江西省創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營綜述

吳群輝鄭冬華彭小忠羅 洪

（1.新干縣林業(yè)局，江西 新干 331300；2.峽江縣林業(yè)局，江西 峽江 331409）

江西屬南方重點(diǎn)集體林區(qū)，全省林地面積1073萬hm2，占國土的64.2%，森林覆蓋率63.1%；活立木總蓄積4.45億m3，毛竹總株數(shù)19.1億根，被譽(yù)為“中國最綠”的省份之一。2016年，江西省森林和濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合效益為14951.34億元，相當(dāng)于同年江西省生產(chǎn)總值（GDP）的80.8%［1］。

2004年9月，江西省率先在全國開展以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。經(jīng)過3年多的艱苦努力，江西省集體林分山到戶率達(dá)82.5%，發(fā)放林地使用權(quán)證613.4本，產(chǎn)權(quán)明晰率達(dá)98.5%［2］。實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。江西省集體林權(quán)制度改革被溫家寶總理盛贊為“與改革開放初期的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具有同等重要的意義”［3］。

2004年集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)以來，江西省集體林權(quán)制度改革先后經(jīng)歷主體改革、綜合配套改革、適度規(guī)模經(jīng)營3個階段，成效明顯［4］。然而，分山到戶雖然在一定程度上促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展、農(nóng)民林地收入的快速提高，但隨著改革的進(jìn)一步深化，也不斷暴露出一些問題，林地分布呈現(xiàn)為不連片和碎片化分布，即分山到戶造成每個農(nóng)戶擁有多塊林地，而每塊林地面積大小不一，從而造成農(nóng)戶林地投入成本增加，林地粗放經(jīng)營的現(xiàn)象并未得到改變，林地經(jīng)營效率低下［5］。針對林改后出現(xiàn)的農(nóng)戶分散經(jīng)營、經(jīng)營者權(quán)益缺失及一些制度性約束等突出問題，2014年，江西省提出以集體林地“三權(quán)”分置為主線、以權(quán)益保障為核心、以林權(quán)流轉(zhuǎn)為抓手、以政策扶持為支撐、以新型經(jīng)營主體為引領(lǐng)的完善集體林權(quán)制度工作思路，通過放活集體林經(jīng)營權(quán)，打通“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉(zhuǎn)換通道，促進(jìn)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展［6］。截至2018年底，江西省通過林權(quán)服務(wù)平臺累計規(guī)范流轉(zhuǎn)林權(quán)5100余宗，成交超過16萬hm2、金額59億元。

1 線下與線上并行，不斷強(qiáng)化林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)

1.1 建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺

集體林權(quán)制度改革后，江西省集體林地966.67萬hm2中有813.33萬hm2分山到戶，盡管有166.67萬hm2林地流轉(zhuǎn)給大戶、合作社和林業(yè)企業(yè)，但林權(quán)流轉(zhuǎn)仍不夠活躍和便利。一是由于林農(nóng)林權(quán)碎片化分布特征，大部分林農(nóng)嫌進(jìn)場交易距離遠(yuǎn)、手續(xù)繁、時間長、費(fèi)用高，不愿進(jìn)入公開市場交易，基本游離于林權(quán)交易中心等公開市場外；二是林業(yè)企業(yè)等投資者流轉(zhuǎn)大片林地需與千家萬戶打交道，難度大、時間長，很多投資者望而卻步；三是因市場信息不對稱，林農(nóng)基本為被動流轉(zhuǎn)，如縣鄉(xiāng)招商引資、企業(yè)租山造林、大戶承包山場等，基本通過村干部或林地掮客進(jìn)行流轉(zhuǎn)。強(qiáng)制交易、欺詐交易、拖欠租金、虛假交易以及圈地囤地等侵犯林農(nóng)權(quán)益、造成生態(tài)破壞等現(xiàn)象時有發(fā)生，林農(nóng)明顯處于市場弱勢地位；四是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、手續(xù)不健全等導(dǎo)致糾紛隱患，流轉(zhuǎn)風(fēng)險比較高，極易出現(xiàn)群體事件，對流轉(zhuǎn)雙方均可能帶來不可計量的損失。針對這些問題，2015年開始，江西省林業(yè)廳著手開展五級林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)［7］。通過召開全省會議、出臺考核辦法、加強(qiáng)調(diào)度督查、印發(fā)情況通報、發(fā)布示范平臺名單等舉措，督促各重點(diǎn)林區(qū)縣建設(shè)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，重點(diǎn)開展林區(qū)鄉(xiāng)、村服務(wù)窗口建設(shè)試點(diǎn)，并做好權(quán)責(zé)梳理、權(quán)限分配和服務(wù)下移等工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)級服務(wù)窗口申請受理、材料核對、合同指導(dǎo)、現(xiàn)場鑒證等前端服務(wù)功能，真正將服務(wù)下移到基層。截至2018年底，江西省75個縣共有433個鄉(xiāng)級平臺、1397個村級平臺完成掛牌，做到人員上崗、制度上墻，實(shí)現(xiàn)了五級林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系重點(diǎn)縣全覆蓋。

