論空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間界限的明晰

晏子璇

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100098）

當(dāng)今世界，各國(guó)在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，都將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)擺在了重要的位置。我國(guó)《民法典》確定綠色原則為基本原則，對(duì)土地資源的集約利用成為城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)過(guò)程中不可忽視的重要因素。基于近年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同之前，根據(jù)事先的行政規(guī)劃得以對(duì)該土地建筑物高度進(jìn)行限制，而地下空間的開(kāi)發(fā)邊界卻鮮有可依據(jù)的規(guī)定。隨著《民法典》的出臺(tái)，理論界和實(shí)務(wù)界都需進(jìn)一步明確空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間界限的問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出：空間建設(shè)用地使用權(quán)理論與實(shí)踐脫節(jié)的困境

當(dāng)下的土地利用方式日益多元化，地鐵、高架橋、高層建筑、地下通道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)隨著城市化快速推進(jìn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模覆蓋，土地空間二維利用向三維利用的轉(zhuǎn)變成為土地集約利用的基本方式之一?！睹穹ǖ洹?45條和348條規(guī)定了空間建設(shè)用地使用權(quán)，但實(shí)踐中相關(guān)法律的落實(shí)情況卻不盡理想，存在理論與實(shí)踐脫節(jié)的情況。具體而言，《民法典》第348條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中應(yīng)當(dāng)明確“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”。土地空間可分為橫向空間與縱向空間，橫向空間即土地水平范圍的空間，其在地圖上表現(xiàn)為清晰可見(jiàn)的地界；縱向空間包括地上、地表、地下空間。在建設(shè)用地使用權(quán)出讓的實(shí)務(wù)操作中，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中對(duì)土地空間界限的約定多局限于橫向空間的界限，縱向空間僅依賴城市規(guī)劃范圍內(nèi)對(duì)建筑物高度的限定，即地表和地上空間的限制。關(guān)于縱向空間中地下空間界限的規(guī)定，至多于合同中進(jìn)行地樁起始深度等模糊約定。受建設(shè)技術(shù)等限制，空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同難以真正落實(shí)關(guān)于地下空間界限的規(guī)定。在各地方行政法規(guī)中，亦很難找到關(guān)于建筑物地下深度限制的規(guī)定。因此，明晰空間建設(shè)用地使用權(quán)的地下界限難以落實(shí)。

空間建設(shè)用地使用權(quán)地下界限模糊的實(shí)踐難題，是過(guò)去高速高效城市化、工業(yè)化進(jìn)程的結(jié)果之一。地下空間無(wú)序利用已經(jīng)與日益成熟的城市化水平和集約利用土地的要求存在矛盾，盡管《民法典》對(duì)空間建設(shè)用地使用權(quán)的空間界限作出指向性規(guī)定，實(shí)踐中卻難以真正予以實(shí)施。但是，理論層面的發(fā)展方向與實(shí)踐操作難題的間隙并非難以磨合，可以確定的是，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中對(duì)于空間立體利用的立法模式是符合我國(guó)土地公有制基礎(chǔ)的，實(shí)現(xiàn)空間建設(shè)用地使用權(quán)的有效落實(shí)，需要基于實(shí)踐需求對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行更深入的理解、闡釋及靈活運(yùn)用。

從理論構(gòu)建來(lái)看，《民法典》對(duì)空間建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定存在符合國(guó)情的合理性，亦存在可進(jìn)一步完善的空間。為實(shí)現(xiàn)實(shí)踐需求與理論的銜接，有必要通過(guò)司法解釋、學(xué)理解釋對(duì)法條進(jìn)一步地細(xì)化說(shuō)明，明確空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間的界定，從而更好地實(shí)現(xiàn)空間建設(shè)用地使用權(quán)的運(yùn)用與發(fā)展。

