“三權(quán)分置”背景下許昌市農(nóng)村宅基地退出模式分析

宋瑞霞

（許昌學(xué)院，河南 許昌 461000）

國土資源部2018年統(tǒng)計報告顯示，我國城市建設(shè)用地緊張，城市人多地少與農(nóng)村少人多地形成了鮮明對比。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2019年中央一號文件圍繞農(nóng)村宅基地提出了推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)指導(dǎo)意見，重點(diǎn)是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”，這對于規(guī)范村民、村集體、地方政府的行為及責(zé)任有重要意義。

1 許昌市農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀

由于地區(qū)差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，在宅基地管理模式上會有較大區(qū)別。筆者以調(diào)研河南省許昌市為例展開探討，通過發(fā)放問卷調(diào)查的形式對五個村莊進(jìn)行調(diào)查，這五個村莊分別為禹州市的張樓村、石河村，長葛市的崗李村，鄢陵縣的郭劉村、崗周村。選取了30位志愿者村民進(jìn)行調(diào)研，選取志愿者均為自愿接受調(diào)研的村民，問卷涵蓋既有年輕人也包括中老年人。

1.1 閑置宅基地大量出現(xiàn)

近些年來，許昌市農(nóng)村人不再拘泥于務(wù)農(nóng)、養(yǎng)殖，很多會選擇外出打工、經(jīng)商或求學(xué)，這就導(dǎo)致很多的住房長期無人居住。也有部分農(nóng)戶是已經(jīng)在城市落戶，每年回原宅基地的次數(shù)非常少。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，外出打工、經(jīng)商和求學(xué)的人數(shù)高達(dá)56%，五個村莊共有483戶居民住宅，由于村民外出打工或隨子女在城市居住，出現(xiàn)了175戶閑置住宅，閑置住宅比例為36%。其中，鄢陵縣郭劉村“空心化”問題尤其突出，村內(nèi)共85戶村民，閑置宅基地53戶，閑置比例高達(dá)62%。由于村內(nèi)并無工廠，且耕地鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，糧食畝產(chǎn)低于400公斤，難以滿足一家人的生活需求，大部分村民選擇外出謀生，村中常駐人口為老人及小孩，很多住宅常年無人居住，土地利用率很低。

1.2 農(nóng)民宅基地退出意愿不高

走訪調(diào)查中，五個村內(nèi)只有35%的村民希望宅基地退出，而大部分村民特別是45歲以上的中老年人則不愿意農(nóng)村宅基地退出。以禹州市的張樓村和石河村為例，這兩個村子被譽(yù)為河南省“森林鄉(xiāng)村”，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，村內(nèi)含有涉林產(chǎn)業(yè)，比如木材加工廠、家具廠，很多45歲以上的人會在村內(nèi)工廠打零工，不會像年輕人一樣外出謀生。而長葛市崗李村實(shí)施的宅基地退出政策為一次性補(bǔ)償6萬元，村民認(rèn)為現(xiàn)有的退出補(bǔ)償滿足不了日常生活開銷，沒有必要進(jìn)行退出。

1.3 “一戶多宅”及面積超標(biāo)問題多發(fā)

《河南省實(shí)施<土地管理法>辦法》第51條規(guī)定，平原地區(qū)宅基地面積為134m2~167m2，山區(qū)、丘陵地區(qū)每戶宅基地不得超過200/m2。長葛市的崗李村，鄢陵縣的郭劉村、崗周村為平原地區(qū)，超過規(guī)定面積167m2的住宅為75戶，宅基地建筑面積超標(biāo)比例占調(diào)查總數(shù)的22%。村民宅基地面積超標(biāo)也是農(nóng)村土地利用率不高的表現(xiàn)，這與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中城市建設(shè)用地不足的問題相沖突。除此之外，“一戶多宅”的現(xiàn)象也很突出，調(diào)查顯示禹州市的張樓村和石河村有16%的村民含有一戶以上的住宅。

