元治理視角下社會組織參與鄉(xiāng)村治理的困境與對策

韓 青

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134）

1 問題的提出與相關(guān)文獻(xiàn)回顧

黨的十八大以來，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的提法明確勾畫出了鄉(xiāng)村社會治理的主體結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理是一個多元參與、協(xié)商互動、合作共治的過程，社會組織參與鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村社會治理的題中之義，更是題中之要義。

學(xué)術(shù)界對社會組織的研究大致從以下幾個維度展開。第一，基于“國家—社會”框架下社會組織的發(fā)展歷程。如，蘇曦凌認(rèn)為社會組織的演進(jìn)起點是新中國成立至改革開放時期的總體性二元合一關(guān)系，分化性二元合一政社體系的生成與發(fā)展則經(jīng)歷了讓渡與承接、規(guī)范與依附、激活與協(xié)同三個階段［1］。龔維斌基于政府和社會組織關(guān)系（下稱“政社關(guān)系”），總結(jié)出社會組織方式呈螺旋式變化［2］。楊榮等則另辟蹊徑，利用個案來闡述政社間從依附到契約再到合作的信任關(guān)系變遷［3］。第二，從歷史維度探討社會組織的成就與經(jīng)驗?？傮w而言，我國社會組織在理論上實現(xiàn)了治理理念的重大轉(zhuǎn)變、話語體系的中國化、理論體系的豐富發(fā)展；在實踐上取得了法規(guī)制度逐步健全、治理體制不斷創(chuàng)新、黨建工作日益加強的成就［4］。第三，對社會組織特點及其作用的研究。如，王詩宗等基于制度邏輯演進(jìn)，認(rèn)為在以政府邏輯為主導(dǎo)的多層次制度邏輯下，我國社會組織的特征表現(xiàn)為依附式自主，并對其進(jìn)行初步經(jīng)驗檢視［5］。

研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對我國社會組織的發(fā)展歷程、取得的成就以及特點作用等方面的研究具備較為完整的理論框架。但總體而言，這些研究多是把社會組織的自身發(fā)展作為切入點，進(jìn)行詳細(xì)分析與闡釋，少有研究分析社會組織在鄉(xiāng)村社會治理相關(guān)領(lǐng)域的作用機制。在構(gòu)建共建共治共享治理格局的宏觀背景下，社會組織在鄉(xiāng)村治理中具有不可或缺的作用。然而，學(xué)術(shù)界對該領(lǐng)域的研究較為薄弱，對社會組織參與鄉(xiāng)村治理的理論指導(dǎo)不足。鄉(xiāng)村治理中的社會組織該何去何從？本文從元治理視角出發(fā)，擬在剖析社會組織參與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實困境的基礎(chǔ)上，從元治理的角度對社會組織參與鄉(xiāng)村治理的路徑進(jìn)行更深入的分析探討。

2 元治理理論與社會組織參與鄉(xiāng)村治理

2.1 元治理理論的邏輯架構(gòu)

“元治理”是鮑勃·杰索普在對治理進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上提出來的。它指的是“為了克服治理失靈而進(jìn)行的對自我管理的管理和對自我組織的組織，追求科層制、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理的協(xié)調(diào)”［6］，又被稱為“治理的治理”。在杰索普看來，“元治理”的內(nèi)涵包括兩個維度：一是制度設(shè)計，二是戰(zhàn)略規(guī)劃?！霸卫怼钡哪繕?biāo)是在維護(hù)民族國家一致性與完整性的同時，構(gòu)建一種語境，使包括市場機制、科層制和自組織治理在內(nèi)的不同治理安排得以實現(xiàn)［7］。因此，元治理并未拋棄其他協(xié)調(diào)模式，市場制、網(wǎng)絡(luò)治理仍然存在，只不過是在“通過協(xié)商制定決策科層制、自組織”的情境下運轉(zhuǎn)。元治理與治理最大的區(qū)別在于元治理強調(diào)政府的領(lǐng)導(dǎo)中心地位，政府與其他社會治理主體是“同輩”關(guān)系，但卻扮演“長者”的角色，即“同輩中的長者”。元治理是一種靈活的治理機制，通過不同治理形式的理性選擇與有機組合，彌補單一治理的不足，尋求協(xié)調(diào)治理和有效治理［8］，從而克服了“治理的三元悖論”。

2.2 元治理理論在社會組織參與鄉(xiāng)村治理中的適切性

從理論上來看，元治理是對治理理論的反思與改進(jìn)，它并不否認(rèn)多元社會主體在治理中的作用，也不贊同構(gòu)建全能型政府，而是認(rèn)為政府應(yīng)作為元治理者，在治理中發(fā)揮其獨特優(yōu)勢，使治理在協(xié)商制定政策的情境下有效運轉(zhuǎn)?？梢哉f，元治理在國家中心視角下的“管理”與社會中心視角下的“治理”的二元對立中，為社會組織參與鄉(xiāng)村治理找到了一條新道路［9］。因此，將元治理作為組織參與鄉(xiāng)村治理的理論架構(gòu)，可以為社會組織有序參與鄉(xiāng)村治理提供理論參照。