二、理論層面：我國(guó)關(guān)于空間立體化利用的立法選擇

（一）空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)成

空間建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，是以利用他人土地的上空或者地下一定空間范圍為形式的定限物權(quán)。在《民法典》的規(guī)定中，空間建設(shè)用地使用權(quán)主要是指兩類：一是在土地地表、地下、地上分層的空間中，賦予不同的權(quán)利主體建設(shè)用地使用權(quán)；二是賦予同一權(quán)利主體不同性質(zhì)、不同用途的空間建設(shè)用地使用權(quán)?？臻g建設(shè)用地使用權(quán)的立法目的是將對(duì)土地的利用由平面轉(zhuǎn)向立體化發(fā)展，增強(qiáng)土地利用效率和價(jià)值[1]。

空間權(quán)利與傳統(tǒng)的物權(quán)區(qū)別之處在于，傳統(tǒng)的土地上的權(quán)利囊括該塊土地的地表、地下、地上各個(gè)層次空間的權(quán)利，而人類社會(huì)發(fā)展到近代，人與資源的矛盾日趨激烈，在探索各種途徑開(kāi)辟新資源和空間的同時(shí)，在固有土地上最高效、多層次的利用也成為開(kāi)發(fā)利用的焦點(diǎn)。權(quán)利的確定是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷提出需求的過(guò)程中調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段之一。追根溯源，我國(guó)學(xué)界主流的觀點(diǎn)將空間權(quán)進(jìn)行了劃分，根據(jù)權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容將空間權(quán)分為所有權(quán)和利用權(quán)兩大類，利用權(quán)層面又可以劃分為物權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)。實(shí)踐中，物權(quán)性質(zhì)的空間利用權(quán)有空間地上權(quán)、空間地役權(quán)等，債權(quán)性質(zhì)的空間權(quán)包括空間租賃權(quán)、空間借貸權(quán)等。除該主流觀點(diǎn)之外，也存在依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的觀點(diǎn)，比如根據(jù)是否具有可轉(zhuǎn)移性、根據(jù)存續(xù)期間的不同對(duì)土地空間權(quán)進(jìn)行劃分[2]。

在學(xué)界一直飽受爭(zhēng)議的是，土地分層利用的制度是否會(huì)違背一物一權(quán)這一大陸法系重要原則。一物一權(quán)原則的法理基礎(chǔ)在于，對(duì)權(quán)利進(jìn)行清晰的界定，保證權(quán)利人按照自身意志完全、排他地支配所有物，從而促進(jìn)貿(mào)易流通，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。

筆者認(rèn)為，在生產(chǎn)力低下的時(shí)期，一物一權(quán)原則對(duì)物的劃分局限于人們對(duì)物品的整體利用方式、生產(chǎn)技術(shù)條件以及社會(huì)觀念。隨著人口密度與有限地表空間矛盾的日益突出，固有的模式已經(jīng)不能滿足人們生產(chǎn)生活的需求，因此，突破固有空間的限制是發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)土地利用方式的規(guī)制也應(yīng)當(dāng)因時(shí)而變、隨之調(diào)整。將地下和地上分層多樣的空間進(jìn)行分別利用并各自創(chuàng)設(shè)物權(quán)，目的是將土地資源利用效率最大化。將土地按照縱向和橫向進(jìn)行空間獨(dú)立化使用對(duì)物權(quán)的創(chuàng)設(shè)提出了新的要求，其基于空間的特殊性，實(shí)質(zhì)上并不是對(duì)一個(gè)所有物的重復(fù)設(shè)權(quán)，而是基于不同空間范圍、不同用途和性質(zhì)對(duì)權(quán)利進(jìn)行設(shè)定。這既是對(duì)整體社會(huì)發(fā)展效率的保證，也是對(duì)權(quán)利人特定利益的保護(hù)。基于現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)物權(quán)中的“物”進(jìn)行反思，由土地歸屬中心主義向土地利用中心主義轉(zhuǎn)變，為空間建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

