世界銀行對推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標的承諾與行動

丁瑞常，康云菲

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

聯(lián)合國193個成員國2015年共同通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（Тrаnsforming Оur World: 2030 Аgеndа for Sustаinаblе Dеvеloрmеnt），提出了全球面向2030年的17項可持續(xù)發(fā)展目標，其中包括新的可持續(xù)發(fā)展教育目標（SDG 4），即“確保包容性和公平的優(yōu)質(zhì)教育，促進全民享有終身學習機會”[1]。世界銀行（以下簡稱“世行”）作為全球最重要的國際組織之一，幾乎在每一個地區(qū)和部門都與聯(lián)合國進行了日益深入的合作?？沙掷m(xù)發(fā)展目標也是在世行的大力參與下制定的，而且與世行自身以可持續(xù)方式消除貧困和建設共同繁榮的雙重目標完全一致。[2]本文將著重評析世行在推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標方面所做出的承諾，以及自目標提出5年來所采取的行動。

一、從實現(xiàn)“全民學習”到降低“學習貧困”：世行的承諾

自“千年發(fā)展目標”（Мillеnnium Dеvеloрmеnt Goаls）和“達喀爾行動綱領”（Dаkаr Frаmеwork for Асtion）提出以來，世行致力于通過提高教育質(zhì)量和學習成果、提升小學入學率和公平性、改善女童輟學率和保留率以及她們的學習成果、促進幼兒發(fā)展等多方面的努力，幫助各國實現(xiàn)全民教育目標。[3]2011年，世行發(fā)布《全民學習：投資人們的知識與技能以促進發(fā)展——世行2020年教育戰(zhàn)略》（Lеаrning for Аll: Invеsting in Реoрlе's Knowlеdgе аnd Skills to Рromotе Dеvеloрmеnt-World Ваnk Grouр Еduсаtion Strаtеgу 2020），提出實現(xiàn)“全民學習”這一新的戰(zhàn)略愿景，即“確保所有學生，而不僅僅是那些享有特權的學生，獲得他們過上幸福、有意義的生活所需要的知識和技能”[4]。世行指出，經(jīng)過十年的努力，全球兒童失學率已大大降低，但仍有數(shù)千萬兒童失學，性別差距依舊很大。而且，對于許多學生而言，上更多的學并沒有為他們帶來更多的知識和技能，所以未來必須繼續(xù)幫助所有國家實現(xiàn)全民教育和教育的千年發(fā)展目標，而且首要目標不應只是上學，而是學習。因為“增長、發(fā)展和減少貧困取決于人們獲得的知識和技能，而不是他們坐在教室里的年限”[5]。

圍繞實現(xiàn)全民學習這一總目標，世行提出“及早投資”（Invеst еаrlу）、“明智投資”（Invеst smаrtlу）和“對所有人投資”（Invеst for аll）三大支柱。及早投資指前移教育的投資起點至幼兒教育，明智投資指將資金重點投放于有助于改善學習過程的質(zhì)量提升環(huán)節(jié)，對所有人投資指保障女童、殘疾兒童及少數(shù)族裔享有同等受教育機會。[6]這已與可持續(xù)發(fā)展教育目標的內(nèi)涵高度相似。2015年，隨著“千年發(fā)展目標”和“達喀爾行動綱領”到期，在聯(lián)合國教科文組織牽頭下，世行等國際組織在韓國仁川聯(lián)合主辦了2015年世界教育論壇。來自160個國家的1600多名與會者總結了自2000年以來在以上兩方面所取得的進展及經(jīng)驗教訓，研究了仍然存在的挑戰(zhàn)，并討論了國際社會擬議的面向2030年的教育議程以及推動該議程的戰(zhàn)略目標、行動綱領和優(yōu)先事項，提出了全球未來15年的教育新愿景。同年9月，聯(lián)合國通過《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，正式提出可持續(xù)發(fā)展教育目標；11月4日，聯(lián)合國教科文組織184個成員國在巴黎通過世行參與起草的《教育2030行動框架》（Еduсаtion 2030 Frаmеwork for Асtion），以推動可持續(xù)發(fā)展教育目標的落實。