1.2 升級改造林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)系統(tǒng)

2015年，江西省在全國率先建立林權(quán)登記信息系統(tǒng)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)和“惠林綠橋”APP三位一體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)［8］。在2年多運(yùn)行的基礎(chǔ)上，將林權(quán)登記信息系統(tǒng)移植到林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)，實(shí)行服務(wù)系統(tǒng)升級改造，推動江西省林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)從信息網(wǎng)站向辦事網(wǎng)站轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)省市縣聯(lián)網(wǎng)管理和縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)辦事，形成項(xiàng)目發(fā)布、信息披露、交易組織、合同鑒證、權(quán)益確認(rèn)、抵押證明、糾紛調(diào)解、信用記錄和檔案查詢等網(wǎng)上辦理機(jī)制，交易品種擴(kuò)大至林木采伐權(quán)、采脂權(quán)、罰沒木材交易和林業(yè)工程招標(biāo)等，讓群眾辦事“只跑一次”。目前，改造升級后的林林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)系統(tǒng)在江西省40個縣（市）運(yùn)行。

2 規(guī)范與探索并進(jìn)，持續(xù)完善林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

2.1 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)管理

林改后，各地以縣級林權(quán)交易平臺為中心的配套改革探索，為規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，保護(hù)國家、集體和群眾三者利益，實(shí)現(xiàn)資源變現(xiàn)，發(fā)揮了積極作用。但是，由于平臺層次較低，影響面窄等因素的影響，仍面臨著一系列問題，主要體現(xiàn)在以下方面。一是服務(wù)空間有待擴(kuò)展。國有和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)逐步減少，部分縣交易量大幅降低，需要拓展私有林權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。二是信息披露范圍窄。主要面向新干縣宣傳推介，參與的投資者以本地人為主，實(shí)力不強(qiáng)，眼界不寬，附加價值難以提升，競價不夠充分，有的甚至被當(dāng)?shù)啬静呢溩訅艛嗪涂刂啤Ｈ墙灰纂p方供求標(biāo)的存在矛盾，制約了交易的進(jìn)一步活躍，主要體現(xiàn)為千家萬戶零星分散的山林與投資者要求成片、成規(guī)模山林需求之間的矛盾。四是交易不夠規(guī)范，存在糾紛隱患。各地交易流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、合同及表單等文本沒有統(tǒng)一，有些文本和規(guī)則設(shè)計難免存在一些缺陷，存在引發(fā)經(jīng)濟(jì)和合同糾紛的隱患。五是資源整合能力弱。由于是以縣為單位進(jìn)行市場建設(shè)，無法形成全省一盤棋，在政策推動、外部資源引進(jìn)和協(xié)調(diào)、資源共享等方面的整合能力差。六是現(xiàn)場交易的局限性引發(fā)一些違法行為。圍標(biāo)、串標(biāo)、欺行霸市及暗箱操作等違反市場秩序行為時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)現(xiàn)場威嚇、打架事件。針對上述一系列問題，2015年印發(fā)《江西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，除對流轉(zhuǎn)管理職責(zé)、流程予以明確外，還首次明確林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行示范合同提供、合同鑒證、備案服務(wù)等免費(fèi)服務(wù)，并對當(dāng)事人簽訂合同情況攝像或拍照存檔。2017年4月，聯(lián)合省公管辦出臺《江西省國有林權(quán)和集體統(tǒng)一經(jīng)營林權(quán)交易管管理辦法（試行）》，規(guī)定國有和集體統(tǒng)一經(jīng)營林權(quán)須在公共資源交易平臺進(jìn)行，同時按照相關(guān)規(guī)定做好交易前審核、交易中監(jiān)管和交易后服務(wù)工作，協(xié)調(diào)省公管辦開發(fā)完成林權(quán)類公共資源交易系統(tǒng)。2018年2月1日起，江西省國有和集體統(tǒng)一經(jīng)營林權(quán)交易在新的省公共資源電子交易服務(wù)平臺運(yùn)行，成交項(xiàng)目119項(xiàng)，涉及林地259宗，4240 hm2，交易額2.47億元。