（二）我國(guó)空間建設(shè)用地使用權(quán)的立法選擇及原因分析

回顧我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)確立的過(guò)程，在《物權(quán)法》第一次確認(rèn)空間建設(shè)用地使用權(quán)之前，關(guān)于土地地表、地上、地下空間利用的權(quán)利理論，主要以“空間利用權(quán)”為代表。“空間利用權(quán)”理論分為“獨(dú)立說(shuō)”和“從屬說(shuō)”。

“獨(dú)立說(shuō)”認(rèn)為，空間的利用以登記公示的方法予以確立，可以像物權(quán)一樣獨(dú)立的設(shè)立和變更。因此應(yīng)當(dāng)將該種權(quán)利作為一種與傳統(tǒng)用益物權(quán)并列的新的用益物權(quán)類型?！皬膶僬f(shuō)”認(rèn)為，“空間利用權(quán)”與傳統(tǒng)物權(quán)沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，都是對(duì)土地承載空間設(shè)定物權(quán)的綜合表述，應(yīng)當(dāng)將其納入傳統(tǒng)物權(quán)體系中，作為用益物權(quán)的一種表現(xiàn)形式。我國(guó)《民法典》未照搬“空間利用權(quán)”或“空間權(quán)”等表述概念，也未采納“獨(dú)立說(shuō)”的主張對(duì)相關(guān)權(quán)利單獨(dú)成章予以規(guī)定，而是放在物權(quán)編建設(shè)用地使用權(quán)章節(jié)中加以規(guī)定。此種立法形式系基于我國(guó)土地公有制的國(guó)情，當(dāng)事人通過(guò)用益物權(quán)的方式取得使用土地的權(quán)利而不能獲得土地所有權(quán)，因此土地上的法律問(wèn)題用使用權(quán)的方式可以得到解決，不涉及私人所有權(quán)的問(wèn)題，無(wú)需在使用權(quán)之外再設(shè)立其他類型的用益物權(quán)對(duì)土地的利用方式予以規(guī)制。

關(guān)于土地利用空間有限和無(wú)限的討論亦持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。土地利用空間有限說(shuō)主張，在國(guó)有土地上設(shè)立的土地利用權(quán)是有限的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)際利用的空間為限，而非此水平劃分的地表范圍中，上下空間的無(wú)限延伸。垂直空間的有限性與國(guó)有土地上設(shè)立利用權(quán)防止土地私有化的原則保持一致。

土地利用空間無(wú)限說(shuō)主張，土地使用權(quán)人對(duì)于該土地地表、地上、地下的垂直空間具有完整的空間使用權(quán)。盡管存在高度限制等土地規(guī)劃的要求，然而并不能因行政規(guī)劃的要求而否定使用權(quán)人對(duì)該土地垂直空間的權(quán)限。該學(xué)術(shù)主張的出發(fā)點(diǎn)在于對(duì)土地開(kāi)發(fā)者開(kāi)發(fā)熱情的激發(fā)和對(duì)土地的信賴?yán)姹Ｗo(hù)。筆者不贊同該觀點(diǎn)，在土地使用權(quán)出讓合同中明確建筑物高度、深度并不代表限制了建筑物的合理利用，該規(guī)定正是基于城市規(guī)劃要求與該土地利用效率最大化雙重標(biāo)準(zhǔn)制定的，并未浪費(fèi)空間進(jìn)行建設(shè)。再者，在合同約定之處明確建筑物高度和深度，給予了使用權(quán)人預(yù)期范圍，因此土地開(kāi)發(fā)空間存在限制并未對(duì)土地開(kāi)發(fā)者的信賴?yán)嬖斐蓳p害[3]。

在我國(guó)土地公有制的基礎(chǔ)上，土地利用空間有限說(shuō)是唯一的選擇，否則將存在以土地使用權(quán)代替所有權(quán)實(shí)現(xiàn)土地私有化的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)用地使用權(quán)本身屬于定限物權(quán)的一種，其權(quán)利覆蓋的空間范圍不能與土地所有權(quán)相當(dāng)。應(yīng)當(dāng)明確，土地公有制下，城市土地使用權(quán)出讓后，其余空間可利用的權(quán)限應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。