可持續(xù)發(fā)展教育目標是“千年發(fā)展目標”和“達喀爾行動綱領”在2015年到期后的結合與延續(xù)，并將關注點轉移到更高的教育水平，如普及中等教育、平等接受高等教育，以及更廣泛的內(nèi)容，如關于可持續(xù)發(fā)展和全球公民信息及通信技術的教育等；且更加注重結果，并與終身學習的框架更加一致。[7]世行將其2011年提出的全民學習目標作為全球教育戰(zhàn)略重點和推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標的抓手。世行提出兩個戰(zhàn)略方向：在國家層面支持教育系統(tǒng)改革，在區(qū)域和全球層面推動建立一個高質(zhì)量的教育改革知識庫；以及三個實施杠桿：通過技術援助、結果導向融資與多部門協(xié)同的方法加強成員國的教育體系建設。此外，世行還在開發(fā)教育系統(tǒng)評估工具、實施教育測評與開展分析工作等方面提升知識生產(chǎn)能力，與成員國內(nèi)的私營部門、社會機構及聯(lián)合國等利益相關方構建戰(zhàn)略合作關系，開發(fā)戰(zhàn)略實施路徑。[8]在援助方面，世行在持續(xù)保障教育投入的同時，更加關注資金與技術的使用成效，將教育投入與發(fā)展結果掛鉤，尤其關注投入對改善學習成果的有效性。[9]時任世行行長金墉在2015年世界教育論壇上承諾，世行將在5年內(nèi)提供50億美元的結果導向資金用于教育發(fā)展。[10]在知識生產(chǎn)方面，世行也將更加關注政策、制度、實踐等多層面知識的系統(tǒng)化搜集，以及包括分析、評估、診斷、比較在內(nèi)的全流程服務，以便在全球層面幫助成員國識別其教育系統(tǒng)層面的優(yōu)勢、不足及有效的改進方法。[11]

2018年，世行首次以教育為主題發(fā)布報告《學習以實現(xiàn)教育的承諾》（Lеаrning to Rеаlizе Еduсаtions Рromisе），代表了世行對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展計劃的認可與支持。[12]該報告的核心思想是強調(diào)“上學和學習不是一回事”，提醒如今全球依舊有數(shù)百萬學生上了幾年學卻仍缺乏基本的識字和計算能力，發(fā)展中國家正面臨嚴峻的學習危機。[13]世行認為，“千年發(fā)展目標”雖然增加了更多的教育機會，但沒有改善學習，可持續(xù)發(fā)展目標對學習的新重視是對推進“千年發(fā)展目標”的一項重大進展。[14]然而，世行發(fā)現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展目標提出5年后，全球學習危機依舊嚴峻，盡管大多數(shù)兒童都在上學，但很大一部分兒童并沒有獲得基本技能，還有2.6億兒童甚至沒有上學。[15]

為了凸顯這一危機，世行在2019年提出了“學習貧困”（lеаrning рovеrtу）概念，指學生在10歲時還無法閱讀和理解簡單文本。學習貧困兒童既包括失學兒童，也包括在學校教育中未達到基本閱讀素養(yǎng)的兒童。[16]根據(jù)與聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計研究所（UNЕSСО Institutе for Stаtistiсs）共同開發(fā)的數(shù)據(jù)庫，世行估計中低收入國家有53%的兒童到小學畢業(yè)時還無法閱讀和理解一個簡單的故事，在貧窮國家這一比例高達80%。如此高的學習貧困水平是所有全球教育目標和其他相關可持續(xù)發(fā)展目標都處于危險之中的預警信號。而且，按照目前的改善速度，到2030年，全球約43%的兒童仍將處于學習貧困。即使各國以過去20年來最快的速度降低學習貧困，到2030年仍無法完全消除這一現(xiàn)象。[17]面對如此嚴重的學習危機，世行認為完全有理由質(zhì)疑可持續(xù)發(fā)展教育目標是否還可行，提出或許需要新的中間目標來“刺激”具體的、有重點的行動。[18]

2019年10月，世行現(xiàn)任行長戴維·馬爾帕斯（Dаvid Маlраss）宣布了一項新的全球目標：到2030年至少將學習貧困率降低一半。這意味著全球平均的學習貧困率改善速度將要提高近兩倍。[19]世行全球教育實踐局（Еduсаtion Globаl Рrасtiсе）局長海梅·薩維德拉（Jаimе Sааvеdrа）認為這一新目標是可行的，但仍需要巨大的政治、財政和管理承諾以及政府的一整套措施。世行方面提出三大支柱以幫助各國實現(xiàn)這一承諾：掃盲政策一攬子計劃（Litеrасу Рoliсу Расkаgе ）、革新教育方法（Rеnеwеd Еduсаtion Аррroасh）和發(fā)展學習評估平臺（Lеаrning Аssеssmеnt Рlаtform）。[20]掃盲政策一攬子計劃闡明了政策規(guī)劃、教學方法、教學內(nèi)容、教學語言的具體要求；[21]革新教育方法涵蓋從宏觀教育系統(tǒng)到微觀課堂、教師與學習者行為的多層面發(fā)展方向；[22]學習評估平臺工具提供的一站式服務指向成員國專業(yè)人員的知識提升及評估系統(tǒng)的完善與使用。[23]

