老舊小區(qū)改造中居民參與問題研究

郭晨曦，楊雪云

（安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、老舊小區(qū)改造中居民參與不足

老舊小區(qū)改造作為城市更新的重要內(nèi)容之一，是目前社區(qū)治理的主要手段。它既包括基礎(chǔ)類道路、水電氣暖的改造，也包括加裝電梯、增建停車場等完善類的改造，以及依據(jù)居民意愿進行的提升社區(qū)公共服務(wù)水平的建設(shè)，如增加社區(qū)養(yǎng)老托幼等保障機構(gòu)的改造。早在2007年，建設(shè)部就已經(jīng)出臺了《關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治改造的指導(dǎo)意見》，提出過有關(guān)老舊小區(qū)改造治理的一些指導(dǎo)建議，當(dāng)時的重心落腳在棚戶區(qū)和危舊房的改造上；2020年7月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為重大民生工程和發(fā)展工程進行全面推進。從城市更新的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是繼棚戶區(qū)改造后，再一次改善城市面貌的重大變革，但是當(dāng)前的老舊小區(qū)改造往往是政府主導(dǎo)，居民被動參與，政府參與的積極性遠遠高于受益群體居民參與的積極性，呈現(xiàn)出政府熱情推動、居民消極帶動、特定居民活躍、整體參與不足的特點。居民參與水平低不僅會加深居民對政府的依賴，又會阻礙社區(qū)自生力量的生成發(fā)展，致使社區(qū)治理目標(biāo)難以實現(xiàn)，追其根源就在于居民主體性的缺失。

居民是社區(qū)的主人，居民主體性可以理解為居民自主組織起來、行動起來回應(yīng)自己需求、解決自己問題的能動性[1]。居民應(yīng)該發(fā)揮自己的影響力，與決策機構(gòu)和行政機構(gòu)展開有效互動。但是在實踐中，居民的主體性并沒有充分表現(xiàn)出來。居民雖然有社區(qū)參與的意愿，但是只有少數(shù)人群去選擇將自己的想法轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆覽2]。學(xué)界一直高度關(guān)注城市更新過程中的居民參與，重視居民主體性的培養(yǎng)。對于社區(qū)居民參與社區(qū)治理不足的問題，許多學(xué)者作出過解釋，他們多集中于情感認同和制度環(huán)境等方面。從認同的角度看，認為居民參與意識與認同感有著密不可分的關(guān)系，居民利益和情感的認同直接影響著其參與社區(qū)治理的熱情，責(zé)任和奉獻的認同則在促使其情感轉(zhuǎn)化為行動力方面扮演著重要的角色[3]；從社會資本的視角看，個體社會資本弱化，導(dǎo)致其公共精神衰落、參與制度匱乏等，降低其參與社區(qū)治理的動力[4]。既有的研究多是集中于居民參與社區(qū)治理上，對于老舊小區(qū)居民參與本小區(qū)的治理研究相對較少。就老舊小區(qū)改造而言，它與新型的商品房小區(qū)治理相比又面臨著一些獨特的問題，例如治理中居民社區(qū)人身份難以形成；產(chǎn)權(quán)混亂，居民無法獨立地參與社區(qū)治理等，致使居民處于無權(quán)的狀態(tài)，這種狀態(tài)又在主觀上表現(xiàn)為一種無權(quán)感[5]，使人們不斷地弱化自己的參與意識和行為。本文以L小區(qū)為研究對象，分析老舊小區(qū)改造中居民參與不足的原因，破解居民參與不足，推動居民主體性的建構(gòu)，讓居民積極參與小區(qū)治理，提升他們參與社區(qū)活動的話語權(quán)和行動力。

二、居民參與不足的問題分析

L小區(qū)地處S省C市，是依托L家屬區(qū)建立起來的典型城鎮(zhèn)單位型小區(qū)，占地約9萬平方米，依建設(shè)時間和方位大致劃分為3個部分：A區(qū)為20世紀(jì)90年代福利性質(zhì)的集資房，樓層較低，南側(cè)多是2層住宅，西側(cè)為4層住宅，C區(qū)為建于近些年的高層住宅，B區(qū)住宅建設(shè)年代介于A區(qū)、C區(qū)之間。單位和小區(qū)位置相鄰，僅有一路之隔。小區(qū)中常住家庭為490余戶，居民人數(shù)達1 700余人。

