土地流轉新機制：合作社+產(chǎn)業(yè)融合
——以青州市南小王村為例

崔元榮

（青州市農(nóng)村經(jīng)濟服務中心，山東 青州 262500）

習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程［1］。黨的十九大報告強調(diào)，完善和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化土地制度改革，進一步完善承包土地“三權”分置制度［2］。現(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革，順應農(nóng)民保留土地承包權和流轉土地經(jīng)營權的意愿，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新［3］。伴隨經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營體系的構建進程穩(wěn)步推進［4］。農(nóng)村土地流轉問題一直備受關注，不同地區(qū)在農(nóng)村土地流轉中積累了許多實踐經(jīng)驗，但也面臨著一些復雜問題。農(nóng)村土地流轉涉及多方參與主體，且同時涉及農(nóng)村資源配置、人口紅利、糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等諸多方面，深化農(nóng)村土地制度改革迫切需要增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性［5］。而如何保障不同主體利益均衡成為農(nóng)村土地流轉的重要議題。因此，筆者以山東省青州市南小王村為研究案例，在分析青州市土地流轉存在的不足的基礎上，結合南小王村示范做法，深入探究“合作社+產(chǎn)業(yè)融合”的土地流轉新機制，并提出相應的建設性建議。

1 青州市南小王村土地流轉存在的問題

1.1 戶內(nèi)糾紛增多、物價上漲導致土地流轉價格出現(xiàn)爭議

目前，青州市土地承包制度依然以戶為單位，戶內(nèi)糾紛問題明顯增多［6］。同時，人們對于“戶”的定義，即這個戶是指戶籍戶，還是分地戶、生活戶、耕種戶、繼承戶及贍養(yǎng)戶等，法律界定不清［7］。前些年，有些村集體和工商資本企業(yè)為了建基地、搞開發(fā)、搞旅游，以較低價格租賃了農(nóng)戶的土地，合同期限較長，且已履行多年。但近些年，由于物價上漲和農(nóng)業(yè)比較利益提高，許多農(nóng)戶紛紛要求變更或解除合同。

1.2 地上附屬物矛盾多、處理難

有些村把機動地分給新增人口時，遇到了原承包戶拒不處理地上附屬物的問題［8］。由于原承包戶在建看守房和種養(yǎng)棚等方面投入了較多資金，新增人口不愿額外支付看守房或種養(yǎng)棚等地上附屬物的成本，雙方因利益矛盾而導致承包合同難以續(xù)簽。在處理上述矛盾過程中，由于難以通過雙方自行處理的方式解決，只能依賴村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等第三方力量出面調(diào)解，處理程序相對煩瑣、處理時間較長且處理結果不一定能保障雙方利益。

1.3 土地經(jīng)營權融資存在問題

部分試點地區(qū)試行了土地經(jīng)營權抵押融資［9］，有的大戶一次性流轉了幾百戶的土地［10］。事實上，土地是不動產(chǎn)，以土地經(jīng)營權抵押進行融資后農(nóng)戶有了資金支持［11］，出了問題有銀行參與協(xié)調(diào)處理，可以更好地保護原承包戶的利益。但目前，土地經(jīng)營權融資存在一些不確定性問題，如承包行為合法性問題、土地確權問題、受讓人承包費結清問題、土地性質(zhì)確定問題及抵押擔保備案問題等，在一定程度上阻礙了土地經(jīng)營權抵押融資政策的落實。

2 青州市南小王村土地流轉現(xiàn)存問題的應對方法

南小王村過去是一個以糧食種植為主的農(nóng)業(yè)村，存在黨支部影響力低、村集體經(jīng)濟發(fā)展水平低、村民收入低、黨員作用發(fā)揮弱的“三低一弱”問題。2008年，南小王村發(fā)揮黨支部的核心引領作用，把黨員凝聚起來，把群眾帶動起來，建立起群眾致富與集體增收利益共同體。經(jīng)過長達10年的不懈努力，南小王村村集體經(jīng)濟不斷壯大，農(nóng)民收入大幅增加。隨后，南小王村又緊密結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機制，積極探索建設田園綜合體，全力打造產(chǎn)業(yè)融合化、農(nóng)民職業(yè)化、農(nóng)村景區(qū)化的示范區(qū)。