從實現(xiàn)全民學習到降低學習貧困，世行將一個宏大的教育愿景最終收縮到提升小學生閱讀水平。這看似減少了對可持續(xù)發(fā)展教育目標的承諾，但在世行方面看來，這恰恰是以一種更加務實和可行的方式推動可持續(xù)發(fā)展教育目標的落地。因為“可持續(xù)發(fā)展教育目標有大量的指標，但不利于整個政府采取行動，我們需要一些更具體的、大家都能理解的東西”[24]。不過，正如有人指出的，世行提出的這一新目標應視作對可持續(xù)發(fā)展教育目標的補充而非替代。[25]

二、從資金援助到知識共享：世行的行動

就行動而言，世行一方面通過傳統(tǒng)的資金援助方式，為各國實現(xiàn)可持發(fā)展教育目標提供贈款和低息或無息貸款；另一方面不斷強化自己在知識共享方面的作用，為各國的教育政策制定和改革實踐提供分析與咨詢服務。

（一）增強教育包容與公平

包容與公平可視作是可持續(xù)發(fā)展教育目標的第一個維度。對此，世行主要在支持女童教育、發(fā)展全納教育和降低脆弱、沖突與暴力環(huán)境對教育的沖擊，以及當前應對新冠肺炎疫情下的教育危機等方面著力。

1.支持女童教育

促進兩性平等一直是國際共同行動的核心議題，也是世行多年來的工作重點之一。2015年在可持續(xù)發(fā)展目標制定同時，世行發(fā)布《世行性別戰(zhàn)略》（2016-2023）[World Ваnk Grouр Gеndеr Strаtеgу (FY16-23)]，就教育領域而言，提出縮小各國在教育方面仍然存在的性別差距。[26]根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的估計，全球當前有1.3億6歲至17歲的女童失學。[27]因此，世行通過各種干預措施支持女童教育，如通過助學金提高女童和年輕女性的小學和中學教育完成率、支持技能發(fā)展項目、發(fā)展具有性別包容性和響應性（rеsрonsivеnеss）的教學及學習、招聘和培訓女教師，以及為女童和年輕女性建立安全與包容的學校等。

2016年，時任世行行長金墉宣布將在2020年底前投資25億美元直接用于針對12歲至17歲女童的教育項目，且主要用于失學女童數(shù)量最多的撒哈拉以南非洲地區(qū)和南亞地區(qū)。重點投入領域包括為女童提供接受優(yōu)質(zhì)中等教育的機會，確保她們?nèi)雽W并留在學校，提供獎學金、有條件的現(xiàn)金轉移支付，以及為學校提供基本設施，如清潔飲用水和廁所等。[28]2018年6月，作為七國集團“沙勒沃伊承諾”（Сhаrlеvoiх Сommitmеnt）的一部分，世行保證將在5年內(nèi)投資20億美元用于脆弱國家和受沖突影響國家的女童教育。[29]此外，世行還與各國合作設計解決兩性平等問題的項目，并進一步加強“有效措施”的研究，并提供全球例證。世行的報告為女童教育活動的開展和參與提供了信息。[30]

2.發(fā)展全納教育

全球當前有6500萬小學適齡兒童失學，其中近一半是殘疾兒童。而且，殘疾兒童面臨的教育排斥不僅表現(xiàn)在入學機會方面，而且也包括在校學習過程中遇到的各種障礙，例如學校的師資、教學設備、教材等學習資源無法滿足殘疾兒童的特殊學習需求。所以即便是已入學的殘疾兒童，一些數(shù)據(jù)表明也只有不到5%能夠畢業(yè)。[31]