1.4 宅基地私自轉(zhuǎn)讓或出租的現(xiàn)象時有發(fā)生

走訪調(diào)查中，只有12%的村民不愿意將閑置的房屋轉(zhuǎn)讓或出租，有28%的村民曾經(jīng)或現(xiàn)在有將閑置房屋出租或轉(zhuǎn)讓給其他人的情況。而通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)的宅基地轉(zhuǎn)讓以及出租并沒有經(jīng)過合法的程序，只是雙方私下的口頭協(xié)議，無法保障戶主的相關(guān)利益。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)依照法律規(guī)定是可以有償轉(zhuǎn)讓的，但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄢陵縣崗周村雖然制定了宅基地有償使用制度，鼓勵農(nóng)戶在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但因?yàn)檗r(nóng)民法律意識淡薄，村干部執(zhí)行力度不夠，難以形成規(guī)范的土地交易市場。

1.5 宅基地退出模式

許昌市農(nóng)村宅基地的退出依托人地掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等形式來實(shí)現(xiàn)。主要可以通過宅基的的自愿退出給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、換取城鎮(zhèn)住房、按照規(guī)定補(bǔ)交城鎮(zhèn)社保的等形式。同時部分地區(qū)針對農(nóng)戶自愿退出，并由村集體對回收的宅基地進(jìn)行了集中整治，例如，禹州市馮石門村通過招商引資在村內(nèi)原有的閑置宅基地上建設(shè)艾草制品公司，工廠為農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會，政府協(xié)助建設(shè)新社區(qū)，并每年給予農(nóng)戶一定的住房補(bǔ)貼。這種模式可以項(xiàng)目為依托，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，幫助農(nóng)戶脫貧，改善村民生活，也促進(jìn)了閑置宅基地的盤活利用，為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間，加強(qiáng)土地的集約管理。

2 許昌市農(nóng)村宅基地退出中存在的問題分析

2.1 宅基地退出后農(nóng)民存在較多顧慮

通過與村民訪談、調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡段的村民對宅基退出以后的顧慮不同。45歲以下的年輕人及青壯年主要是擔(dān)心宅基地退出后要去城市買房，房貸壓力大，生活負(fù)擔(dān)重；45~60歲的中年人主要擔(dān)心自己沒有過硬的專業(yè)技能以在城市立足，沒有穩(wěn)定的收入來源，無法承擔(dān)一家人的開銷；60歲以上的老年人主要由于鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚，難以割舍祖屋，并且很難適應(yīng)新的生活環(huán)境。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，很多村民不愿意退出閑置的宅基地，更重要的原因在于認(rèn)為現(xiàn)有宅基地退出補(bǔ)償過低，同時自己也缺少宅基地退出之后的各項(xiàng)生活保障。

2.2 宅基地退出政策的宣傳力度不足

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有39%被調(diào)查村民表示對宅基地退出的政策不了解，此外，還有15%的村民認(rèn)為宅基地所有權(quán)屬于個人，此項(xiàng)調(diào)查也反映出村民根深蒂固的“土地屬于私有財產(chǎn)”的錯誤觀念。與村干部交流時，他們也表示自身文化水平有限，沒有做好對村民的宣傳與講解工作。同時，由于村民對宅基地退出的補(bǔ)償政策不滿意，認(rèn)為宅基地的退出損害了自身的財產(chǎn)權(quán)益，當(dāng)村集體向村民宣傳可以適度流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)時，村民的熱情度不高。

2.3 宅基地退出的制度不健全

農(nóng)戶退出意愿不高的影響的因素中主要包括宅基地的退出與補(bǔ)償制度措施不合理等。例如，長葛、鄢陵等地宅基地退出后，在農(nóng)民戶籍、物資保障、基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境治理等方面缺少必要的配套措施，并且補(bǔ)償金額低于農(nóng)戶預(yù)期，資金不能及時到位。農(nóng)戶進(jìn)程后會面臨諸如孩子入學(xué)、購房等實(shí)際問題，日常開銷會比較大，農(nóng)戶會衡量宅基地退出對自己而言是否是利益最大化。目前許昌市并沒有形成一整套的宅基地退出的相關(guān)制度。

宅基地與房屋是農(nóng)戶的重要財產(chǎn)，我國試點(diǎn)地區(qū)天津、浙江等地以維護(hù)農(nóng)戶利益和充分考慮農(nóng)戶意見為前提，天津華明根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況提出近郊農(nóng)民可將宅基地置換成小城鎮(zhèn)的住房，置換標(biāo)準(zhǔn)獲得了農(nóng)戶的廣泛認(rèn)可。浙江義烏規(guī)定農(nóng)村拆遷宅基地可置換為新社區(qū)的住宅，同時，原先村莊替換下的宅基地可以重新開墾農(nóng)用耕地或建設(shè)用地，其中取得的財產(chǎn)性收入可用于新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.4 村集體組織機(jī)構(gòu)職能“虛化”

