建筑工程領(lǐng)域雙隨機(jī)監(jiān)管模式的初步探究

楊巧強(qiáng)

“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管（以下簡稱雙隨機(jī)監(jiān)管）是指隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的一種監(jiān)管方式，是規(guī)范事中事后監(jiān)管的一項(xiàng)重要舉措，是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容。本文以福建省某建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站近兩年來雙隨機(jī)工作的開展為基礎(chǔ)，探討如何合理有效應(yīng)用“雙隨機(jī)”監(jiān)管制度；探究如何實(shí)現(xiàn)放管平衡，避免政府監(jiān)管流于形式、監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。

1.工程質(zhì)量安全“雙隨機(jī)”的緣起

1.1 響應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢

2015 年 7 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā) [2015]58 號(hào)），要求著力推動(dòng)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)工作，監(jiān)管的重點(diǎn)也從事前審批向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推廣隨機(jī)抽查，規(guī)范事中事后監(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)放管結(jié)合的一項(xiàng)重要舉措。目的是克服檢查任性，實(shí)行陽光執(zhí)法、文明執(zhí)法，促進(jìn)市場主體自覺守法，營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新[1]。同年12 月，福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳響應(yīng)國家號(hào)召出臺(tái)《福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于實(shí)施雙隨機(jī)監(jiān)管機(jī)制規(guī)范工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（閩建[2015]10 號(hào)）；2016 年2 月出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈福建省建設(shè)工程質(zhì)量安全動(dòng)態(tài)監(jiān)管辦法〉（2016年版）的通知》（閩建[2016]1 號(hào)）；2016 年4 月出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈福建省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》閩建[2016]3 號(hào)等一系列文件。廈門市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站在2015 年5 月開始試點(diǎn)，當(dāng)年7 月正式實(shí)施。2016 年7 月，福建省全面推廣實(shí)行工程質(zhì)量安全“雙隨機(jī)”動(dòng)態(tài)監(jiān)管辦法。

1.2 原工程質(zhì)量安全監(jiān)管模式及其利弊的分析

1.2.1 原科室及其職能分配

本文以福建省某建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站為例，該監(jiān)督站原有科室：綜合管理科、房建監(jiān)督科、設(shè)備安裝科、市政監(jiān)督科、檢測監(jiān)督科。

房建監(jiān)督科主要職能為工程施工過程中對(duì)工程實(shí)體質(zhì)量、各方責(zé)任主體質(zhì)量行為及質(zhì)量控制資料進(jìn)行監(jiān)督抽查并記錄，對(duì)違法違規(guī)事實(shí)進(jìn)行處理；按規(guī)定及時(shí)編制《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》。設(shè)備安裝科主要職能為在設(shè)備安裝工序施工中對(duì)工程實(shí)體質(zhì)量、各方責(zé)任主體質(zhì)量行為及質(zhì)量控制資料進(jìn)行監(jiān)督抽查并記錄，對(duì)違法違規(guī)事實(shí)進(jìn)行處理。綜合管理科主要職能為全站受監(jiān)工程竣工驗(yàn)收，監(jiān)督報(bào)告的登記、管理工作。

1.2.2 原工程質(zhì)量安全監(jiān)管模式的利弊

原有監(jiān)督模式為若干人為一監(jiān)督組，由站領(lǐng)導(dǎo)隨機(jī)分配監(jiān)督工程項(xiàng)目。一個(gè)監(jiān)督組從開工到竣工對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督進(jìn)行一包到底，這樣的監(jiān)管模式使監(jiān)督組對(duì)各自監(jiān)督的工程項(xiàng)目情況較為熟悉，有利于在各重要的分部分項(xiàng)到場檢查，精準(zhǔn)把握工程的質(zhì)量情況，并根據(jù)工程質(zhì)量情況，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行差異化管理。同時(shí)，這樣的監(jiān)管方式也帶來了一些弊端。