從現(xiàn)實來看，元治理者在治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，與我國社會組織參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀相符。首先，黨和國家的政策落實主要靠基層政府，如果基層政府不主動承擔(dān)起落實鄉(xiāng)村治理相關(guān)政策的重?fù)?dān)，社會組織必然是一盤散沙，難以挑起鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重任，而國家治理現(xiàn)代化也會因此受阻。其次，大多數(shù)社會組織成員的法治意識淡薄，解決日常沖突靠“熟人”“面子”，或訴諸武力，如果沒有基層黨組織和政府的積極引導(dǎo)，法律等正式制度難以嵌入鄉(xiāng)村，不利于鄉(xiāng)村治理的有序推進(jìn)。最后，在鄉(xiāng)村治理中，基層政府與社會組織若延續(xù)網(wǎng)絡(luò)治理的平等關(guān)系，那么鄉(xiāng)村治理就會缺少相應(yīng)的制約機制和基本運作原則，最終導(dǎo)致整個鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)坍塌。因此，元治理對解決社會組織參與鄉(xiāng)村治理中存在的問題具有借鑒意義，引入元治理理論來分析鄉(xiāng)村治理中的社會組織，具備一定的可行性。

3 當(dāng)下社會組織參與鄉(xiāng)村治理的困境

隨著治理理論的興起，多元主體參與社會治理已是大勢所趨，社會組織作為多元主體之一，亦在其中發(fā)揮著重要作用。然而，鄉(xiāng)村社會組織在鄉(xiāng)村治理中卻面臨著雙重困境，難以促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。

3.1 外部困境

社會組織作為鄉(xiāng)村治理主體之一，外部環(huán)境的變化對其發(fā)展有著重要影響。第一，部分地區(qū)基層政府缺乏治理理念。部分地區(qū)基層政府管理理念根深蒂固、“官本位”現(xiàn)象突出，尚未樹立共治理念，忽視社會組織在鄉(xiāng)村治理中的作用，在管理中越位現(xiàn)象頻繁，最終導(dǎo)致社會組織自治空間被壓縮。盡管社會組織主動參與鄉(xiāng)村治理，結(jié)果卻只能充當(dāng)基層政府的提線木偶。第二，社會組織公信力不足。鄉(xiāng)村社會組織分為本土型社會組織和外來型社會組織。由于本土型社會組織大多是理性小農(nóng)基于共同利益而結(jié)成的自組織［10］，所以其在村民中具有較高信譽，基層政府本著“民主性”理念，也愿意讓其參與鄉(xiāng)村治理。然而，由于利益關(guān)聯(lián)度低、生活習(xí)慣與文化差異大等，外來型社會組織在嵌入鄉(xiāng)村社會時便會與本土型社會組織存在博弈，生活在熟人社會中的鄉(xiāng)村共同體對其持懷疑，甚至抵制態(tài)度，嚴(yán)重阻礙了外來型社會組織在鄉(xiāng)村治理中作用的發(fā)揮。

3.2 內(nèi)部困境

社會組織在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，不僅面臨著難以克服的外部困境，還存在著嚴(yán)峻的內(nèi)部困境，阻礙其促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的有效發(fā)展。其一是社會組織自治性弱，依附性強。在鄉(xiāng)村治理過程中，治理資源主要集中在基層政府手中。由于自身可持續(xù)發(fā)展能力不足，社會組織在人力和資金資源上高度依賴于政府，逐漸異化為基層政府的下級機構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會組織行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，自治角色模糊，自治程度不高且流于形式。其二是社會組織自身專業(yè)化程度低。鄉(xiāng)村社會組織多是由于共同興趣愛好或特定事物而組建起來的，如文娛會、紅白理事會等，其成立宗旨并非實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。所以，此類社會組織呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)化程度較低等特點。有些社會組織對有關(guān)鄉(xiāng)村政策的解讀甚至與正式組織存在沖突，這不僅會降低社會組織的公信力，影響其自身發(fā)展，甚至還會阻礙鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有序推進(jìn)。

4 元治理視角下社會組織參與鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

“治理有效”僅靠個人主義的農(nóng)民某個群體單打獨斗是難以實現(xiàn)的，只有將各方力量組織起來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能從文本轉(zhuǎn)化為實際行動［11］。如何打破鄉(xiāng)村社會組織面臨的內(nèi)外雙重困境，使其成為鄉(xiāng)村治理的有力支撐，是當(dāng)下亟須解決的重要問題之一。