我國(guó)引用空間建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)體系，出發(fā)點(diǎn)在于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，最大化集約利用空間。其立足點(diǎn)在于土地公有制的基礎(chǔ)，如果地上權(quán)或者地上、地下空間利用權(quán)利的設(shè)立權(quán)限不歸土地所有者所有，容易造成國(guó)有土地流失的風(fēng)險(xiǎn)，因此不能照搬他國(guó)的模式。

三、實(shí)踐層面：空間建設(shè)用地使用權(quán)的地下界限難以確定

（一）以南京地鐵建設(shè)為例，“事先規(guī)劃”難以彌補(bǔ)空間建設(shè)用地使用權(quán)不足

在實(shí)踐探索方面，南京市在地鐵的建設(shè)用地相關(guān)制度探索方面取得一定成就，在地鐵建設(shè)土地供應(yīng)、登記等方面創(chuàng)新性地探索出了一套方案，其解決相關(guān)法律問(wèn)題的思路可為更多地區(qū)地下空間的開(kāi)發(fā)利用提供借鑒。

從1990年開(kāi)始籌建的南京地鐵是分層利用建設(shè)用地的成功典范，地鐵站的建設(shè)落實(shí)了分層利用原理的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了地鐵站與站外其他空間場(chǎng)所地表、地下功能區(qū)的協(xié)調(diào)配合。縱向的地表和地下分為商業(yè)性質(zhì)和公共基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的空間，交通線路部分為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，其余可利用空間用于零售商品區(qū)域，并且實(shí)現(xiàn)以部分中心站點(diǎn)為核心的綜合商業(yè)區(qū)，與周圍商業(yè)區(qū)相連。以百家湖地鐵站為例，其地表為百家湖商業(yè)區(qū)，地下一層為安檢設(shè)施、自動(dòng)售票機(jī)以及部分零售商品亭，地下二層為地鐵線路。在新街口等更大規(guī)模的地鐵線路樞紐，換乘地鐵的走廊已經(jīng)建設(shè)成為繁華的商業(yè)貿(mào)易區(qū)，涵蓋餐飲、服裝、美妝、電子產(chǎn)品等各種類型的商品零售區(qū)，并直通大型商場(chǎng)的地下區(qū)域。

南京地鐵在實(shí)踐探索中實(shí)現(xiàn)了突破，也存在未能解決的問(wèn)題。建設(shè)過(guò)程中，地鐵建設(shè)所需地下空間的利用未按照法律規(guī)定辦理登記手續(xù)。其困境并非當(dāng)時(shí)條件下可以短時(shí)間解決的，從客觀條件來(lái)看，南京地鐵的四通八達(dá)特性，決定其必定會(huì)從城市大規(guī)模區(qū)域建設(shè)用地的地下穿過(guò)，過(guò)程中很難避免完全不對(duì)地表用益物權(quán)造成障礙或損害。并且，地下空間建設(shè)利用受制于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，必須要在施工過(guò)程中根據(jù)地質(zhì)條件適時(shí)調(diào)整修建的范圍和具體線路走向。因此，只得采取先期規(guī)劃預(yù)供地的方式，先辦理預(yù)供地手續(xù)，在施工過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況邊建設(shè)邊調(diào)整，最終供地的實(shí)際情況與預(yù)先規(guī)劃不可避免地會(huì)有所不同[4]。