雖然《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（住建部第5 號(hào)令）明確規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限范圍，但在現(xiàn)實(shí)工作中，有些監(jiān)督人員不能準(zhǔn)確把握好監(jiān)督管理的尺度，或疏于管理，只是在分部分項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)到場，平時(shí)的工程質(zhì)量完全靠各方責(zé)任主體的自我責(zé)任意識(shí)，沒有有效監(jiān)督；而有的監(jiān)督人員對(duì)項(xiàng)目管得太深、太細(xì)，保姆式的管理，變監(jiān)督為監(jiān)理。代替監(jiān)理機(jī)構(gòu)日常管理工作，使各責(zé)任方主體不能發(fā)揮主觀能動(dòng)性[2]，監(jiān)督行為的個(gè)人主義較重。

2.雙隨機(jī)監(jiān)管下的工程質(zhì)量監(jiān)督

2.1 雙隨機(jī)監(jiān)管下的工程質(zhì)量監(jiān)督

該建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站積極響應(yīng)新形勢，實(shí)行雙隨機(jī)監(jiān)督管理工作。雙隨機(jī)監(jiān)管流程為：受理監(jiān)督申報(bào)、分配質(zhì)量監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員、制定與發(fā)布監(jiān)管清單、制定項(xiàng)目檢查周計(jì)劃、派遣雙隨機(jī)監(jiān)督執(zhí)法檢查任務(wù)、現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法檢查、抽查結(jié)果的公示等。

“雙隨機(jī)”項(xiàng)目監(jiān)督工作基本流程為：系統(tǒng)管理員設(shè)置納入“雙隨機(jī)”監(jiān)管的既有在建項(xiàng)目（需質(zhì)站三級(jí)審核）（從2016 年7 月1 日后監(jiān)督申報(bào)新審核的項(xiàng)目）→列出應(yīng)監(jiān)管項(xiàng)目（去除暫不評(píng)價(jià)的項(xiàng)目），自動(dòng)推送給項(xiàng)目所屬地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)“系統(tǒng)管理員”→雙隨機(jī)聯(lián)絡(luò)員→每個(gè)季度制度《兩個(gè)工作事項(xiàng)清單》或《兩個(gè)補(bǔ)充清單》→“系統(tǒng)管理員”按照項(xiàng)目兩個(gè)清單，隨機(jī)抽取項(xiàng)目、監(jiān)督檢查組成員→監(jiān)督檢查組開展檢查，網(wǎng)上發(fā)出記分公告和責(zé)任單等，并負(fù)責(zé)責(zé)任改單的反饋閉合、安全標(biāo)化竣工考評(píng)、質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告→監(jiān)督檔案。

2.2 雙隨機(jī)監(jiān)管模式的優(yōu)勢

2.2.1 解決執(zhí)法過程中個(gè)人行為問題

“雙隨機(jī)”意味著執(zhí)法人員只能陽光行政，不能再看誰不順眼就去檢查，即用制度限制監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)。因此，雙隨機(jī)監(jiān)管模式有效遏制了當(dāng)前執(zhí)法不公、執(zhí)法擾民和執(zhí)法檢查任性等個(gè)人行為問題，維護(hù)政府公職人員的公眾形象。

2.2.2 降低執(zhí)法人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)

由于監(jiān)督執(zhí)法工程項(xiàng)目由監(jiān)管系統(tǒng)提前一個(gè)工作日隨機(jī)抽取，監(jiān)督執(zhí)法人員由監(jiān)管系統(tǒng)現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法檢查前臨時(shí)抽取，改變了原有監(jiān)督組一包到底的監(jiān)管模式，大大減少了與被監(jiān)管對(duì)象的交集，避免了“人情監(jiān)管”和“任性監(jiān)管”，建立權(quán)責(zé)分明、制約有力的監(jiān)督機(jī)制。這樣可以大大地減少監(jiān)督執(zhí)法過程中的尋租交易空間，限制尋租行為，讓執(zhí)法人員尋租無門、腐敗無路[3]。