宅基地歸集體所有的根本地位不可改變，但長期以來，許昌市一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)職能“虛化”，在全國農(nóng)村土地確權(quán)工作已進(jìn)入尾聲時，許昌部分地方依然存在農(nóng)戶宅基地或房屋產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，這就給宅基地“三權(quán)分置”提出的落實(shí)造成了障礙。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在日常工作中存在村委會未及時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶溝通配合，未發(fā)揮村集體應(yīng)有職責(zé)的問題。例如，禹州市有些村莊未及時到農(nóng)戶家中勘察丈量，繪制宗地圖，確定宗地面積、使用權(quán)面積和宅基地權(quán)利人。村集體應(yīng)在保證宅基地在無產(chǎn)權(quán)糾紛下，為農(nóng)戶發(fā)放宅基地使用證，做到宅基地的確權(quán)發(fā)證。

3 關(guān)于完善農(nóng)村宅基地退出模式的建議

3.1 健全宅基地退出的制度保障

我國多地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)給許昌市推進(jìn)宅基地規(guī)范有序退出提供了指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，許昌市需要重點(diǎn)完善宅基地退出中與農(nóng)戶利益密切相關(guān)的各項(xiàng)制度保障，以消除農(nóng)戶的擔(dān)憂。同時對于已經(jīng)退出的閑置宅基地進(jìn)行資源優(yōu)化利用，更好地盤活農(nóng)村土地市場。

第一，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿。雖然閑置宅基地有償退出是提高農(nóng)村土地利用率的有效途徑，但在有序退出的過程中應(yīng)該從農(nóng)戶的切身利益出發(fā)，遵循自愿、公平的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)切實(shí)解決農(nóng)戶在宅基地管理過程中出現(xiàn)的與農(nóng)戶利益相沖突的不合法行為，切實(shí)保障農(nóng)戶自身合法權(quán)益。

第二，拓寬宅基地退出補(bǔ)償資金渠道。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)戶宅基地退出的意愿不高的主要原因在于目前當(dāng)?shù)夭⑽葱纬山y(tǒng)一的對退出人給予法定補(bǔ)償機(jī)制。部分地區(qū)不同時期退出的補(bǔ)償政策差距過大，后期退出的宅基地比前期退出的補(bǔ)償政策力度大，從而部分有退出意愿的農(nóng)戶也持觀望態(tài)度，期望后續(xù)的宅基地補(bǔ)償政策。從我國多地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)地區(qū)最常采用現(xiàn)金補(bǔ)償或者置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)的模式，這就需要依托強(qiáng)大的財政支持。許昌市也采取了以上模式，為了保證后續(xù)有充足的的資金支持，有關(guān)政府部門可以從多渠道來籌措資金，如加大招商引資的優(yōu)惠力度，大力支持那些有助于本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，歸置閑置宅基地，集中規(guī)劃廠地，使其盡快落地，并通過從土地出讓所得的收入中支出由農(nóng)戶宅基地退出所需的資金。

第三，因地制宜地建立農(nóng)村宅基地的退出模式。許昌市是三國歷史文化名城，作為曹魏故都的許昌被譽(yù)為“北國水鄉(xiāng)”、“水韻蓮城”，并先后獲得了全國文明城市、全國綠化模范城市、國家衛(wèi)生城市等稱號。因此，在開展宅基地退出工作中，要適當(dāng)保留民俗文化和歷史建筑遺產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，打造“許昌建筑”、“許昌環(huán)境”、“許昌文化”的城市名片。