客觀條件制約造成的法律問(wèn)題主要有兩點(diǎn)。第一，預(yù)供地的程序并非法律規(guī)定的供地手續(xù)，其在法定程序和權(quán)源上缺乏完整性。第二，關(guān)于地鐵站中的商業(yè)區(qū)域合法性問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)明確的是，商業(yè)用地和公共基礎(chǔ)用地辦理手續(xù)不同。商業(yè)區(qū)的占用必須獲得《商業(yè)配套物業(yè)建設(shè)工程規(guī)劃許可證》方可將該區(qū)域用于商業(yè)用途。地鐵建設(shè)的預(yù)先供地模式是以劃撥、出讓的方式推進(jìn)的，在先期規(guī)劃過(guò)程中只能按照公共交通用地來(lái)進(jìn)行用途規(guī)劃，受制于邊建設(shè)邊勘測(cè)調(diào)試的特點(diǎn)，商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域必須要納入整體規(guī)劃中考慮，然而先期規(guī)劃中不包括商業(yè)配套設(shè)施用途。這樣一來(lái)，日后建成的地鐵站中商業(yè)區(qū)域配套設(shè)施的建設(shè)和確權(quán)就面臨著障礙①參見(jiàn)施建輝《建設(shè)用地分層使用權(quán)的實(shí)踐考察及立法完善——以南京地鐵建設(shè)為例》，載《法商研究》2016年第3期，第38～45頁(yè)。。

基于以上兩點(diǎn)，可以看出空間建設(shè)用地使用權(quán)在固有法律體系中的尷尬處境。盡管南京地鐵工程驗(yàn)收合格，但是站內(nèi)的商業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施仍面臨著合法性爭(zhēng)議的問(wèn)題。南京地鐵建設(shè)面臨的問(wèn)題是我國(guó)空間建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)系列問(wèn)題的一處映射，為解決遺留法律問(wèn)題，南京市政府特地成立了南京地鐵用地物權(quán)研究課題組，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究探索以求解決。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》中肯定了南京市政府的做法，并對(duì)土地空間的分層利用登記確立的具體規(guī)則給出了指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分開(kāi)辦理手續(xù)造成的法律問(wèn)題，南京市政府給出了解決方案。在預(yù)先規(guī)劃時(shí)期首先以全線路進(jìn)行用地規(guī)劃用途審批，在建設(shè)完成之后，就商業(yè)用途的配套設(shè)施空間利用，以協(xié)議的方式辦理有償出讓手續(xù)。對(duì)于建設(shè)過(guò)程中對(duì)地表的用益物權(quán)權(quán)利人造成的損害，基于公平原則給予合理的等價(jià)補(bǔ)償。根據(jù)時(shí)序原則，對(duì)于同一塊土地地表和地下的空間權(quán)利進(jìn)行權(quán)利范圍和界限的登記確認(rèn)，具體登記操作中，以虛線的方式標(biāo)明空間的分層利用情況。

值得注意的是，預(yù)先整體規(guī)劃和事后補(bǔ)充協(xié)議的方式并未能從根本上解決空間建設(shè)用地使用權(quán)的問(wèn)題，其思路仍停留在過(guò)去二維空間的土地權(quán)利層面。

（二）“事先規(guī)劃”制度局限性分析

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條明確了對(duì)于城市土地建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定和要求。因此，該土地的使用權(quán)出讓合同簽訂時(shí)，存在對(duì)建筑物縱向空間的限制，符合城市規(guī)劃規(guī)定。

我國(guó)在建設(shè)工程施工以及其他用地使用情況等方面早就存在用地復(fù)核驗(yàn)收制度，簡(jiǎn)稱驗(yàn)收制度。驗(yàn)收制度就是在建設(shè)工程竣工后，由行政主管部門(mén)對(duì)工程質(zhì)量、土地利用合理性等方面進(jìn)行復(fù)核、驗(yàn)收，合格的工程投入使用，對(duì)于不合格的工程，其建設(shè)單位受到責(zé)令整改等行政處罰。杭州、上海等各個(gè)城市也先后出臺(tái)了《杭州市土地管理規(guī)定》《上海市國(guó)有建設(shè)用地土地核驗(yàn)管理規(guī)定》等一系列關(guān)于用地核驗(yàn)的規(guī)范性文件②《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）第二十條規(guī)定：“完善建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度。要將建設(shè)項(xiàng)目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書(shū)的情況，作為建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的一項(xiàng)內(nèi)容。沒(méi)有國(guó)土資源部門(mén)的檢查核驗(yàn)意見(jiàn)，或者檢查核驗(yàn)不合格的，不得通過(guò)竣工驗(yàn)收。”。2008年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）第二十條對(duì)用地復(fù)核驗(yàn)收制度進(jìn)行了規(guī)范，但目前用地符合驗(yàn)收制度還未納入我國(guó)法律規(guī)定。