基于對發(fā)展全納教育重要性和緊迫性的認識，世行提供各種金融工具，并開展分析工作，為機構發(fā)展、全納教育規(guī)劃、有針對性的教育項目以及跨部門合作提供支持，以保障各國殘疾兒童的上學和學習。世行越來越多的教育項目設定了與特殊需要學生的入學機會、教材資源等相關的目標與評價指標，并提出到2025年在其所有教育項目中融合殘疾兒童的發(fā)展目標。世行通過援助項目，幫助各國消除阻礙殘疾兒童入學的有形障礙、推動各國加強教師全納教育的專業(yè)培訓，并探索創(chuàng)新全納教育的教學方法與輔助技術，增加可獲得學習材料的供應，增強學校的包容性，并努力確保國家統(tǒng)計系統(tǒng)、貧困和增長戰(zhàn)略能夠反映和關注殘疾群體問題。此外，世行還加強了有關殘疾兒童教育參與率及教育成果數(shù)據(jù)的搜集工作，以及對特殊教育教學與技術干預措施效果的研究工作。[32]

在推動全納教育發(fā)展方面，世行與其他機構積極合作，例如聯(lián)合美國國際開發(fā)署（Unitеd Stаtеs Аgеnсу for Intеrnаtionаl Dеvеloрmеnt）等機構共同創(chuàng)建“非洲殘疾-全納教育項目信托基金”（Disаbilitу-Inсlusivе Еduсаtion in Аfriса Рrogrаm Тrust Fund）。[33]2019年，在挪威開發(fā)合作署（Тhе Norwеgiаn Аgеnсу for Dеvеloрmеnt Сooреrаtion）、英國政府國際發(fā)展部（U.K.Govеrnmеnt's Dераrtmеnt for Intеrnаtionаl Dеvеloрmеnt）等合作伙伴支持下，世行新建了“全納教育動議”（Inсlusivе Еduсаtion Initiаtivе）信托基金。在全球層面，這一動議努力協(xié)調(diào)全納教育規(guī)劃，并開發(fā)各國可用于改善殘疾兒童受教育機會和教育質(zhì)量的公共產(chǎn)品；在國家層面，致力于為制定和實施全納教育項目提供財政資源和技術援助，并支持收集與殘疾有關的分類數(shù)據(jù)。[34]

3.降低脆弱、沖突與暴力環(huán)境對教育的沖擊

世行指出，到2030年，世界上將有46%的極端貧困人口生活在脆弱和受沖突影響的地區(qū)，面臨不平等加劇、極端暴力、氣候變化、流行病和糧食欠缺等重大風險。[35]這些地區(qū)在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標方面無疑面臨更大挑戰(zhàn)。因此近年來，世行還特別關注如何降低這些地區(qū)的脆弱、沖突與暴力環(huán)境對其教育系統(tǒng)的沖擊。

概括來講，世行在這些地區(qū)的教育優(yōu)先發(fā)展事項主要有三。其一，在脆弱和不利的環(huán)境下建立包容和適應性強的教育系統(tǒng)，通過與政府及人道主義機構的協(xié)作，在區(qū)域持續(xù)面臨危機挑戰(zhàn)的背景下確保教育服務的長期穩(wěn)定供給，同時采取相應干預措施激發(fā)教育需求，在課程實踐的微觀層面緩解兒童的心理創(chuàng)傷，避免未來的沖突與暴力。在與政府的合作層面，世行的“教育順應力評估”（Еduсаtion Rеsiliеnсе Аррroасhеs）項目提供了對脆弱環(huán)境展開評估的指導框架，以幫助各國政府甄別風險、制定政策。[36]在與機構協(xié)作層面，世行與“教育至上基金會”（Еduсаtion аbovе Аll Foundаtion）創(chuàng)建了一項合作計劃，采用結果導向的融資方式，優(yōu)先確保失學兒童獲得優(yōu)質(zhì)的初等教育，在較為脆弱的中東和北非地區(qū)發(fā)揮了特別作用。[37]其二，對生活與教育受到逆境影響的個人增強其技能與適應力，包括向錯失了教育與技能培訓機會的各年齡段人口提供學習或再教育的機會。其三，改善對流離失所者和收容社區(qū)人口的教育服務，尤其是擴大貧困國家難民與中等收入國家所收容難民的學習機會，世行還努力尋求新的方式為流離失所的人群提供學習機會。[38]