2.2.3 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督抽查全覆蓋

（1）雙隨機(jī)監(jiān)管模式可根據(jù)專業(yè)的不同合理分配監(jiān)督執(zhí)法人員。如在項(xiàng)目裝修階段，隨機(jī)抽取設(shè)備安裝及房建專業(yè)監(jiān)督執(zhí)法人員共同參與監(jiān)督執(zhí)法檢查。有利于監(jiān)督執(zhí)法人員專攻自己負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，使監(jiān)督工作更加專業(yè)化、精細(xì)化，避免大而不全、全而不精，迅速提高監(jiān)督執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)。（2）執(zhí)法人員根據(jù)監(jiān)管清單，對(duì)監(jiān)督檢查項(xiàng)目（如下表1）進(jìn)行逐項(xiàng)開展對(duì)應(yīng)檢查，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督抽查全覆蓋，減少了施工現(xiàn)場安全質(zhì)量隱患。

表1 現(xiàn)澆混凝土尺寸偏差和外觀質(zhì)量缺陷抽查實(shí)測記錄表

2.2.4 增強(qiáng)監(jiān)管科學(xué)性和執(zhí)法公正性

首先，由于監(jiān)督執(zhí)法工程項(xiàng)目和監(jiān)督執(zhí)法人員均為監(jiān)管系統(tǒng)臨時(shí)抽取，有效實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)法的公正性。其次，通過福建省工程項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管系統(tǒng)上傳監(jiān)督執(zhí)法成果，自動(dòng)生成監(jiān)督執(zhí)法記錄，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法全過程留痕，實(shí)現(xiàn)了“流程公開化、痕跡數(shù)據(jù)化”，提高了工作效率。經(jīng)過近兩年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，雙隨機(jī)監(jiān)管模式下各種違法違規(guī)的工程實(shí)體質(zhì)量問題及質(zhì)量行為問題有了顯著地增加，且有“跡”可循。說明監(jiān)管效能得到較大提升，體現(xiàn)了監(jiān)管的合理性、科學(xué)性。

2.3 雙隨機(jī)監(jiān)管模式中發(fā)現(xiàn)的問題

2.3.1 思想認(rèn)識(shí)不到位影響雙隨機(jī)監(jiān)管正常實(shí)施

雙隨機(jī)實(shí)施初始階段，基層執(zhí)法人員對(duì)監(jiān)管模式認(rèn)識(shí)不到位，往往會(huì)有抵觸心理，把雙隨機(jī)監(jiān)管與技術(shù)服務(wù)檢查對(duì)立。有些人擔(dān)心雙隨機(jī)監(jiān)管不能代替技術(shù)服務(wù)檢查，增加雙隨機(jī)監(jiān)管后原有工作沒有減少，給基層執(zhí)法帶來負(fù)擔(dān)；還有些人認(rèn)為缺少了其他執(zhí)法檢查，會(huì)產(chǎn)生履職風(fēng)險(xiǎn)。思想認(rèn)識(shí)不到位客觀上影響了雙隨機(jī)監(jiān)管檢查的開展。

2.3.2 部分工程項(xiàng)目的特殊性不適宜開展雙隨機(jī)

《關(guān)于印發(fā)〈福建省建設(shè)工程質(zhì)量安全動(dòng)態(tài)監(jiān)管辦法〉（2016 年版）的通知》（閩建[2016]1 號(hào)）規(guī)定通常情況下雙隨機(jī)監(jiān)督檢查頻率為每個(gè)項(xiàng)目一季度一次。但是由于工程項(xiàng)目工期緊張且工藝復(fù)雜，導(dǎo)致部分工程項(xiàng)目的特殊性不適宜開展雙隨機(jī)。例如部分工程體量較小，工期短，若在雙隨機(jī)監(jiān)管模式下可能重要的工序無法檢查。又或是數(shù)量較多的樁基工程：樁基過程往往因?yàn)檫M(jìn)度，需要分片開挖及驗(yàn)收，通常情況下在一個(gè)季度內(nèi)責(zé)任主體會(huì)組織多次的樁基驗(yàn)收，因此雙隨機(jī)監(jiān)管的頻率遠(yuǎn)不能滿足樁基驗(yàn)收的需要。這種隱蔽工程沒有及時(shí)檢查就被下一道工序覆蓋，給工程的質(zhì)量安全留下隱患。