事前規(guī)劃主導(dǎo)的建設(shè)用地利用方式存在一定的局限性?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編將空間建設(shè)用地使用權(quán)的縱向空間范圍限定在“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”，實(shí)踐中通常運(yùn)用為該土地上建筑物、構(gòu)筑物實(shí)際建設(shè)所需占用的合理的利用空間，建筑物、構(gòu)筑物最高高度以上和最深深度以下的空間不屬于土地使用權(quán)人的可利用范圍。該種限制更多依靠于城市規(guī)劃的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行地表、地上空間的約束。除了少部分城市規(guī)劃對(duì)地下空間進(jìn)行限制之外，關(guān)于縱向空間的約束一般取決于建筑物、構(gòu)筑物實(shí)際建設(shè)的需要，僅局限于地表和地上空間。

該模式下，建設(shè)用地使用權(quán)人在取得該土地使用權(quán)時(shí)，土地地表、地上、地下空間界限能夠得到大致的確認(rèn)，但該界限難以在更大行政區(qū)劃范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的參考和規(guī)劃。并且，城市規(guī)劃的空間限制更多用于建筑物高度限制，建筑物的地基深度等因素少有涉及。在過(guò)去城市建設(shè)初期，基于技術(shù)限制和城市化、工業(yè)化迫切發(fā)展的需要，該模式可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地利用效率的最大化。而今面對(duì)著有限的土地資源和城市進(jìn)一步智慧化發(fā)展的趨勢(shì)，地鐵、地下通道、高架橋、天橋等設(shè)施建設(shè)如火如荼，尤其是城際地鐵線路的建設(shè)，對(duì)地下空間的合理利用提出了更高的要求，過(guò)去行政規(guī)劃限定空間的模式難以對(duì)土地的地下空間加以規(guī)范。

四、明晰空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間界限的思路與建議

（一）在學(xué)理層面明確地下空間的限制

我國(guó)法律規(guī)定將地下空間統(tǒng)稱為“地表以下的空間”，在理論界未給予更為權(quán)威、詳細(xì)的解釋和說(shuō)明。在實(shí)務(wù)界，各地方往往采用以實(shí)際利用占用空間為限的模糊規(guī)定。盡管在理論界不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)，在過(guò)去的城市化快速發(fā)展中也順利開(kāi)展了相應(yīng)的地下開(kāi)發(fā)。但是隨著城市化日益成熟，地下空間的規(guī)范利用是必然要求，理論界應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)務(wù)中的潛在隱患予以查漏補(bǔ)缺從而防患于未然。國(guó)際上對(duì)于地下空間界限的處理方式分為兩種：一種是以瑞典等國(guó)家為代表，即確定地下開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一深度標(biāo)準(zhǔn)，將土地上下空間進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分層利用；另一種以日本等國(guó)家為代表，以該土地建筑物實(shí)際需求深度為限。兩種方式皆具備一定的合理性與局限性。就我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐中的做法來(lái)看，采納的是后者的做法，這與我國(guó)多年來(lái)城市化迅速發(fā)展有關(guān)，若重新制定固定的地下開(kāi)發(fā)縱向界限，就我國(guó)較為飽滿的城市用地情況而言，很難改變現(xiàn)有利用情況，推定空間極小[5]。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)基于實(shí)踐的選擇和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，將空間限制的標(biāo)準(zhǔn)以明文的方式進(jìn)行符合實(shí)踐需求的解釋與細(xì)化規(guī)定。