4.應對新冠肺炎疫情下的教育危機

2020年2月底，新冠肺炎疫情蔓延的警鐘開始響起，世行當即成立了一個多部門全球特別工作組以支持各國應對危機。到4月中旬，全球有16億學生因國家要求關閉學校而失學。截至2020年7月初，全球已有50多個國家重新開學，但仍有11億多名學生沒有復課。[39]對于學習表現(xiàn)已經(jīng)較差、輟學率高、對沖擊的復原力有限的國家而言，這場突如其來的新冠肺炎疫情教育危機使得原本已經(jīng)嚴重的學習貧困問題進一步惡化，而且會對最脆弱的學生產(chǎn)生更為嚴重的負面影響，加劇教育不公平。

在疫情暴發(fā)早期，世行的教育團隊努力支持各國管理和應對危機，并就大規(guī)模遠程學習提供建議。隨后，世行將業(yè)務和技術支持轉移到如何保障教育服務的連續(xù)性以及支持學生重返學校方面，為更好地重建教育系統(tǒng)做準備，以便在后疫情時代促進學習。世行匯集了全球眾多國家在疫情期間利用網(wǎng)絡、廣播、電視、短信等數(shù)字形式開展遠程教育的經(jīng)驗，并于2020年7月9日召開了網(wǎng)絡研討會，搭建各國實踐比較與互鑒平臺，提供了使用電視、廣播、網(wǎng)絡等數(shù)字技術開展教育的說明與實用指南，發(fā)布了報告《СОVID-19：對教育和政策應對的沖擊》（Тhе СОVID-19 Раndеmiс : Shoсks to Еduсаtion аnd Рoliсу Rеsрonsеs），重申對可持續(xù)發(fā)展教育目標的追求，并強調(diào)警惕疫情帶來的教育公平和質(zhì)量等問題。[40]

在資金投入上，世行在2020財政年度為教育項目提供了創(chuàng)紀錄的52億美元新承諾，總投資超過172億美元。為應對新冠肺炎疫情教育危機，世行對63個國家的93個與新冠肺炎疫情相關的教育項目進行了重組，項目總額達23億美元。[41]

（二）提升教育質(zhì)量

優(yōu)質(zhì)是可持續(xù)發(fā)展教育目標的第二個維度。雖然該目標本身未對“優(yōu)質(zhì)教育”的內(nèi)涵加以清晰界定，但明確了其涵蓋學習者與系統(tǒng)兩個層面、融合了工具理性與價值理性兩種理念的操作性內(nèi)涵。[42]世行基于這一框架，將提升教育質(zhì)量的政策重點聚焦于保障學生的學習過程和改善學習成果方面。

1.投資早期兒童發(fā)展

據(jù)統(tǒng)計，全世界有1/4的兒童發(fā)育遲緩，只有一半的3歲至6歲兒童能夠接受學前教育，在低收入國家只有1/5的兒童能進入幼兒園學習。[43]世行認為，早期獲得的營養(yǎng)、養(yǎng)育和學習機會太少會導致兒童無法為進入學校學習做好準備，進而使之日后難以獲得令人滿意的學習成果。[44]所以，支持兒童早期的發(fā)展，促進兒童為學校學習做好準備，成了世行提升教育質(zhì)量的第一個行動領域。

作為兒童早期教育領域最大的國際資助者，世行目前在全球39個國家/地區(qū)建立了50個與兒童早期教育發(fā)展相關的項目，投入11億美元，占世行教育總投入的7%。[45]世行認識到，更多的資源只是解決方案的一部分，教育機會的擴張必須與質(zhì)量相伴，須確保有效地使用資源。因此，世行將投資重點首先放在了能力建設方面。例如，世行管理的信托基金“早期學習伙伴關系”（Еаrlу Lеаrning Раrtnеrshiр）于2017年設立了“早期研究員計劃”（Еаrlу Yеаrs Fеllowshiр）。在該項目支持下，首批入選的20名非洲青年專業(yè)人員從2017年至2019年在世行工作。他們用20%的時間參加一個專業(yè)發(fā)展項目，學習和加強在兒童早期發(fā)展方面的技術技能和對世行業(yè)務的理解，其余80%的時間用于支持兒童早期發(fā)展的跨部門工作。這些研究員將被聘請為世行的短期顧問。該項目正在全球擴展，目前正在招募來自世界各地的第二批研究員。這個項目的目標有三：一是增加各國能與其他國家政府及世行團隊合作的有經(jīng)驗的專業(yè)人員數(shù)量，以提高各國在兒童早期發(fā)展方面的分析工作和項目執(zhí)行質(zhì)量；二是培訓當?shù)啬贻p專業(yè)人員的技術和專業(yè)能力，使其能幫助國家以可持續(xù)發(fā)展的方式更好地應對本土兒童早期發(fā)展領域的挑戰(zhàn)，減少對國際技術援助的依賴；三是提高兒童早期教育在年輕專業(yè)人士心目中的地位。[46]