（一）L小區(qū)居民參與改造的現(xiàn)狀

1.有意參與

吳曉林認為居民具有五個層次的需求[6]，它們分別是居住品質(zhì)、居住安全、環(huán)境品質(zhì)、社會交往和自主參與，而滿足需求是人行為的動因。居民自主參與的需求通常發(fā)生在兩種狀態(tài)下：一是在基本需求滿足之后；二是在基本需求受到威脅時。小區(qū)中長期存在的一些問題令居民感到十分揪心，諸如電線網(wǎng)線亂纏亂搭、從樓上接電線充電、電動車停放在樓道口等安全隱患。因此，老舊小區(qū)改造新政策出臺不久，L小區(qū)的居民就積極地在微信群中倡議要響應(yīng)政策，積極進行老舊小區(qū)改造。

2.無力參與

雖然居民有意進行小區(qū)改造，但落實到具體的實踐上，居民卻表現(xiàn)得消極無力。一方面，“錢，誰來出”是一大難題。在L小區(qū)，部分居民已在市里或臨近小區(qū)選購了自己的“第二套房產(chǎn)”，致使現(xiàn)在本小區(qū)內(nèi)許多房子無人居住，或者成為這些住戶上完早班，午休的臨時場所。在部分單元，該比例可近一半。因此，對他們而言，改造可有可無，一旦要求他們出錢參與改造時，他們則十分不情愿，愿意參與的也多是出于想讓房子增值，以求賣個好價錢的考慮。對于那些年齡較長的住戶，他們更是無力承擔(dān)此項費用的支出，或者更愿意把此項費用開支用于其他方面。另一方面，L小區(qū)是單位與職工共同出資建設(shè)的福利性住房，以往小區(qū)的改造多是單位說了算，較少征集居民的想法，居民介入小區(qū)活動往往是被動地聽從任務(wù)安排，這些任務(wù)多是已經(jīng)決定好的事項，因此居民在參與上會產(chǎn)生無力感，認為參不參與不重要，參與了也沒用。

3.無序參與

在一個小區(qū)中，居民人數(shù)多、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜。一方面，人們普遍存在“搭便車”的心理，認為即使自己不參與小區(qū)改造，總會有人去參與，那么自己就可以從中分一杯羹；另一方面，人們的利益訴求總是從自己的角度出發(fā)，多方訴求協(xié)調(diào)困難制約了改造的進度和效果。有的居民只想進行簡單的基礎(chǔ)改造，有的居民則要求提升性的建設(shè)，有車無車居民對于停車位的修建等意見也不一致，小區(qū)改造的好事也成了難事。加之在L小區(qū)僅存在著業(yè)委會、居委會等社區(qū)居民組織，在協(xié)調(diào)居民參與中發(fā)揮的作用并不明顯，居民集體行動不暢，改造無法順利進行。

（二）居民參與不足的原因分析

1.居民參與的思想動力不足

在L小區(qū)中，較大比例的住戶仍為單位職工，習(xí)慣聽從上級的指示，依賴性較強，存在著明顯的“等、靠、要”的思想，居民們?nèi)狈⑴c經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)的主動性。隨著城鎮(zhèn)化的推進和戶籍制度改革，城鎮(zhèn)各幢樓盤已變?yōu)橐陨唐贩康男问较虿煌梅恐黧w開放，人們依據(jù)自己的經(jīng)濟承擔(dān)能力和喜好作出選擇。同一小區(qū)的戶主絕大部分來自于城鎮(zhèn)中的不同行業(yè)，只是因居住而聚集在了一起，居民之間是陌生人的關(guān)系，群體異質(zhì)性強。L小區(qū)地處城郊，且多為“小產(chǎn)權(quán)房”，由于價格的優(yōu)勢，成為許多外來人口的選購住宅地域之一。這些外來住戶關(guān)注的重心不是小區(qū)事務(wù)，參與小區(qū)事務(wù)的積極性并不高。同時他們在此區(qū)域內(nèi)進行的多是淺層面的且次數(shù)較少的互動，與小區(qū)原單位人間的信任度較低，也就缺乏了對小區(qū)的歸屬感和責(zé)任感。在面對小區(qū)改造的公共事務(wù)問題時，這些非單位人常常會有一種“搭便車”的心理，下意識地等待單位人找單位，看單位人的決策，被動地等待問題解決，缺乏鄰里互助的公共精神和責(zé)任感。總之，非單位人搭便車的心理和單位人慣習(xí)的長期存在，均導(dǎo)致居民參與小區(qū)改造的思想動力不足。