空間建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)別于土地所有權(quán)的絕對(duì)性，雖然我國(guó)對(duì)于空間權(quán)限范圍并未進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的界定，但是基于前述行政規(guī)劃等方式可以確定空間建設(shè)用地使用權(quán)存在空間上的限制。從理論層面出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)空間建設(shè)用地使用權(quán)受到橫向、縱向的限制及其法律上的依據(jù)進(jìn)行明確。具體而言，首先，應(yīng)當(dāng)明確空間建設(shè)用地使用權(quán)具有限制性、邊界性的原則。鼓勵(lì)城市土地的開(kāi)發(fā)利用不等于放任開(kāi)發(fā)，建設(shè)用地使用權(quán)人必須在行政規(guī)劃范圍內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行特定性質(zhì)、用途的利用和開(kāi)發(fā)。其次，空間建設(shè)用地使用權(quán)受到法律法規(guī)、行政規(guī)劃和使用權(quán)出讓合同的多重限制，使用權(quán)的權(quán)能空間以該土地的有效利用空間為限。

（二）結(jié)合相鄰關(guān)系規(guī)則完善空間建設(shè)用地行政規(guī)劃制度

為了確保法律體系的穩(wěn)定性和完整性，筆者贊同大多數(shù)學(xué)者主張的在普通建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)空間建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行完善和補(bǔ)充。我國(guó)實(shí)行土地公有制，城市中的建設(shè)用地所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。

我國(guó)《民法典》規(guī)定，只有土地所有權(quán)人可以設(shè)立該土地上的用益物權(quán)，所有權(quán)人在土地上新設(shè)立用益物權(quán)無(wú)需征得原有用益物權(quán)人的同意。對(duì)于該土地上已經(jīng)取得用益物權(quán)的權(quán)利人而言，其沒(méi)有設(shè)立空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。一塊土地上不同的用益物權(quán)人的關(guān)系，一般采用相鄰關(guān)系的相關(guān)規(guī)定加以解決?！睹穹ǖ洹返?88條至第296條詳細(xì)規(guī)定了相鄰關(guān)系的法律規(guī)則，明確新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)人不得損害已有的用益物權(quán)。傳統(tǒng)的相鄰關(guān)系規(guī)則關(guān)于橫向?qū)用嫦噜応P(guān)系的規(guī)制是有限的，縱向空間相鄰關(guān)系產(chǎn)生的新問(wèn)題盡管可以通過(guò)雙方的地役權(quán)合同得以解決，在使用過(guò)程中一方對(duì)另一方的權(quán)利造成損害后，受害方有權(quán)請(qǐng)求排除妨礙、賠償損失、恢復(fù)原狀等等，但是很難起到防患于未然的作用。

筆者認(rèn)為，將相鄰關(guān)系的規(guī)則適用于立體空間下的空間建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)規(guī)則較為妥當(dāng)。相鄰關(guān)系規(guī)定下，先后設(shè)立的用益物權(quán)間關(guān)系的調(diào)整，既適用于橫向空間的權(quán)利關(guān)系，亦適用于縱向空間的權(quán)利關(guān)系。在修建地鐵、高架橋等立體空間基礎(chǔ)設(shè)施的行政規(guī)劃中，可以嘗試預(yù)先在規(guī)劃中確認(rèn)清楚可能存在的空間建設(shè)用地使用權(quán)之間的用益物權(quán)沖突。在行政規(guī)劃中事先進(jìn)行利益協(xié)調(diào)安排，結(jié)合相鄰關(guān)系規(guī)則，依法協(xié)調(diào)各個(gè)空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系。簡(jiǎn)言之，在土地集約化、立體化利用的今天，為避免空間建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中橫向、縱向間的用益物權(quán)沖突，應(yīng)當(dāng)在過(guò)去的行政規(guī)劃制度基礎(chǔ)上加以補(bǔ)充完善。依據(jù)相鄰關(guān)系規(guī)則和地役權(quán)規(guī)則，在行政規(guī)劃中補(bǔ)充、細(xì)化相關(guān)利益協(xié)調(diào)規(guī)則，加強(qiáng)整體規(guī)劃管理，提高行政效率與空間建設(shè)用地開(kāi)發(fā)質(zhì)量。