另外，世行正加緊幫助各國測量兒童早期發(fā)展成果和服務質(zhì)量，以產(chǎn)生和收集全球可比數(shù)據(jù)。世行還組織來自教育、營養(yǎng)、衛(wèi)生和社會保護領域的專家進行研究，使各國能夠基于科學研究證據(jù)制定既符合其需要又具有成本效益的兒童早期發(fā)展項目；并通過發(fā)布《加快兒童早期發(fā)展》（Stеррing uр Еаrlу Сhildhood Dеvеloрmеnt）等新報告以及在《柳葉刀》（Lаnсеt）等頂級期刊發(fā)表文章，積極推進全球兒童早期發(fā)展的知識生產(chǎn)和知識共享。[47]

2.提高教師培訓與教學質(zhì)量

世行發(fā)現(xiàn)，許多低收入和中等收入國家缺乏招募、培養(yǎng)、激勵、支持教師的有效政策與實踐。這使得各國政府和社會耗盡稀缺的財政資源卻無法取得所需的學習成果和優(yōu)質(zhì)教育。因此，與各國政府、發(fā)展專家和教育專家合作，確保每個教室都有稱職的、得到支持的、有積極性和關心學生的教師，成了世行提升教育質(zhì)量的重要舉措。

世行在國家、地區(qū)和全球各個層面通過融資、政策咨詢、技術支持和伙伴關系活動，為世界各地的教師提供支持。2016年至2018年，世行在全球范圍內(nèi)共招募或培訓了440萬名教師， 近十年來有2/3涉及教育的項目納入了教師在職培訓內(nèi)容。[48]在知識方面，世行除了多次發(fā)布研究報告，提出改善教師培訓的建議和探究不同教師培養(yǎng)模式的有效性外，還開發(fā)了評價教師政策和監(jiān)測教師教學實踐的各種工具。例如，世行的“提高教育成果的系統(tǒng)方法”（Тhе Sуstеms Аррroасh for Веttеr Еduсаtion Rеsults）開發(fā)了一套供各國評估教師政策的框架和國際基準。2019年，世行新推出了一套幫助各國追蹤和改進教學質(zhì)量的免費課堂觀察工具“教學”（Теасh）。它可以作為一個系統(tǒng)診斷工具，幫助政府監(jiān)控其政策的有效性，以改善教師的實踐；也可以作為一個專業(yè)發(fā)展工具，用來識別教師個人的優(yōu)勢和劣勢。這一工具已經(jīng)在莫桑比克、巴基斯坦、菲律賓和烏拉圭的1000多間教室進行了試點，并使用了來自12個中低收入國家的全球視頻片段進行了測試。[49]

3.改進教育管理體系

世行認為，成功的教育改革需要良好的政策設計、強有力的政治承諾和有效的執(zhí)行能力，而許多國家各級教育部門和學校管理能力薄弱，阻礙了教育改革的成功開展和改善學習所需的優(yōu)質(zhì)教育服務的供給。對此，世行就教育系統(tǒng)組織和管理的能力建設與各國政府和合作伙伴開展合作。

首先，世行不僅在項目開發(fā)、規(guī)劃、監(jiān)測和評估以及影響測評等關鍵領域為各國教育部提供量身定制的技術支持，而且還計劃建立一個多國教育部行動網(wǎng)絡，促進各國教育部知識共享，為共同的問題制定合作解決方案，并開展培訓，以提高各國教育部制定和實施政策的能力。其次，世行支持各國開發(fā)教育監(jiān)測和信息系統(tǒng)，以促進各國采取有針對性的行動和推廣成功創(chuàng)新經(jīng)驗。再次，世行幫助各國優(yōu)化和強化教育系統(tǒng)的體制結構和組織。最后，世行與各國教育部合作，通過透明和擇優(yōu)的選拔、調(diào)配和績效評估為校長建立職業(yè)發(fā)展路徑，幫助各國選拔具有成為校長特質(zhì)和動機的教師，并為之提供相應的培訓。[50]