2.2 創(chuàng)新林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

一是林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度。2016年，在31個試點(diǎn)縣（市）推行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，按照流轉(zhuǎn)合同約定授予流轉(zhuǎn)證在林木采伐、抵押貸款、財政補(bǔ)助、再次流轉(zhuǎn)等方面的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置。截至2018年底，江西省累計辦理林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證1902本、流轉(zhuǎn)面積1.27萬hm2。二是國有林場場外造林機(jī)制。江西省印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)國有林場場外造林的指導(dǎo)意見》，通過“國有林場+合作社+農(nóng)戶”“國有林場+村組+農(nóng)戶”、組建股份制林場、贖買、托管等形式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶與國有林場開展合作經(jīng)營，利用國有林場技術(shù)、資金優(yōu)勢，提高集體林地整體經(jīng)營水平。至2018年底，落實(shí)安福、永豐等15個縣國有林場扶貧資金10萬元，江西省實(shí)施場外造林1.20萬hm2。三是非國有商品林贖買試點(diǎn)。2017年開始，陸續(xù)在遂川、銅鼓、灣里、安福以及資溪開展重要生態(tài)區(qū)位非國有商品林贖買政改革試點(diǎn)。截至2018年底，累計完成重點(diǎn)區(qū)位非國有商品林贖買、租賃等改革試點(diǎn)任務(wù)981.96 hm2。四是林業(yè)要素交易平臺建設(shè)。依托南方林權(quán)交易所組建省級林業(yè)要素交易平臺，在把控風(fēng)險的前提下，有序推進(jìn)木材、天然香料、綠色食材、森林藥材和林木收藏品5類產(chǎn)品線上交易、線下交割、指定倉儲、林融融合，建立林產(chǎn)品供應(yīng)鏈服務(wù)體系，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)林業(yè)要素資源流動和實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化。

2.3 協(xié)調(diào)不動產(chǎn)登記工作

2016年8月，《關(guān)于做好林權(quán)類不動產(chǎn)登記和林權(quán)管理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》印發(fā)，明確林業(yè)與國土部門在開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記方面的職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)與不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)溝通與協(xié)商，推進(jìn)縣級林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作。2018年8月，江西省國土廳下發(fā)通知，進(jìn)一步對林權(quán)類不動產(chǎn)登記有關(guān)問題作出規(guī)定，特別是將自留山、集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營林地、國有單位經(jīng)營管理的國有林地納入林地使用權(quán)登記，從而彌補(bǔ)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的不足。

3 政策與市場并軌，大力培育新型經(jīng)營主體

3.1 出臺政策文件

2013年5月，《江西省農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社省級示范社創(chuàng)建辦法》印發(fā)，對農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社創(chuàng)建省級示范社開展認(rèn)定、扶持和監(jiān)測工作。2016年1月，出臺《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體促進(jìn)林地適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確扶持專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民合作社、資源培育型龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體的主要內(nèi)容和政策措施。同年5月，《江西省新型林業(yè)經(jīng)營主體可承擔(dān)林業(yè)項(xiàng)目名錄》下發(fā)，確定新型經(jīng)營主體可承擔(dān)的林業(yè)項(xiàng)目16個，并明確各項(xiàng)目的申報條件和途徑、所需材料、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式、業(yè)務(wù)對接部門。截至2018年底，江西省培育形成林業(yè)專業(yè)大戶4855戶、家庭林場934個、農(nóng)民專業(yè)合作社2932個、林業(yè)企業(yè)10100個（資源培育型企業(yè)1305個），其中創(chuàng)建國家級和省級林業(yè)合作社示范社148家。

3.2 獎補(bǔ)規(guī)模經(jīng)營

2016年11月，《江西省林地適度規(guī)模經(jīng)營獎補(bǔ)辦法》出臺，對通過林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系流轉(zhuǎn)在15年以上的合作社、家庭林場和專業(yè)大戶等，每667m2予以獎補(bǔ)50元，合作社最高獎補(bǔ)5萬元、家庭林場和專業(yè)大戶最高獎補(bǔ)3萬元。同年，江西省林地適度規(guī)模經(jīng)營首期獎補(bǔ)250萬元，涉及面積近0.47萬hm2；2017年下達(dá)獎補(bǔ)資金132萬元，涉及新增流轉(zhuǎn)面積0.23萬hm2；2018年將林業(yè)企業(yè)納入獎補(bǔ)申報范圍，審核、下達(dá)獎補(bǔ)面積0.502萬hm2，補(bǔ)助金額224.28萬元。此做法多次獲得國家林業(yè)和草原局的充分肯定。