2.1 依法組建土地股份合作社

南小王村在不改變農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的前提下，堅持“依法、自愿、有償”的原則，確保所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權。目前，南小王村除流轉全村土地外，還流轉周邊北大王、吉家里雙等8個村共300.00 hm2土地。為擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，南小王村下一步計劃流轉周邊20個村0.08萬hm2土地、涉及2 000戶，種植高附加值蔬菜，建設特色養(yǎng)殖區(qū)、良種繁育區(qū)及“四位一體”大棚種植區(qū)。

2.2 積極推進土地流轉信托化，打造田園綜合體，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)

為尋求更大的發(fā)展空間，南小王村主動與中信信托公司對接，簽訂山東省“土地流轉信托”第一單，在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途及堅持集體所有權和土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定不變的前提下，將土地使用權在一定期限內(nèi)信托給中信信托公司，由其專業(yè)規(guī)劃經(jīng)營管理或使用。通過與中信開展合作，促進合作社在良種研發(fā)、種苗供應等產(chǎn)前和農(nóng)產(chǎn)品深加工領域的產(chǎn)業(yè)延伸，延長農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條、健全產(chǎn)業(yè)體系。同時，作為人居環(huán)境綜合整治先進典型的南小王村，在實現(xiàn)道路“戶戶通”的基礎上，合理規(guī)劃村莊布局，使村莊綠化、美化不斷提檔升級。南小王村以美麗鄉(xiāng)村建設為切入點，以晟豐土地合作社為載體，以土地流轉、遷村并居為手段，進一步建設田園綜合體項目，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園進行大幅度提升改造，做大做強鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。南小王村新修園區(qū)道路3.5 km，開挖修整伏龍河水系，提升園區(qū)質(zhì)量、改善供排水體系，高標準綠化園區(qū)道路，重點打造草莓生態(tài)采摘園、“芳桃源里”水生態(tài)觀光區(qū)、民俗博物館、鄉(xiāng)村特色餐飲和農(nóng)家住宿等工程，統(tǒng)一規(guī)劃周邊各村民居樣式，建設“魯派民居”新范式，吸引城鎮(zhèn)居民觀光旅游，為村莊發(fā)展創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。

2.3 大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，全面推廣農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)

南小王村采取舊村復墾方式增加耕地面積約5.33hm2，并將其作為集體資產(chǎn)加入合作社，通過建造新型溫室大棚，利用太陽能種植蔬菜，同時在蔬菜大棚周圍建畜牧養(yǎng)殖場，將大棚內(nèi)作物的下腳料供給牲畜食用，豬舍下建沼氣池，通過沼氣燈為棚內(nèi)作物增加光照和溫度。把經(jīng)過無氧發(fā)酵的沼液作為無公害肥料，將沼渣用作底肥改良土壤。南小王村在全面推廣農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)方面，一是大力發(fā)展綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)，廣泛推廣大棚作物秸稈還田項目和禽糞污綜合利用，降低化肥、農(nóng)藥的使用量，消除面源污染，實現(xiàn)綠色無公害種植，降低生產(chǎn)成本。例如，南小王村周邊約0.13萬hm2土地實現(xiàn)了水肥一體化覆蓋，引進了大棚蔬菜、大姜作物秸稈還田工程項目，有效改善了土壤質(zhì)量、提高了地力，解決了土地板結、作物病蟲害問題。二是建設農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。南小王村新規(guī)劃2 800 m2的農(nóng)業(yè)綜合服務中心已開工，建成后將具備農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可測、蔬菜來源可溯、農(nóng)產(chǎn)品加工可視等功能，從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品安全問題。三是加大“三品一標”認證力度，積極創(chuàng)建特色農(nóng)業(yè)龍頭品牌，目前，南小王村有6個蔬菜品種已通過國家級有機蔬菜品牌認證，注冊8個國家級綠色有機蔬菜商標，直供北京市、上海市商場、超市，蔬菜年產(chǎn)值可達8 900萬元。

2.4 依托區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展商貿(mào)物流，建設數(shù)字化農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺

濟青高鐵北站建成后，南小王村發(fā)揮毗鄰優(yōu)勢，對接總投資4.50億元的青州天祿農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司，綜合開發(fā)近0.07萬hm2土地，建設配套蔬菜交易中心、商貿(mào)物流中心、恒溫庫、加工車間，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地?？傢椖客瓿珊螅卟藘Υ婵偭窟_到2 400 t，每天發(fā)送蔬菜物流300 t以上，實現(xiàn)新增產(chǎn)值7.98億元。目前，一期項目已經(jīng)完工，蔬菜儲存量達600 t，每天向北京市、濟南市、杭州市等地發(fā)送蔬菜物流180 t以上。在青州天祿農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司的帶動下，南小王村又引進了總投資1.30億元、規(guī)劃用地2.6萬m2的山東澤遠食品有限公司中央大廚房項目，建成占地2 000 m2左右的集加工車間、制冷車間和倉庫車庫于一體的10萬級無塵凈化車間，不斷助推商貿(mào)物流發(fā)展升級。順應“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展趨勢，結合當前5G技術、AI技術的發(fā)展熱潮，南小王村大力發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，利用物聯(lián)網(wǎng)加互聯(lián)網(wǎng)融合大數(shù)據(jù)，創(chuàng)建南小王村田園綜合體智能大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)了蔬菜大棚智能化控制。目前，正在研發(fā)的智能機器人也即將上線，可對大棚內(nèi)農(nóng)作物生產(chǎn)信息進行智能采集和大數(shù)據(jù)比對。農(nóng)戶可通過手機查看蔬菜生長狀況并可進行“控溫、控濕、控肥、控光”等操作。南小王村現(xiàn)已建成智能大棚13個，2021年又新建15個智能大棚和連棟式智能溫控大棚，3年內(nèi)改造智能大棚100個。同時，南小王村跟進電商農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建“南小王蔬菜”網(wǎng)上生鮮購物平臺，為農(nóng)戶購買生產(chǎn)資料、日常消費品、咨詢農(nóng)作物種植技術及病蟲害管理等提供便利。

3 關于青州市南小王村土地流轉的幾點思考

3.1 加強組織領導，搞好土地流轉回頭看工作

各級各部門要把創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作作為新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，從切實解決“三農(nóng)”問題出發(fā)，加強組織領導，建立健全相應的工作機構和協(xié)調(diào)機制，確保各項目標任務和工作措施落實到位［12］。針對“口頭協(xié)議多、流轉合同少”的問題，各相關單位要積極引導農(nóng)民盡快簽訂并規(guī)范流轉協(xié)議，減少土地流轉糾紛，維護農(nóng)民權益，確保土地流轉順利開展。

3.2 建立健全土地流轉規(guī)范管理制度，加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設

健全流轉市場建設，為流轉雙方提供信息發(fā)布、法律咨詢、權益評估等服務，規(guī)范流轉合同管理，引導流轉雙方使用合同示范文本［13］。積極完善加快土地流轉發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營意見，使青州市土地流轉走上規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展之路。與此同時，要完善青州市調(diào)解仲裁網(wǎng)絡和農(nóng)村土地承包仲裁庭建設，充實仲裁團隊伍，加強其對法律法規(guī)的學習，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，規(guī)范使用仲裁法律示范文本。健全鎮(zhèn)、街道農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會建設，并發(fā)揮其作用。配齊村級調(diào)解組織，確保小糾紛不出村，把矛盾化解在基層。

3.3 大力發(fā)展土地股份合作社，保障承包土地經(jīng)營權

吸引工商業(yè)主、自然投資人共同組建土地股份合作社，積極引導農(nóng)戶加入土地股份合作社。對已成立的合作社，需做好規(guī)范指導工作，進一步提高合作社的運營水平［14］。積極穩(wěn)妥辦理大棚證和土地經(jīng)營權證，切實解決老百姓融資難問題。

3.4 加強土地流轉平臺建設

基于當前國土部門在建的不動產(chǎn)登記信息庫，以縣為單位建立縣、鎮(zhèn)、村土地流轉三級交易信息網(wǎng)絡平臺，為流轉雙方提供信息查詢、政策導向等服務。同時，對土地實施“身份化”管理，堅決杜絕土地流轉過程中出現(xiàn)的流失、遺漏等問題，進而促進土地流轉工作的規(guī)范、有序進行。另外，充分發(fā)揮中介服務組織在土地供給與需求主體間的媒介與橋梁作用［15］，規(guī)范中介服務組織工作流程和管理體制，為土地流轉提供社會化信息服務和保障。

3.5 加快市場主體培育進程

在村委會出面協(xié)調(diào)且農(nóng)戶自愿協(xié)商的基礎上，將農(nóng)戶承包地互換集中，保證土地供給［16］。在有條件的地方，可根據(jù)農(nóng)戶的意愿，將土地統(tǒng)一連片管理、折股量化、確權到戶。同時，以村或組為單位，引導農(nóng)戶以承包地入股組建土地股份合作組織，并按股分配流轉收益。鼓勵以土地流轉的方式將土地向種植能手集中，并跟進種植專業(yè)大戶的培訓指導工作，帶動發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。此外，應加大對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務組織的扶持力度。