第四，制定宅基地退出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。目前，許昌地區(qū)關(guān)于宅基地退出缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。借鑒國內(nèi)多地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地方實(shí)際情況。許昌地處中原腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展近幾年也是穩(wěn)中向好，其中調(diào)研的禹州地區(qū)依托鈞瓷及中醫(yī)藥文化是許昌市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最好的縣市，同時也是我國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣。依托較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以在全市范圍內(nèi)率先制定出相關(guān)的宅基地退出的補(bǔ)償政策。調(diào)研中禹州市的張樓村、石河村經(jīng)過多方協(xié)商制定了短時間退出補(bǔ)償?shù)姆桨?，補(bǔ)償金額由村民和村集體協(xié)商確定，農(nóng)戶也可自愿永久退出閑置及超標(biāo)宅基地，一次性給予村民最低10萬元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)馁Y金主要是來由占用村內(nèi)宅基地的企業(yè)或村集體提供。也可以選擇分階段給予農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)基本在6 000~10 000元左右一年。許昌其他縣市也需要因地制宜的制定本地區(qū)的宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為有序宅基地退出的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

第五，制定宅基地退出的相關(guān)配套保障措施。經(jīng)過調(diào)研，梳理出目前宅基地退出過程中農(nóng)戶的顧慮主要是擔(dān)心日后的生活缺乏穩(wěn)定的保障，考慮最多的是圍繞著就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等實(shí)際問題。在就業(yè)方面，為確保宅基地退出工作的順利實(shí)施，政府部分應(yīng)該考慮農(nóng)戶進(jìn)程的切實(shí)需要，加大農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、提高農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)，讓農(nóng)戶可以掌握足以維持生計的一技之長。同時許昌市在本地區(qū)還需要通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)渠道，以創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，為退宅村民提供必要的生活保障。在教育方面，由于城鄉(xiāng)間的教育資源存在較大差距，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育水平要普遍高于鄉(xiāng)村教育，目前很多農(nóng)戶是為了自己的孩子能享受到更好地教育資源而選擇在城鎮(zhèn)就學(xué)。有宅基地退出意愿的農(nóng)戶也重視下一代的教育問題，而現(xiàn)在很多的優(yōu)質(zhì)教育資源有地域限制，而符合入學(xué)的區(qū)域房價相對較高，這也給農(nóng)戶入城帶來了很大的障礙。需要當(dāng)?shù)卣邢嚓P(guān)的政策傾斜，以消除農(nóng)戶的入城顧慮。在住房方面，部分宅基地退出的農(nóng)戶選擇“宅基地置換”模式，即農(nóng)民可以根據(jù)自己的宅基地的面積折合成一定的比例，按照比例的標(biāo)準(zhǔn)與社區(qū)房屋進(jìn)行“資產(chǎn)置換”，這是國內(nèi)宅基地退出補(bǔ)償?shù)某Ｒ姺桨浮２贿^目前許昌市采用此置換方式的地區(qū)多是城市周邊的地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要更多的土地資源，同時又由于城市的高房價，相比現(xiàn)金補(bǔ)償農(nóng)戶更愿意選擇宅基地?fù)Q房的模式。而在調(diào)研中的許昌市的五個村莊，農(nóng)戶的宅基地?fù)Q房的意愿很強(qiáng)，但由于地域的問題，很難進(jìn)行宅基地?fù)Q房。此問題的解決需要多方協(xié)商、結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及實(shí)際情況而定。就社保問題，這也是農(nóng)戶進(jìn)城之后的切身利益問題。我國多個試點(diǎn)地區(qū)對自愿退出宅基地的農(nóng)戶給予了一定的政策支持，如給農(nóng)民補(bǔ)交社保，均納入城鎮(zhèn)保障體系，與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。

3.2 強(qiáng)化村集體組織職責(zé)

由于宅基地所有權(quán)的集體屬性，在法律層面上村集體負(fù)責(zé)宅基地使用管理權(quán)、村莊用地規(guī)劃利用權(quán)、合理分配收益權(quán)等。而在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了由于村集體負(fù)責(zé)人文化水平有限及對宅基地退出工作宣傳力度不夠，導(dǎo)致很多農(nóng)戶不了解目前的宅基地退出的相關(guān)政策。許昌市各地區(qū)應(yīng)提高村干部的文化素養(yǎng)與知識水平，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策方面的知識培訓(xùn)，積極向村民宣講宅基地“三權(quán)分置”管理政策，以提高村民自愿退出閑置宅基地的熱情，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置的土地資源。同時地方政府也加強(qiáng)對村內(nèi)宅基地的動態(tài)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并處置諸如宅基地退出中違反自愿、有償?shù)葐栴}，及時予以糾正以保障農(nóng)戶的切身利益。