蘇北新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀評析與發(fā)展對策

潘 青張 健李彩霞

（1.江蘇科技大學(xué)蘇州理工學(xué)院，江蘇 張家港 215600；2.張家港市金港鎮(zhèn)柏林村黨委會，江蘇 張家港 215600）

在2013年中央城鎮(zhèn)化會議上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡釋了我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與實(shí)踐路徑。2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇走訪調(diào)研，按照國家“大膽探索、試點(diǎn)先行、尋找規(guī)律、凝聚共識，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式”的總體要求，江蘇省被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)省份，積極探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。蘇北地區(qū)由于受社會歷史等綜合因素的影響，相較于蘇南、蘇中地區(qū)，長期以來一直處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的洼地。隨著黨的十九大以后我國新型城鎮(zhèn)化邁入嶄新發(fā)展階段，在江蘇省“兩聚一高”“六個高質(zhì)量”發(fā)展目標(biāo)及率先全面建成小康社會的背景下，蘇北新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須找準(zhǔn)思路對策，加快發(fā)展進(jìn)程。

1 蘇北新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀評析

1.1 蘇北新型城鎮(zhèn)化特點(diǎn)、趨勢及相關(guān)數(shù)據(jù)分析

1.1.1 蘇北與蘇南、蘇中城鎮(zhèn)化發(fā)展差距趨向縮小。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地區(qū)間差異是我國發(fā)展的重要特點(diǎn)，即使是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r總體較好的江蘇省，也存在著較為明顯的“中心—外圍”特征，即蘇北與蘇南、蘇中地區(qū)存在發(fā)展差異。近幾年，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，江蘇省原有的“中心—外圍”特征出現(xiàn)了一定變化，蘇北地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量、人均GDP、社會成員結(jié)構(gòu)、勞動生產(chǎn)率等多個要素與蘇南、蘇中地區(qū)的發(fā)展差距趨向縮小。

2019年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，蘇北地區(qū)GDP總量為22963.38億元，占全省GDP比重的23%；蘇南地區(qū)GDP總量為5664605億元，占全省GDP比重的56.85%。2019年，蘇北人均GDP為75498元，蘇南人均GDP為167660元，盡管蘇北與蘇南仍存在較大差距，但較之往年差距呈現(xiàn)縮小趨勢。根據(jù)諾瑟姆的城鎮(zhèn)化發(fā)展三階段理論，近幾年蘇北地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，2019年蘇北地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率超過了66%，與蘇南、蘇中的城鎮(zhèn)化率差距日益縮小，基本形成了以大型區(qū)域性中心城市為龍頭、中等城市為骨干、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)等級體系，城鎮(zhèn)發(fā)展模式也初步呈現(xiàn)出多元化趨勢。

1.1.2 蘇北地區(qū)內(nèi)部的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距逐步收斂。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程往往伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。近幾年，隨著“振興蘇北”“蘇北計(jì)劃”“蘇北中心城市建設(shè)”等各級各類發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，蘇北地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源得到很大程度的發(fā)展和豐富，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步邁入工業(yè)化中期階段，農(nóng)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重逐步下降，二三產(chǎn)業(yè)比重有所上升，人口資源的凈流出現(xiàn)象有所轉(zhuǎn)變，個別城市初步呈現(xiàn)出人口回流趨勢，蘇北地區(qū)各市城鎮(zhèn)化水平普遍提升。2019年，徐州市城鎮(zhèn)化率為66.7%，鹽城市城鎮(zhèn)化率為64.9%，連云港市城鎮(zhèn)化率為63.6%，淮安市城鎮(zhèn)化率為63.5%，宿遷市城鎮(zhèn)化率為61.1%，蘇北地區(qū)內(nèi)部的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距逐步收斂。

1.2 蘇北新型城鎮(zhèn)化面臨的主要困境與問題分析

1.2.1 蘇北新型城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量依然不高。近幾年，蘇北與蘇南、蘇中城鎮(zhèn)化發(fā)展差距有所縮小，但在城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面，蘇北與蘇南仍存在較大差距。2018年的《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報告》中，蘇南地區(qū)四市（南京、蘇州、常州、無錫）城鎮(zhèn)化質(zhì)量均位居全國前20位，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量最高的淮安市僅位列全國第55位。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2019年，蘇南三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配比為7.05∶50.48∶42.47，蘇北三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配比為30.15∶33.34∶36.51，蘇北城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模還沒有形成，服務(wù)業(yè)所占比重較低，城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化現(xiàn)象較為明顯，還存在較大的不合理狀態(tài)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)伴生的公共基礎(chǔ)設(shè)施及人口資源結(jié)構(gòu)仍存在發(fā)展滯后的情況，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動局面尚未形成。

