實施提供水利支撐。

3 涉水空間管控現(xiàn)行法規(guī)分析

3.1 現(xiàn)行法規(guī)梳理

我國實施各類空間規(guī)劃形成了以憲法為核心，相關行政法規(guī)為主體組成的空間規(guī)劃法律體系，涉水空間管控規(guī)劃的法律體系主要包括《水法》《防洪法》《水土保持法》和《水污染防治法》等。其中：《水法》注重合理開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源，實施取水許可制度和有償使用制度；《水污染防治法》實行水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制，優(yōu)先保護飲用水水源；《防洪法》側重洪澇災害治理和災害預防，強調防洪工程設施建設和蓄滯洪區(qū)扶持的重要性；《水土保持法》強調流域或者區(qū)域預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源。此外，涉水空間管控的行政法規(guī)主要還包括《水文條例》《河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》《水土保持實施條例》《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》和《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》等等。

海南省涉水空間管控的地方性法規(guī)涵蓋多個領域，其中：在利用、保護方面有《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》《海南省水污染防治條例》《海南省飲用水水源保護條例》《海南省自然保護區(qū)條例》《海南省松濤水庫生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》《海南省南渡江生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》和《海南省萬泉河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》等，在審批、監(jiān)督方面有《海南自由貿易港法》《海南經(jīng)濟特區(qū)水條例》《海南省河道采砂管理規(guī)定》等；在占用、補償方面有《海南自由貿易港法》《海南省生態(tài)保護補償條例》；同時，2004年8月制定了《海南省河道和水工程管理保護范圍標準》，明確了河道和國有水工程具體的管理和保護范圍。主要法律法規(guī)及其管控目的見表1。

表1 我國及海南現(xiàn)行涉水空間管控主要法律法規(guī)

3.2 實施成效及問題

3.2.1法規(guī)體系缺乏系統(tǒng)性

目前涉水法律雖基本齊全，解決了無法可依的問題，但是仍存在如下問題：

(1)關于涉水空間管控有關的法規(guī)條例，主要集中在防洪供水、水資源保護、水土保持、河道管理等不同專業(yè)領域和管理部門，缺乏專門針對涉水空間管控的系統(tǒng)性法律，難以體現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系水利專項制度的整體性。比如，對于水庫庫區(qū)管控，除《水污染防治法》規(guī)定了防治措施以外，《水法》《河道管理條例》等均未明確水庫庫區(qū)適用范圍。

(2)法規(guī)之間銜接性不足，比如水資源開發(fā)及利用主要體現(xiàn)在《水法》，而水資源保護與修復則體現(xiàn)在《水污染防治法》等。

(3)編制主體沒有明確規(guī)定，比如環(huán)境保護法、森林法、海洋法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)都有條文涉及涉水空間管控內容。

3.2.2部門管理缺乏協(xié)調性

涉及水生態(tài)空間管控的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)劃類型繁多，如國家發(fā)改委《主體功能區(qū)劃》分重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)；水利部門《水功能區(qū)劃》分一級、二級水功能區(qū)；生態(tài)環(huán)境部門《生態(tài)功能區(qū)劃》分嚴格保護生態(tài)區(qū)、控制性開發(fā)利用區(qū)和資源開發(fā)利用區(qū)；住建部門《城市藍線管理辦法》劃分城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”等等，各類空間管控雖然能滿足各專業(yè)有限的需求，但是空間劃定技術標準各異，存在內容重疊、適用范圍矛盾等協(xié)調性不足問題。

3.2.3管控制度缺乏強制性

海南涉水空間劃定前期工作開展較慢、資金扶持力度不足以及歷史遺留問題，導致海南省國土空間規(guī)劃涉水空間管控工作基礎薄弱，相關管控制度缺乏強制性，“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。水利部門劃定涉水空間過程中與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門各類矛盾關系協(xié)調處于弱勢，如河道管理范圍線內灘涂行洪空間與基本農(nóng)田之間不協(xié)調問題長期存在，水域岸線空間被城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間侵占現(xiàn)象凸出，難以有效地為水利快速融入國土空間發(fā)展戰(zhàn)略提供有力支撐和保障。