3.3 創(chuàng)新金融服務(wù)

一是林權(quán)抵押貸款。近幾年來，江西省林業(yè)廳分別與農(nóng)信社、郵儲銀行、建行等銀行簽訂總額達(dá)236億元林權(quán)抵押貸款授信協(xié)議。截至2018年底，江西省累計實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押貸款198.65億元，貸款余額57.88億元；林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款14筆、金額3390萬元。2018年12月，江西銀保監(jiān)局、省林業(yè)局、省金融監(jiān)管局、人民銀行南昌中心支行、省高級法院、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《江西省林權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》《江西省公益林（天然商品林）補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》，繼續(xù)拓展林權(quán)抵質(zhì)押貸款范圍；同時，開發(fā)林業(yè)金融服務(wù)系統(tǒng)和信用評價系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)與金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和可追溯，進(jìn)一步防范林業(yè)金融風(fēng)險。二是油茶貸款。江西省爭取國家擴(kuò)大油茶貸款試點(diǎn)規(guī)模，贛州市獲國開行60億元貸款授信額度；配合省農(nóng)行在全國金融系統(tǒng)率先推出“金穗油茶貸”產(chǎn)品。截至2018年5月，江西省累計發(fā)放貸款31.84億元，貸款余額19.02億元，重點(diǎn)支持贛州、吉安等1.8萬戶貧困農(nóng)戶發(fā)展油茶林。三是貼息貸款。2013—2017年，江西省落實(shí)林業(yè)貼息貸款62億元，中央財政累計貼息1.66億元，使280余家林業(yè)企業(yè)和民營林場、2.3萬戶農(nóng)戶及林業(yè)職工受益；落實(shí)林業(yè)小額貸款近22億元，中央財政貼息0.62億元，農(nóng)戶人均年貼息2685元。四是森林保險。2018年，江西省在保森林達(dá)0.8億hm2，占全省有林地的87.8%，提供風(fēng)險保障650億元，獲財政補(bǔ)貼1.35億元（中央補(bǔ)貼7167萬元、省補(bǔ)貼6398萬元）。通過“基本+補(bǔ)充”“政策+商業(yè)”等方式，先后創(chuàng)新開辦商業(yè)性林木火災(zāi)保險、林木綜合保險、林木綜合價值保險、油茶林保險、多年期森林保險、中藥材種植保險等產(chǎn)品，2018年在保面積達(dá)2.29萬hm2，提供風(fēng)險保障4.67億元。與人保財險江西分公司簽訂協(xié)議，為江西省1.4萬名建檔立卡貧困戶生態(tài)護(hù)林員贈送63億元人身意外風(fēng)險保障，人均保障達(dá)45萬元。

4 結(jié)語

林地經(jīng)營規(guī)模關(guān)系著經(jīng)營者的收入，并影響森林經(jīng)營效率。通過擴(kuò)大林地經(jīng)營規(guī)模來轉(zhuǎn)變現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展方向，當(dāng)林地經(jīng)營規(guī)模達(dá)到一定適度后，使得林地經(jīng)營要素得到進(jìn)一步優(yōu)化，林地利用效率得到提高，進(jìn)一步改善農(nóng)村林業(yè)生產(chǎn)力低下的現(xiàn)狀［9］。近年來，江西省通過創(chuàng)新機(jī)制、強(qiáng)化服務(wù)、出臺政策、保障權(quán)益等舉措，促進(jìn)了全省集體林地適度規(guī)模經(jīng)營，并通過對符合條件的林地適度規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行獎補(bǔ)，以鼓勵引導(dǎo)林地在公開市場上規(guī)范流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的林地適度規(guī)模經(jīng)營，提高了森林經(jīng)營水平，促進(jìn)了農(nóng)民增收、資源增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對集體林權(quán)制度改革的重要指示批示精神，加快推進(jìn)集體林業(yè)改革發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)美、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一［10］，2019年始，江西省又啟動了第二輪集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)工作，各地正積極開展試驗(yàn)探索，已取得了一定成效。今后，筆者將繼續(xù)向社會介紹江西集體林業(yè)改革的一些典型經(jīng)驗(yàn)和做法，以供參考。