2.居民參與的組織推動力不足

居民組織化程度影響著居民集體參與小區(qū)改造的積極性。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進和單位制的解體，村民變成了居民，單位人需要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人，社區(qū)在此過程中就要承接起當(dāng)初村委會和單位的功能，但是日常生活中居民參與社區(qū)事務(wù)時，自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督功能并沒有充分發(fā)揮。加之社區(qū)所轄小區(qū)規(guī)模體量呈爆發(fā)式增長，社區(qū)在管理上力不從心，致使居民集體行動難以達成。之前遇到問題，大家可以找單位、找村委會幫忙解決?，F(xiàn)在，“我應(yīng)該找誰”“誰來管這個事”困擾著老舊小區(qū)居民。在L小區(qū)部分三供一業(yè)項目完成后，居民常?？鄲烙诔隽藛栴}去找誰。停電了，撥打單位配電室，詢問停電原因和來電時間，對方回應(yīng)已經(jīng)移交供電公司。L小區(qū)雖成立了業(yè)主委員會，但其成員多為兼職，待遇又低，業(yè)委會工作實效性差，而且很大程度上工作內(nèi)容是對應(yīng)物業(yè)公司的，很難成為連接居民和社區(qū)之間的紐帶，使得擁有了行政管理權(quán)的社區(qū)在接受業(yè)主（居民）意見建議上出現(xiàn)了斷層，客觀上加大了居民參與小區(qū)治理的成本。在居民原子化的、分散的狀態(tài)下，這樣質(zhì)量不高、數(shù)量較少的社區(qū)居民組織無法成為居民們可以依托的組織。因此這就造成居民在面對小區(qū)改造事宜時，集體行動不暢。

3.產(chǎn)權(quán)、治權(quán)分離降低了居民的責(zé)任意識

小區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是影響居民參與的另一個重要因素，它決定著居民參與社區(qū)治理中所處的地位[7]。在小區(qū)，產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為建筑物區(qū)分所有權(quán)，即建筑物區(qū)分所有人的專有權(quán)、共有權(quán)和成員權(quán)的總和[8]。依據(jù)專有權(quán)和所有權(quán)的組合方式可以劃分為兩種極端的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)：復(fù)合型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和復(fù)雜型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，前者表現(xiàn)為共有依據(jù)專有比例配置，后者表現(xiàn)為專有權(quán)和所有權(quán)的分離。老舊小區(qū)通常以后一種為主，同時這其間又有其他的多種共有專有的組合結(jié)構(gòu)。成員權(quán)和管理權(quán)則是由專有權(quán)和共有權(quán)派生而來，它是基于業(yè)主對專有部分的專有權(quán)的享有而延伸出對共有財產(chǎn)的管理和其他物業(yè)的管理所享有的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等[9]。因成員權(quán)而具有了治理權(quán)。產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的不同組合會影響居民參與的意愿和能力。具體而言，當(dāng)居民同時具有了共有權(quán)和專有權(quán)時，居民需要靠自己對小區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)作出決策和付費。當(dāng)共有權(quán)和專有權(quán)這兩者分離時，治權(quán)和產(chǎn)權(quán)處于分離，居民無權(quán)對共有部分決策，參與意愿自然不高。L小區(qū)從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上講屬于復(fù)雜型結(jié)構(gòu)，職工目前只擁有房屋專有權(quán)，而共有權(quán)則由單位享有。單位擁有小區(qū)公有部分的共有權(quán)，那么單位就理應(yīng)承擔(dān)這一部分的責(zé)任。但是作為無償使用者的居民因沒有小區(qū)共有部分的產(chǎn)權(quán)，不產(chǎn)生直接的利益關(guān)系，自然就不愿承擔(dān)小區(qū)改造的成本和義務(wù)，也就失去了改造的權(quán)利。從實踐上看，小區(qū)居民在參與享有公共產(chǎn)品帶來的便利時十分樂意，但對其所承擔(dān)的公有責(zé)任上則表現(xiàn)得十分冷淡，居民自治難以形成。綜上所述，老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的主體分離，降低了居民主體的責(zé)任意識，削弱了居民參與的主動性。