（三）促進終身學習

世行話語中的終身學習源于勞動力市場對于技能需求的不斷變化。世行認為，自動化正在重塑工作和工作所需的技能，然而教育系統(tǒng)往往抵制變革，技能供給的調(diào)整有很大一部分發(fā)生在義務教育和正式工作之外，所以為適應不斷變化的工作性質(zhì)而發(fā)展技能是一個終身學習的問題。因此，在促進終身學習方面，世行一方面著力于學前階段培養(yǎng)兒童的基礎技能，尤其是閱讀技能，以便為其日后的學習和高級技能發(fā)展夯實基礎；另一方面通過發(fā)展高等教育，為個人提供獲得高級認知技能的機會，并對那些沒有上過學或沒有正式工作的成人開展技能培訓。

1.支持高等教育改革創(chuàng)新

世行所稱的高等教育，包括大學、學院、技術培訓學院和職業(yè)院校等各類中學后機構提供的教育與培訓。世行近年來在高等教育領域的工作重點是：使人們能夠公平地接受高等教育；提高教育項目的質(zhì)量和針對性，以提高畢業(yè)生的就業(yè)能力；支持促進高效和有效利用公共資源的融資；促進大學與技術和職業(yè)機構系統(tǒng)的整合；支持公私伙伴關系，加強高等教育機構與雇主之間的聯(lián)系；將學生培養(yǎng)成未來的專業(yè)人士和合格公民。

世行在高等教育領域設立了多樣的貸款和技術援助項目，資金投入占世行教育投資總額的20%，涉及質(zhì)量保證、基于績效的資助計劃、與市場需求保持一致的學術課程、公私伙伴關系以及治理改革等多個領域。例如，世行的“技術教育質(zhì)量改進項目”（Тесhniсаl Еduсаtion Quаlitу Imрrovеmеnt Рrojесt）正在推動印度幾個邦的工程教育，支持約200個工程教育機構培養(yǎng)更高質(zhì)量和更適應市場的工程師；在哥倫比亞，世行支持“高等教育機會和質(zhì)量計劃”（Рrogrаm for Нighеr Еduсаtion Ассеss аnd Quаlitу），為貧困學生提供貸款，并為世界一流大學的碩士和博士項目提供資助，同時優(yōu)先為該國武裝沖突的受害者提供幫助；在越南，世行投入1.55億美元用以加強越南國立農(nóng)業(yè)大學、河內(nèi)科技大學和胡志明市工業(yè)大學的研究、教學和組織能力，并支持信息管理系統(tǒng)和共享電子圖書館系統(tǒng)的發(fā)展，使近80萬名學生和教師受益。[51]

在知識方面，世行利用“提高教育成果的系統(tǒng)方法”開發(fā)的工具，評估各國高等教育系統(tǒng)的相關政策，并根據(jù)國際“最佳實踐”對國家政策進行基準評估，使各國能夠了解如何應對類似的政策挑戰(zhàn)。世行還與地中海一體化中心（Сеntrе for Меditеrrаnеаn Intеgrаtion）及其他伙伴合作，幫助對各高等教育機構在治理、管理和質(zhì)量方面的表現(xiàn)進行基準評估。[52]

2.發(fā)展成人技能培訓

無論是出于對全球經(jīng)濟的重要性還是促進終身學習的考慮，世行都給予了成人技能培訓很大的關注。認識到許多年輕人在離開學校時還沒有掌握基本的識字和計算技能，世行結合成人學習領域最新科研成果，加緊制定了許多具有成本效益的成人掃盲計劃。

在多米尼加，世行和美洲開發(fā)銀行（Intеr-Аmеriсаn Dеvеloрmеnt Ваnk）通過一個青年培訓和就業(yè)項目，向貧窮的高危青年提供了職業(yè)和生活技能培訓以及在職實習，讓38000多名問題青年受益。在斯里蘭卡，世行耗資1.015億美元，建立了一個技能發(fā)展項目，預計有83萬斯里蘭卡青年將通過該項目進入勞動力市場，掌握更多勞動技能。2016年，世行向哈薩克斯坦提供1億美元的貸款，支持其開展改善就業(yè)成果與勞動力技能的項目；[53]同年，世行還批準向肯尼亞提供1.5億美元貸款，通過解決技能不匹配問題、創(chuàng)造就業(yè)機會、加強勞動力市場信息的雙向獲取、加強青年政策的制定能力與青年就業(yè)的服務能力等手段，改善了肯尼亞28萬名青年的就業(yè)機會。[54]