1.2.2 城市空間布局不合理，城鄉(xiāng)差距較大。蘇北作為江蘇省城鎮(zhèn)數(shù)量最多的地區(qū)，現(xiàn)有城鎮(zhèn)525個，城鎮(zhèn)總?cè)丝?629.42萬人。近幾年，經(jīng)過行政區(qū)劃調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，蘇北的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，理論上在追求特大城市、大中城市、小城鎮(zhèn)多層分級的“橄欖式”城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，但小城鎮(zhèn)的人口、產(chǎn)業(yè)聚集能力相對較弱，沒有起到充分吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“蓄水池”功能，大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展還有待于進(jìn)一步優(yōu)化。此外，由于蘇北地區(qū)傳統(tǒng)的落后地區(qū)較多，如江蘇省“十三五”期間重點(diǎn)扶貧的6個集中連片區(qū)、2個革命老區(qū)和12個貧困縣大部分來自蘇北［1］。這就進(jìn)一步加劇了蘇北的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，2018年蘇北人均公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入僅為蘇南的48.3%，資金收入不足導(dǎo)致蘇北農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資增長緩慢，農(nóng)村人均財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，進(jìn)一步加劇了蘇北地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化的差距。

1.2.3 行政推進(jìn)城鎮(zhèn)化明顯，個性特色不足。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，蘇北的城鎮(zhèn)化較多。采用政府行政主導(dǎo)的模式，通過行政手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中遇到了多重挑戰(zhàn)，包括新型城鎮(zhèn)化帶來的人口流動挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化過程中政府財(cái)政責(zé)任對財(cái)政體制的挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化過程中地方債務(wù)融資風(fēng)險的挑戰(zhàn)及新型城鎮(zhèn)化收益與風(fēng)險分享共擔(dān)的挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化“拐點(diǎn)”的出現(xiàn)，人口無序流動、房價高企、社會治安及城市管理等問題也不斷凸顯，城鎮(zhèn)發(fā)展千人一面，個性特色不足。蘇北地區(qū)有著楚漢文化和淮陽文化的深厚歷史文化根基，又具有濱河、濱湖、濱海的自然風(fēng)貌，但遺憾的是蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，很多城鎮(zhèn)忽略了當(dāng)?shù)刎S富歷史人文資源的挖掘，沒有有效彰顯當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色。

2 蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路與對策

2.1 蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路

2.1.1 以人為本。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心是人的城鎮(zhèn)化，按照《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020年）》，截至2020年，江蘇省的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到72%。由于蘇北的常住人口數(shù)量少于戶籍人口數(shù)量，相較于蘇南地區(qū)更加具有強(qiáng)化以人為核心的城鎮(zhèn)化的能力。當(dāng)前，蘇北地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，需要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，拓寬外來務(wù)工人員的落戶渠道，實(shí)現(xiàn)外來人員與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡鹊木蜆I(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共資源，全面提升城市設(shè)施功能，營造優(yōu)質(zhì)人居環(huán)境。

2.1.2 四化同步。黨的十八大提出了“城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”四化同步的中國特色現(xiàn)代化目標(biāo)，信息化與工業(yè)化的深度融合是提高經(jīng)濟(jì)效率的必由之路，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的顯著特征，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大勢所趨［2］?！笆濉币詠?，蘇北的四化同步可謂重大機(jī)遇與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)并存，一方面隨著蘇北融入長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體化布局，蘇北工業(yè)化在國內(nèi)外的戰(zhàn)略地位日益重要；另一方面經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和資源環(huán)境壓力的增大也對蘇北工業(yè)化發(fā)展提出挑戰(zhàn)。這就要求蘇北地區(qū)在未來發(fā)展過程中必須堅(jiān)持新型工業(yè)化，必須推動信息化與工業(yè)化深度融合，必須促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動，必須謀求農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化相互協(xié)調(diào)。

2.1.3 特色發(fā)展。早在2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會和財(cái)政部三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，強(qiáng)調(diào)結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，彰顯城鎮(zhèn)發(fā)展特色［3］。不同于蘇南的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、小橋流水，蘇北的特色更多體現(xiàn)在其深厚的歷史文化資源和大山大水，既有古代的楚韻漢風(fēng)，更有近代的紅色文化資源，蘇北的城鎮(zhèn)特色發(fā)展可以走因循產(chǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，以產(chǎn)帶城、以產(chǎn)興城，走農(nóng)旅結(jié)合、文旅互動、三產(chǎn)融合的特色發(fā)展之路。