三、推進居民參與老舊小區(qū)改造的對策

要推動老舊小區(qū)改造中的居民參與，就必須激發(fā)起居民的主動參與意識，并使其有能力去參與小區(qū)公共事務(wù)。

（一）培育公共精神，增進公共交往

公共精神的養(yǎng)成是居民參與的重要保障，只有增強居民業(yè)主和社區(qū)人的角色認同，才能擺脫居民參與不足的局面，促進居民生活共同體的形成。首先，積極培育居民的公共精神。長時間以來，在老舊小區(qū)的治理過程中，以單位作為主導(dǎo)的形式，居民被看作治理的對象，此種認知讓居民自身的權(quán)益、獨立性均遭受到相當(dāng)大的抑制。所以，居民應(yīng)當(dāng)擺脫此種約束，全方位地意識到自身屬于社區(qū)的一部分，自主投身到社區(qū)公共事務(wù)的活動中去?，F(xiàn)實中許多居民只是單純的購房入住，但對自己擁有的業(yè)主權(quán)利和義務(wù)不甚了解，因此要積極地進行業(yè)主教育，讓居民了解新的社區(qū)治理規(guī)則，逐漸擺脫舊有的治理規(guī)則，加強居民自助、居民互助、居民合作的治理理念，深化居民既是社區(qū)服務(wù)對象更是社區(qū)建設(shè)者的角色認同，深刻領(lǐng)悟到，社區(qū)治理人人有責(zé)。其次，擴大和深化老舊小區(qū)改造的宣傳范圍和力度，提高居民對小區(qū)改造的認知。只有對小區(qū)改造的認識更加深入，居民才更有可能愿意參與到改造的相關(guān)工作事宜中。因此可以通過設(shè)置宣傳欄等方式，加深居民對老舊小區(qū)改造項目的了解，深化居民對小區(qū)改造重要性和必要性的理解。最后，引導(dǎo)居民發(fā)揮自己的決策權(quán)參與小區(qū)改造。老舊小區(qū)改造的事務(wù)可通過調(diào)查問卷的形式向居民廣泛征取意見，鼓勵居民說出自身訴求，提出改造的建議。將社區(qū)治理的話語權(quán)交給居民，讓居民成為小區(qū)改不改、改什么、怎么改的決策者，使得改造成為一項切切實實反映民意、匯聚民智、滿足居民需求的工程。

（二）加強人際交流，推動社區(qū)居民組織發(fā)展

居民內(nèi)在的主體意識既需要自身培養(yǎng)也需要在社會關(guān)系的互動中建立[10]。當(dāng)人們獨自面對社會事務(wù)時經(jīng)常會覺得孤立無援，但是社區(qū)的問題以組織化的方式被提上日程，更容易引起別人重視并得到解決，因此推動社區(qū)居民組織的培育和發(fā)展是增強居民參與的一個重要方向。這意味著要打破單位人與非單位人之間的隔離，在居民之間展開頻繁而有效的社會互動。L小區(qū)具備長期形成的單位文化和意識，單位在社區(qū)治理中能夠協(xié)同多方共同治理，發(fā)揮治理資源調(diào)動的優(yōu)勢。一方面，L小區(qū)原住居民之間有著良好的情感交往，具有較強的一致行動能力，是推動社區(qū)治理的重要力量。因此，小區(qū)改造需要單位人的積極參與與支持才能高效運行。另一方面，L小區(qū)單位人的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系已經(jīng)搭建，小區(qū)整體業(yè)主的溝通渠道也有了雛形，因此還要積極鼓勵非單位人的融入，加強小區(qū)居民參與網(wǎng)絡(luò)渠道的構(gòu)建，讓每一個居民都可以充分地發(fā)表自己的意見，最大限度地激發(fā)他們參加小區(qū)改造的主動性。