2.3.3 監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊

工程質(zhì)量及安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)是建設(shè)行政主管部門下屬的事業(yè)單位，在編人員通常經(jīng)過人事部門組織的考試進(jìn)入機(jī)構(gòu)，人員大都是剛剛從學(xué)校畢業(yè)或從事其他與工程監(jiān)督無關(guān)的工作，造成專業(yè)素質(zhì)參差不齊。而在雙隨機(jī)監(jiān)管模式下，只要是在名錄庫的人員均有被抽取的可能，因此不能完全適應(yīng)“全面查、一次到位”的監(jiān)管需求。

3.實(shí)行雙隨機(jī)監(jiān)管模式的體會(huì)

3.1 統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)是前提

雙隨機(jī)監(jiān)管是政府市場監(jiān)管方式的重大改革，是“放管服”改革的深化。既要大膽簡政放權(quán)，也要積極推廣隨機(jī)抽查、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，著力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。因此要敢于改變原有的監(jiān)管模式，把思想統(tǒng)一到以下幾個(gè)方面：（1）解決公正執(zhí)法的問題，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象和執(zhí)法人員，思使執(zhí)法人員可以公平公正地執(zhí)法。（2）解決監(jiān)管的科學(xué)性問題，在雙隨機(jī)監(jiān)管模式下，日常的監(jiān)督檢查都錄入監(jiān)管系統(tǒng)，通過大數(shù)據(jù)分析有利于發(fā)現(xiàn)工程施工過程中常見的質(zhì)量安全問題，并有針對(duì)性地開展質(zhì)量安全通病的治理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。（3）有效降低了執(zhí)法人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，通過公開抽查事項(xiàng)的全過程，未用制度把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，切實(shí)保障建設(shè)工程各方責(zé)任主體權(quán)利。（4）明確各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)人員的職責(zé)，監(jiān)督執(zhí)法人員嚴(yán)格按照雙隨機(jī)監(jiān)管的程序和要求進(jìn)行履職。

3.2 完善監(jiān)督執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)是難點(diǎn)

《關(guān)于印發(fā)〈福建省建設(shè)工程質(zhì)量安全動(dòng)態(tài)監(jiān)管辦法〉（2016 年版）的通知》（閩建[2016]1 號(hào)）自2016 年7 月1 日施行以來，至今已有近兩年時(shí)間。監(jiān)管辦法中關(guān)于各責(zé)任單位及人員的記分項(xiàng)目也飽受爭議。相關(guān)工作人員在工作中經(jīng)常遭遇模棱兩可的記分項(xiàng)目。例如，記分項(xiàng)目第2.2.9 條第一款“縱向受力鋼筋錨固長度不滿足設(shè)計(jì)或規(guī)范要求的，每發(fā)現(xiàn)1 根記1（1）分”，樣本為“隨機(jī)抽查3 個(gè)框架柱（剪力墻、承臺(tái)）和3 根框架梁，現(xiàn)場對(duì)照施工圖紙進(jìn)行檢查”，那么剪力墻縱向受力鋼筋，是指邊緣構(gòu)件的縱向鋼筋，還是包括剪力墻墻身鋼筋呢？以上類似的情況還有很多。因此制定新的監(jiān)督執(zhí)法檢查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)才能解決問題。