2.2 蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策

2.2.1 健全城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)活動溢出效應(yīng)有限等因素，目前蘇北城鎮(zhèn)化布局仍呈現(xiàn)城市層次不明、核心城市偏小的特點(diǎn)，由此可見，蘇北地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)就是明確不同層級城市目標(biāo)定位，制定和實(shí)施有針對性的政策措施。根據(jù)蘇北地區(qū)城市發(fā)展情況，蘇北的城鎮(zhèn)層級可以劃分為區(qū)域性中心城市（徐州、連云港、淮安）、市域性中心城市（鹽城、宿遷）、中等城市、小城鎮(zhèn)4個層級。蘇北在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中要擴(kuò)大區(qū)域性中心城市規(guī)模，強(qiáng)化其引領(lǐng)與輻射功能；做強(qiáng)市域中心城市，發(fā)揮其溝通與互動功能，完善蘇北城鎮(zhèn)化空間布局體系；加快推進(jìn)中小城市發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

2.2.2 順應(yīng)宏觀態(tài)勢，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。黨的十九大以來，中國特色社會主義事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展時期，社會的主要矛盾也已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對美好生活的追求與發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾，這是未來一個時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大邏輯，蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也必須主動順應(yīng)宏觀趨勢，主動謀求城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。首先，要注重城鎮(zhèn)化向“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化要更加關(guān)注全體社會成員的現(xiàn)實(shí)需求，要努力打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元的戶籍、社保、教育、醫(yī)療等制度藩籬，優(yōu)化城鄉(xiāng)分工布局，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。其次，要注重城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。蘇北已形成的“二三一”產(chǎn)業(yè)層次仍存在第一產(chǎn)業(yè)占比太高、二三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯等問題。人地關(guān)系較為緊張，主要農(nóng)產(chǎn)品價格上升壓力較大，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，二三產(chǎn)業(yè)的拉動效應(yīng)也不明顯，因此，需要積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。最后，要注重城鎮(zhèn)化向高質(zhì)量方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變。要科學(xué)優(yōu)化城市空間布局，將生態(tài)文明理念融入城市發(fā)展之中，著重提升城市的建設(shè)和管理水平，積極推進(jìn)城市文化和智慧城市建設(shè)。

2.2.3 優(yōu)化政策環(huán)境，營造城鎮(zhèn)化良性生態(tài)。結(jié)合蘇北地區(qū)發(fā)展實(shí)際，在國家政策框架范圍內(nèi)，調(diào)整轉(zhuǎn)化、探索創(chuàng)新，形成有益于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的政策環(huán)境，是推進(jìn)蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。一是結(jié)合蘇北近幾年人口凈流出特點(diǎn)，積極推進(jìn)零門檻落戶政策，建立外來人口市民化職業(yè)準(zhǔn)入激勵機(jī)制。二是持續(xù)深化土地制度改革，建立科學(xué)的土地置換和調(diào)整機(jī)制，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。三是充分用好用活各類民生保障政策，完善教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等各類保障政策。四是樹立經(jīng)營城市的理念，運(yùn)用市場機(jī)制支持蘇北新型城鎮(zhèn)化共享式發(fā)展。通過TOT、BOT、PPP等市場化運(yùn)營模式，形成“多方參與共同運(yùn)營的城鎮(zhèn)公共服務(wù)新格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)社保體系并軌和公共資源均等化”［4］。四是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展策略，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施。蘇北地區(qū)擁有豐富的人文歷史資源和自然資源，在招商引資、大力推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展的同時，要特別注重生態(tài)環(huán)保的底線，堅(jiān)決杜絕先污染后治理的錯誤思路，要讓新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2.4 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，催生城鎮(zhèn)化強(qiáng)大動力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)化提供就業(yè)支撐和公共服務(wù)保障。蘇北在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中必須依托其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、服務(wù)業(yè)加速發(fā)展、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展，形成以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、先進(jìn)制造業(yè)為主體、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。第一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合蘇北商品糧、優(yōu)質(zhì)棉、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地優(yōu)勢，依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工園，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，打造具有蘇北地域特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體［5］。第二，服務(wù)業(yè)加速發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、科技服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、云計(jì)算服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、電子商務(wù)、軟件和服務(wù)外包等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群化、特色化、專業(yè)化發(fā)展。第三，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。積極培育發(fā)展新材料、新能源、新醫(yī)藥、生物技術(shù)和高端裝備制造等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集聚，打造新興產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。