單位制解體后，單位逐漸從社區(qū)建設(shè)中脫離，但是由于歷史遺留等原因，它無法立刻完全退出，因此可以發(fā)揮單位聯(lián)結(jié)群眾的優(yōu)勢，扭轉(zhuǎn)居民原子化的狀態(tài)，逐步推進社區(qū)居民組織的發(fā)展。單位可以介入小區(qū)治理的中間組織，積極配合政府落實相關(guān)政策，逐步完成住宅小區(qū)的移交工作，對于移交最為困難的物業(yè)部分，鼓勵物業(yè)公司入駐老舊小區(qū)，發(fā)揮其專業(yè)化、科學(xué)化的優(yōu)勢推動小區(qū)治理。同時，發(fā)揮單位在小區(qū)治理中承上啟下的作用，推動業(yè)主大會、業(yè)主委員會的發(fā)展，積極聽取民意、匯集民智、協(xié)商民意，對小區(qū)改造作出最優(yōu)化的決策。發(fā)揮社區(qū)居民組織的團結(jié)作用，增強居民參與的能力和效能，通過這些社區(qū)居民組織的良效運行，使居民由單一的個體變成一個凝聚的整體積極參與到老舊小區(qū)改造中來。

（三）推動產(chǎn)權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一，加強居民利益關(guān)聯(lián)

產(chǎn)權(quán)明晰是居民參與小區(qū)改造的法理基礎(chǔ)。針對小區(qū)出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、業(yè)主責(zé)任不強的問題，首先，要明晰老舊小區(qū)所有權(quán)，明確小區(qū)共有部分權(quán)、責(zé)、利的界限。老舊小區(qū)改造的問題一部分可以歸結(jié)于住房改革時產(chǎn)權(quán)改革不清晰造成的，因此要徹底明確老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，確定好各個改造部分的產(chǎn)權(quán)歸屬和責(zé)任主體及治理主體，保證各項事務(wù)有人負責(zé)。其次，積極促進產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的復(fù)合，讓產(chǎn)權(quán)主體擁有治理權(quán)。這樣的權(quán)力搭配復(fù)合程度越高，居民參與的有效性就會越強。居民不僅僅是社區(qū)事務(wù)的享受者，更要成為社區(qū)事務(wù)的決策者，只有居民在集體事務(wù)上擁有了發(fā)言權(quán)、決策權(quán)，他在參與活動中才會有更強的參與感和成就感，并不斷投入其中。最后，讓居民與利益掛鉤，激發(fā)居民的社區(qū)意識，讓居民認識到自己與社區(qū)是一個利益相關(guān)體。小區(qū)是與居民生活息息相關(guān)的區(qū)域，房產(chǎn)價值在居民家庭財富中的占比大，因此居民的參與勢必會影響到個人房產(chǎn)的價值。那么靠產(chǎn)權(quán)凝結(jié)居民的共同利益，靠產(chǎn)權(quán)緊密居民與社區(qū)關(guān)系，可以促使居民認識到自己與小區(qū)是利益共同體，并積極參與小區(qū)改造，在此基礎(chǔ)上推動小區(qū)居民共同體的發(fā)展。

四、總結(jié)

社區(qū)治理關(guān)鍵在居民，他們是社區(qū)房屋的擁有者，是解決社區(qū)公共事務(wù)的行動者，也是團結(jié)社區(qū)的黏合劑，其參與程度的高低直接決定著社區(qū)治理效果的好壞。隨著時間的推移，城市中會不間斷地產(chǎn)生“老舊小區(qū)”，因此對于老舊小區(qū)的改造不僅需要政府廣泛宣傳指導(dǎo)，更需要居民普遍地充分參與，這樣才能更長久地維持改造效果，降低社會治理的成本，增強小區(qū)居民的生活滿意度，真正地做到改善民生。雖然L小區(qū)具有個案的特殊性，但是其居民參與不足帶有一定的普遍性，分析老舊小區(qū)改造中居民參與的問題和對策仍然具有參考價值。應(yīng)發(fā)揮單位在小區(qū)中的連接作用，培養(yǎng)居民的公共精神，加強居民參與的認同感；積極推進社區(qū)居民組織的建設(shè)，加強居民人際交往；明確產(chǎn)權(quán)，增強居民的利益關(guān)聯(lián)，推動居民參與小區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)自治。