3.3 建立統(tǒng)一的監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)是必要保障

監(jiān)管項(xiàng)目名錄庫、執(zhí)法人員名錄庫、提前抽取的清單、檢查結(jié)果的公示都應(yīng)當(dāng)在平臺(tái)中透明公開。監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)在使用遇見的各種問題，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)安排專門人員及時(shí)向福建省建設(shè)工程質(zhì)量安全總站（以下簡稱“省質(zhì)安總站”）反饋，并由省質(zhì)安總站相關(guān)人員匯總后，由相關(guān)軟件開發(fā)公司進(jìn)行軟件優(yōu)化，最大限度地方便群眾及減少監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員的工作量。

4.結(jié)語與建議

通過雙隨機(jī)監(jiān)管制度的實(shí)施，解決了執(zhí)法過程中個(gè)人行為問題、降低了執(zhí)法人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督抽查全覆蓋，減少了施工現(xiàn)場安全質(zhì)量隱患、增強(qiáng)了監(jiān)管科學(xué)性和執(zhí)法公正性。但是建設(shè)工程領(lǐng)域中的雙隨機(jī)監(jiān)管制度尚處于初期階段，還存在較多亟待解決的問題，以下為筆者根據(jù)雙隨機(jī)監(jiān)管制度實(shí)踐過程中存在的問題，提出的幾點(diǎn)建議。

4.1 形成全省統(tǒng)一的雙隨機(jī)監(jiān)管業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

雙隨機(jī)監(jiān)管是否能起到預(yù)計(jì)作用，最核心問題為統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定既應(yīng)合法合規(guī)，又應(yīng)當(dāng)具有方便基層的可操作性。抽查結(jié)果判定應(yīng)公平公正、明確合理；后續(xù)處置措施得當(dāng)；抽查資料取舍有度。建議收集已進(jìn)行雙隨機(jī)機(jī)制地區(qū)的意見和建議，再盡快自上而下形成全省統(tǒng)一的雙隨機(jī)監(jiān)管業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，避免業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)形成過程中的朝令夕改和標(biāo)準(zhǔn)模糊。這樣才能消除執(zhí)法人員和被執(zhí)法者心中的顧慮。

4.2 正確處理雙隨機(jī)監(jiān)管與技術(shù)服務(wù)之間的關(guān)系

雙隨機(jī)監(jiān)管模式增強(qiáng)了監(jiān)管科學(xué)性和執(zhí)法公正性。然而建筑工程過程漫長且工藝復(fù)雜，部分節(jié)點(diǎn)一旦隱蔽就很難彌補(bǔ)又或者加固代價(jià)太大。因此，在一些工序上是不適合雙隨機(jī)檢查方式的。建議明確技術(shù)服務(wù)的項(xiàng)目，使技術(shù)服務(wù)與雙隨機(jī)監(jiān)管模式更好地互補(bǔ)。如樁基工程中，可以將季度內(nèi)的首次樁基驗(yàn)收納入雙隨機(jī)執(zhí)法檢查，之后的樁基驗(yàn)收由聯(lián)絡(luò)科室以技術(shù)服務(wù)的形式參與。項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)員及分管樁基的領(lǐng)導(dǎo)在樁基驗(yàn)收前審核樁基工程的驗(yàn)收資料，避免樁基工程驗(yàn)收時(shí)因檢測數(shù)量不足、檢測結(jié)果不合格、異常樁設(shè)計(jì)單位未處理等情況導(dǎo)致重新組織，影響工程進(jìn)度、浪費(fèi)各方責(zé)任主體的時(shí)間。

4.3 加強(qiáng)重要部位的監(jiān)管

建設(shè)工程中涉及結(jié)構(gòu)實(shí)體質(zhì)量安全及主要使用功能是監(jiān)管部門檢查的重點(diǎn)。然而在“雙隨機(jī)”監(jiān)管模式下，隨機(jī)抽取的被檢查項(xiàng)目可能無法抽查到重要部位的隱蔽工程。建議優(yōu)先從涉及重要部位的隱蔽工程項(xiàng)目中隨機(jī)抽取被檢查項(xiàng)目。