4 涉水空間管控建議

4.1 立法引領，分類管控

涉水空間用途管制的本質是政府部門使用資源管理權和空間治理權對涉水生態(tài)空間和水利基礎設施空間進行管理的行為，是以行政許可為主的管理方式。推進涉水空間規(guī)劃體系建設，實行分級分類涉水空間用途管制是當前實現(xiàn)水利高質量發(fā)展和落實生態(tài)文明建設的必然要求。積極探索涉水空間管控立法，健全涉水專項法律法規(guī)體系，進一步確定國土空間規(guī)劃編制過程中涉水空間的法定地位和效力，在立法權力和行政權限范圍內對各類涉水空間實行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，以保證各級國土空間規(guī)劃中水利專項規(guī)劃的有效實施。

4.2 規(guī)劃引導，制度管控

規(guī)劃是實際行動的指導，制度是規(guī)劃實施的手段。通過統(tǒng)一開展規(guī)劃編制，完善涉水空間管控制度設計，確保權威性。建立河湖水域岸線用途管控制度，依法依規(guī)劃定河湖水域岸線空間，明確不同功能類型空間用途管制要求、用途轉用規(guī)則；建立河湖水域岸線自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和有償使用制度，確定管理范圍內土地確權登記，發(fā)揮市場機制在國土空間管制的激勵、引導作用；建立水生態(tài)空間環(huán)境準入制度，按照生態(tài)保護紅線要求實施差別化環(huán)境準入管理；建立規(guī)劃審批管理制度，明確規(guī)劃審批程序與條件，提升審批效率；建立涉水空間管控目標責任制和考核評價制度，將涉水空間管控和保護績效納入地方政府和領導干部政績考核體系。

4.3 標準引航，規(guī)范管控

涉水空間規(guī)劃作為水利與國土空間規(guī)劃在空間上的銜接性規(guī)劃，是涉水生態(tài)空間及紅線管控、水利基礎設施建設、管理和保護的依據(jù)。實現(xiàn)涉水空間有效管控，關鍵在于建立統(tǒng)一、科學、規(guī)范的標準體系。涉水空間劃定的河湖水域岸線、飲用水源保護區(qū)和水土保持防治區(qū)等涵蓋了自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等多部門多專業(yè)多領域，通過建立以第三次國土調查土地利用現(xiàn)狀圖為統(tǒng)一底圖的國土空間規(guī)劃體系，制定出臺與其對應的水生態(tài)空間劃定技術標準和規(guī)范性文件，統(tǒng)籌協(xié)調各專項規(guī)劃控制性指標并納入國土空間規(guī)劃體系中，避免空間管控內容“打架”。

4.4 技術引路，機制管控

建立完善涉水空間基礎信息平臺，將涉水生態(tài)空間與水利基礎設施建設用地邊界落在國土空間規(guī)劃中形成“一張圖”，建立健全水資源承載能力監(jiān)測預警長效機制和涉水空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警機制，強化水資源承載能力剛性約束，將空間規(guī)劃的執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內容。同時通過建立涉水空間規(guī)劃定期評估制度，結合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結果，按照管控準入要求對涉水空間進行動態(tài)調整完善。

5 結語

(1)本文結合海南涉水空間管控需求，從現(xiàn)行法規(guī)實施成效分析角度，探討提出了立法、制度、規(guī)范和機制4個方面的管控建議，可為海南自由貿易港涉水空間管控研究提供一定參考。

(2)涉水空間管控關鍵問題仍然處于探索階段，如何發(fā)揮生態(tài)保護紅線剛性約束，全面推行河長制的政治制度優(yōu)勢，建立高效的涉水空間行政管理體制和“放得開、管得住”的法律監(jiān)管體制，應成為海南自由貿易港實行差別化的自然生態(tài)空間用途管制關注的重點。

(3)涉水空間規(guī)劃是頂層設計，管控需要整體布局進行科學部署，實際工作要銜接國土空間規(guī)劃的要求，加快明確“涉水空間”概念內涵和涉水空間劃定后如何疊加到國土空間“一張圖”是下步研究的方向，可為水利工程建設立項審批和涉水空間管控提供重要的依據(jù)。