（三）確定“事先規(guī)劃”與“事后驗(yàn)收”相結(jié)合的地下空間界限確定模式

有學(xué)者提出，可采用通過(guò)“事后驗(yàn)收”界定建設(shè)用地使用權(quán)的縱向界限，即在建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物建成之后，通過(guò)行政部門(mén)的審核驗(yàn)收確定建筑物、構(gòu)筑物實(shí)際占用的土地縱向深度、高度來(lái)確定該建設(shè)用地使用空間的縱向界限[6]。

筆者認(rèn)為，“事先規(guī)劃”與“事后驗(yàn)收”缺一不可?？刹捎谩笆孪纫?guī)劃”與“事后驗(yàn)收”相結(jié)合的方式確定建筑物的地下空間界限。《民法典》第348條明確建設(shè)用地使用權(quán)的出讓合同應(yīng)當(dāng)約定清楚“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”除了出讓合同中的約定，事先規(guī)劃環(huán)節(jié)必不可少[7]。其原因在于，實(shí)踐中建筑物高度與深度限制關(guān)系到城市整體規(guī)劃，在未來(lái)地鐵、地下通道、管廊等基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，可節(jié)省大量的時(shí)間成本和技術(shù)成本。但是基于事先規(guī)劃的部分不可預(yù)見(jiàn)性特質(zhì)，建設(shè)過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行的調(diào)整空間也是必要的，給予開(kāi)發(fā)建設(shè)者一定的調(diào)整空間既有利于鼓舞開(kāi)發(fā)者的建設(shè)熱情，也有利于基礎(chǔ)設(shè)施自身的安全性和質(zhì)量保證。因此，事后核驗(yàn)時(shí)對(duì)地下空間界限的確定更符合實(shí)際情況、更精準(zhǔn)。

“事后驗(yàn)收”符合制度，彌補(bǔ)了“事先規(guī)劃”存在難以預(yù)見(jiàn)的局限，二者相互配合、互為補(bǔ)充，能夠進(jìn)一步推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)的科學(xué)合理化。

五、結(jié)語(yǔ)

空間建設(shè)用地使用權(quán)在我國(guó)的確立體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的特征，與公有制的土地所有制相匹配，與綠色原則相一致。在實(shí)踐過(guò)程中，地下空間的開(kāi)發(fā)利用是大勢(shì)所趨，對(duì)長(zhǎng)久以來(lái)在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中忽視的地下空間限制問(wèn)題應(yīng)當(dāng)予以重視，對(duì)于空間建設(shè)用地使用權(quán)的地下限度應(yīng)予以明晰。城市建設(shè)的行政規(guī)劃在土地空間利用的過(guò)程中起著重要作用，但其局限性在于預(yù)先難以全面覆蓋實(shí)踐中遇到的難題，土地立體化開(kāi)發(fā)的過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)建設(shè)成果與規(guī)劃要求不一致的情況?；诖耍诳臻g建設(shè)用地地下空間的認(rèn)定規(guī)則方面，可采用“事先規(guī)劃”與“事后驗(yàn)收”相結(jié)合的地下空間界限確定模式。進(jìn)一步確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)空間建設(shè)用地使用權(quán)具備法律上的空間限制這一原則，在事先的行政規(guī)劃中，預(yù)先協(xié)調(diào)好同一單位土地不同立體空間的用益物權(quán)沖突，在驗(yàn)收復(fù)核工作完成后確定更為精準(zhǔn)的空間界限。