4.1 明確政府的“元治理者”角色

轉(zhuǎn)變政府角色并優(yōu)化政社關(guān)系是促進(jìn)社會組織高效參與鄉(xiāng)村治理發(fā)展的前提條件。首先，政府要扮演“元治理者”角色。作為“元治理者”，基層政府在鄉(xiāng)村治理中要正確樹立“同輩中的長者”角色，積極轉(zhuǎn)變職能，逐漸釋放自治空間，給社會組織參與鄉(xiāng)村治理更多的自治權(quán)。此外，基層政府要承擔(dān)起“領(lǐng)導(dǎo)人”的角色。在鄉(xiāng)村治理這一背景下，其主要職能在于明確鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、明晰社會組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位、制定治理規(guī)則、構(gòu)建必要的制約機制等。其次，基層政府要轉(zhuǎn)變理念，主動搭建治理平臺。基層政府要從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，樹立民本思想，強化合作理念，堅持從群眾中來到群眾中去，主動增強與社會組織的聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理資源，主動構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理平臺［12］。最后，基層政府要加強對社會組織的培育。鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展離不開自上而下的行政力量。因此，基層政府要有針對性地加大對社會組織的培育力度，為其提供人力、資金支持，降低準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化政府購買社會組織服務(wù)的方式，形成良性契約合作關(guān)系。此外，政府要積極培育社會的自組織能力，建立和完善參與式行政機制，優(yōu)化“放”“管”結(jié)合的彈性機制，提升基層自治組織的自治能力［8］。

4.2 提升社會組織的治理能力

社會組織作為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵主體之一，其自身治理水平影響著鄉(xiāng)村治理進(jìn)程的推進(jìn)，因此，提升鄉(xiāng)村社會組織的治理能力，是增強其鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵一環(huán)。其一，樹立共治理念。鄉(xiāng)村社會組織要切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依附觀念，樹立共建共治共享理念；要積極響應(yīng)基層政府關(guān)于治理理念的宣傳，并主動在村民中加強宣傳，使共治理念真正深入人心；要將治理理念作為行動指南，并切實落到實處［12］。其二，提升自治水平。鄉(xiāng)村社會組織要加強自身培訓(xùn)，提高成員文化素質(zhì)，為成員制定職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃、開展職業(yè)培訓(xùn)、提高職業(yè)素養(yǎng)，完成職業(yè)化轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)組織自身的專業(yè)化和職業(yè)化。此外，鄉(xiāng)村社會組織還應(yīng)建立健全人才引進(jìn)和培養(yǎng)機制，豐富自身人力資源；主動拓寬資金籌集渠道，增強自身可持續(xù)性；實現(xiàn)信息公開、透明式運作，增強公信力。其三，參與鄉(xiāng)村治理平臺的搭建和運營。社會組織在鄉(xiāng)村治理中要扮演“協(xié)調(diào)者”角色，加強與村民、政府的聯(lián)系，做好鄉(xiāng)村治理平臺的搭建和運營工作；要積極響應(yīng)基層政府采取的各項鄉(xiāng)村治理措施，利用自身社會性優(yōu)勢為政府分擔(dān)治理壓力；要加大公共服務(wù)供給力度，成為基層政府治理鄉(xiāng)村的好幫手。

4.3 堅持依法治理是保障

作為對治理的治理，元治理解決了誰來“組織自組織”的難題，卻因無法擺脫“誰來治理治理者”的困境而陷入治理悖論［8］。法治是元治理的基本制度保障，沒有健全的法制體系就難以維系多元主體的良性、均衡發(fā)展，難以確保公共治理秩序。因此，建立健全法律、制度等保障機制，是確保社會組織依法參與鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵舉措。一是為社會組織參與鄉(xiāng)村治理提供法律依據(jù)。通過立法建設(shè)，加強社會組織參與鄉(xiāng)村治理相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)理性研究，修訂不合時宜的法律法規(guī)，及時將成功的治理實踐上升為法律，確保社會組織在鄉(xiāng)村治理中有法可依。二是提升社會組織的法治水平?；鶎诱畱?yīng)主動開展普法教育、“法律下鄉(xiāng)”、法律知識宣講等活動，不斷提升社會組織的法治水平；社會組織自身要定期開展法治教育培訓(xùn)，增強成員法治觀念，提升其法治思維，使其在鄉(xiāng)村治理過程中主動踐行法律要求，做到依法辦事。三是構(gòu)建法治化的鄉(xiāng)村共治機制。在鄉(xiāng)村治理中，社會組織與基層政府之間的行動目標(biāo)與策略選擇要緊緊圍繞著法律精神、原則和程序進(jìn)行［13］，保證治理行為在復(fù)雜環(huán)境下實現(xiàn)目的、內(nèi)容、手段以及程序合法，從而彰顯法治在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。

5 結(jié)語

作為社會治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理成效關(guān)系著整個社會治理的現(xiàn)代化程度，而社會組織作為鄉(xiāng)村治理的重要主體之一，卻面臨著內(nèi)外雙重困境，嚴(yán)重阻礙其社會性作用的發(fā)揮，不利于其推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。當(dāng)下，鄉(xiāng)村治理中的社會組織該何去何從？引入“元治理”理論，使基層政府成為“元治理者”，充當(dāng)引導(dǎo)者角色；提升鄉(xiāng)村社會組織的治理水平，找回其自治底色；為社會組織提供法律依據(jù)，使其堅持依法治理。這些措施不失為解決這一難題的良策。