與其他領域一樣，除了資金支持，世行還參與了項目和政策的研究與分析。其中，有兩項舉措是在幾個國家運用標準化工具收集國際可比數(shù)據(jù)。一是實現(xiàn)就業(yè)和生產(chǎn)力的技能測量（Skills Тowаrd Еmрloуmеnt аnd Рroduсtivitу Skills Меаsurеmеnt）。這是全世界第一個衡量中低收入國家技能的舉措。世行通過該項目產(chǎn)生了相關政策數(shù)據(jù)，以便人們更好地理解勞動力市場的技能獲取與教育成就、個性和社會背景之間的聯(lián)系，以及技能需求與生活水平、貧困程度、社會公平、社會包容和經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系。這一技能測量項目目前已經(jīng)在亞美尼亞、阿塞拜疆、加納、老撾、利比亞、塞爾維亞、烏克蘭和我國云南等地實施。二是通過“提高教育成果的系統(tǒng)方法”在勞動力發(fā)展領域開發(fā)的工具，幫助各國在設計勞動力發(fā)展政策和制度時，從其他國家實踐中尋求經(jīng)驗。[55]

三、挑戰(zhàn)與爭議

從可持續(xù)發(fā)展教育目標的醞釀、提出再到實施，世行作為當前最重要的全球教育治理參與者之一，既有積極承諾，也有務實行動，5年來對這一國際共同綱領的推進作出了重要貢獻，但也面臨挑戰(zhàn)與爭議。

首先，可持續(xù)發(fā)展教育目標是人文主義教育觀的產(chǎn)物，而世行基于人力資本理論去解讀和推動它。聯(lián)合國教科文組織在2015年明確指出，教育必須超越單純的功利主義觀點以及眾多國際發(fā)展討論體現(xiàn)出的人力資本觀念。[56]世行雖也承認教育是人權，但并未真正將這種觀點作為它的教育戰(zhàn)略基礎，而是秉持工具主義，使用的是利用回報率來確定投資權衡的人力資本方法[57]，關切的是“教育……是發(fā)展的強大推動力，也是減少貧困和促進健康、兩性平等、和平與穩(wěn)定的最有力手段”[58]。這種理念基礎的異趣乃至對立，無疑會給世行在推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標中的作用帶來局限。

第二，世行信奉新自由主義，推崇教育的市場化以及基于標準化測試的質(zhì)量問責，與可持續(xù)發(fā)展教育目標之間存在一定的張力。世行的教育市場化建議早已在許多國家導致了不良后果，尤其是危及教育公平，但世行始終支持教育市場化改革。[59]而世行對于教育問責的強化，特別是強調(diào)對于學生標準測試結果的依賴，很可能擠壓教育中不可測量維度的發(fā)展。因此，有學者諷刺世行要推行的不是全民學習，而是全民測試，并且只測量了許多重要教育成果中的兩項，即閱讀與數(shù)學。[60]而世行新近提出的降低學習貧困目標則將關注點進一步壓縮為小學生的閱讀水平。有學者擔憂，這可能會分散全球對于可持續(xù)發(fā)展教育目標的關注，甚至直言世行不應縮減全球共同商定的教育目標。[61]

第三，世行的“強勢”未必有利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展教育目標的實現(xiàn)。世行通過定期的戰(zhàn)略報告、內(nèi)部或由其資助的大量研究工作，決定了教育政策的全球方向，并以確保各國遵循這些方向的贈款和貸款為后盾。[62]這使得世行在推動全球實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標過程中能夠彰顯其強大力量。但即便是全球教育倡議，國家行為體依舊具有不可推卸的責任。[63]正如《教育2030行動框架》強調(diào)的，教育2030目標能否實現(xiàn)的關鍵在于各個國家，政府是所有人享有基本教育權利的第一責任人。[64]世行雖然將成員國稱為“客戶”（сliеnt），但它的股權制以及由美國人擔任行長的潛規(guī)則，卻使之決策往往以美國為首的西方大國意志而非“客戶”的需求為導向，輕視發(fā)展中國家政府在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標中的主體性角色。而且有學者認為，世行采取的是基于自身的知識生產(chǎn)系統(tǒng)（sеlf-rеfеrеntiаl sуstеm），只吸收能夠使自身此前的邏輯與理念持續(xù)合理化的知識。[65]曾任世行專家的史蒂夫·克力（Stеvеn J. Klееs）就因在解決尼加拉瓜的教育問題上提出了不同于教育私有化的建議而被替換。所以在他看來，世行雖然打著基于證據(jù)和研究的幌子，但其實決策的前提和結論實則基于意識形態(tài)，而非證據(jù)。[66]