公立醫(yī)院紀(jì)檢機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象范圍及職能定位探討

顏懷柱 蘆豐 魏媛 張漢中

黨的十八大以來，黨中央及地方黨委、紀(jì)委采取有效措施，不斷深化監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對國有企事業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)壓實(shí)企事業(yè)單位“兩個(gè)責(zé)任”，推動(dòng)企事業(yè)全面從嚴(yán)治黨不斷取得新成效。同時(shí)也清醒地看到，新形勢下國有企事業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)權(quán)威性和獨(dú)立性不強(qiáng)，監(jiān)督作用發(fā)揮不力的現(xiàn)狀未能取得大的進(jìn)展。公立醫(yī)院是各層級管理人員和各類技術(shù)人員集聚的地方，其中相當(dāng)一部分人員所處崗位都享有一定的公權(quán)職能。而對這一類人員的有效監(jiān)督，是醫(yī)院健康發(fā)展的重要保證。紀(jì)檢監(jiān)察工作是醫(yī)院全局工作的重要組成部分，對于查找內(nèi)部薄弱環(huán)節(jié)和漏洞、規(guī)范工作起到保障作用[1]，提升公立醫(yī)院紀(jì)檢監(jiān)察工作監(jiān)督質(zhì)效是國有企事業(yè)單位監(jiān)察體制改革的重要方面。醫(yī)院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)協(xié)同上級紀(jì)委監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組（以下簡稱派駐紀(jì)檢監(jiān)察組）對公立醫(yī)院相關(guān)人員進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督，這是適應(yīng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的新要求，是推進(jìn)國有企事業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨工作向縱深發(fā)展的重要舉措。為此，實(shí)施對公立醫(yī)院精準(zhǔn)、無縫監(jiān)督，厘清醫(yī)院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的職能定位十分必要。

1 公立醫(yī)院人員構(gòu)成及分類

公立醫(yī)院的人員構(gòu)成較為復(fù)雜，大體可分為3類：一類是管理人員，包括院領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層管理人員以及基層管理人員；二類是專業(yè)技術(shù)人員，包括醫(yī)、藥、護(hù)、技等專業(yè)技術(shù)人員；三是后勤服務(wù)保障人員，包括總務(wù)、設(shè)備、安保等崗位的普通工作人員。我院是一所大型三級甲等綜合性公立醫(yī)院，在職員工3 703人，其中中共黨員1 179人；內(nèi)設(shè)職能管理部門28個(gè)（含4所分院），中層以上管理人員71人（含院領(lǐng)導(dǎo)班子成員9人），基層管理人員近100人；醫(yī)院?？圃O(shè)置齊全，其中臨床一級專業(yè)學(xué)科24個(gè)，二級專業(yè)學(xué)科33個(gè)，病區(qū)58個(gè)，主要醫(yī)技科室12個(gè)。擁有淮安市食管癌防治、臨床檢驗(yàn)、放射免疫檢測、糖尿病診療、醫(yī)學(xué)信息、孕產(chǎn)婦急危重癥救治6個(gè)技術(shù)中心和血液病研究所、腫瘤研究所、普外科、中心實(shí)驗(yàn)室、標(biāo)本室5個(gè)醫(yī)學(xué)重點(diǎn)科研單位，內(nèi)聘科主任109人，護(hù)士長72人。

2 公立醫(yī)院監(jiān)察對象范圍界定

《監(jiān)察法》第十五條對監(jiān)察范圍和管轄作了規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察……公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”[2]。確定監(jiān)察對象范圍的標(biāo)準(zhǔn)可分為兩種：一種是“身份標(biāo)準(zhǔn)”，即所有行使公權(quán)力的公職人員均屬監(jiān)察對象范圍；另一種則為“權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)”，即所有公權(quán)力的行使者均納入監(jiān)察對象范圍。作為國家興辦的事業(yè)單位，公立醫(yī)院代表國家向社會提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，為了有效履行職責(zé)，必然享有與之相匹配的“擬制國家公權(quán)力”，同時(shí)，作為社會組織，公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位也具有一般社會組織享有的“純粹社會公權(quán)力”。因此，并非公立醫(yī)院的所有人員一概都是監(jiān)察對象，只有“擬制國家公權(quán)力”的行使者才是監(jiān)察對象[3]。綜上，根據(jù)行使“擬制國家公權(quán)力”這一標(biāo)準(zhǔn)，公立醫(yī)院的監(jiān)察對象具體范圍可以概括性界定為：一是管理崗位工作人員；二是專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位行使與職務(wù)相關(guān)的權(quán)力的人員。根據(jù)上述監(jiān)察對象范圍的界定，我院紀(jì)檢監(jiān)察對象在1 300人左右。

3 醫(yī)院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)職能定位及履職權(quán)限

新形勢下的公立醫(yī)院紀(jì)檢監(jiān)察工作要跟隨黨和國家的要求，圍繞“三嚴(yán)三實(shí)”、“四種形態(tài)”、“六項(xiàng)政治紀(jì)律”，將紀(jì)檢工作融入醫(yī)院管理的各個(gè)環(huán)節(jié)[4]。

3.1 職責(zé)定位

我院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在醫(yī)院黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向黨委報(bào)告的同時(shí)向上級紀(jì)委報(bào)告。全面履行黨章賦予的紀(jì)律檢查職責(zé)，協(xié)助院黨委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。監(jiān)督范圍為事業(yè)單位黨組織和全體黨員，重點(diǎn)監(jiān)督黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及成員和其他市管干部、內(nèi)設(shè)職能管理部門主要負(fù)責(zé)人，以及各分院領(lǐng)導(dǎo)班子及成員。指導(dǎo)和推動(dòng)各分院監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。辦理上級紀(jì)委和院黨委交辦的其他問題線索或監(jiān)督事項(xiàng)。

3.2 醫(yī)院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)主要工作內(nèi)容

3.2.1 日常監(jiān)督

重點(diǎn)監(jiān)督院黨委學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，做到“兩個(gè)維護(hù)”，執(zhí)行黨的路線方針政策和黨中央以及省市委重大決策部署，落實(shí)巡察整改要求，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，執(zhí)行民主集中制、“三重一大”權(quán)力運(yùn)行等情況，突出政治監(jiān)督，推動(dòng)政治生態(tài)建設(shè)。紀(jì)委書記經(jīng)常與黨委主要負(fù)責(zé)人就政治生態(tài)、作風(fēng)建設(shè)、廉潔風(fēng)險(xiǎn)、問題線索等溝通意見；約談內(nèi)設(shè)職能管理部門和各分院主要負(fù)責(zé)人，提出工作建議，持續(xù)壓實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。協(xié)助院黨委至少每半年專題研究1次全面從嚴(yán)治黨特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。對選人用人、評先評優(yōu)、職稱晉升等工作的全程監(jiān)督，出具黨風(fēng)廉政意見，建立健全中層干部廉政檔案。綜合運(yùn)用參加黨委會議、專項(xiàng)檢查、督查履責(zé)記實(shí)、監(jiān)督排查廉政風(fēng)險(xiǎn)、教育提醒、談話函詢等方式，協(xié)調(diào)審計(jì)、工會等監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。發(fā)現(xiàn)有苗頭性、傾向性問題的，及時(shí)教育提醒；發(fā)現(xiàn)有輕微違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉；發(fā)現(xiàn)有一般性違紀(jì)問題的，依規(guī)依紀(jì)開展談話函詢或初步核實(shí)；發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員違紀(jì)問題的，通過上級紀(jì)委對口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室（以下簡稱監(jiān)督檢查室）向上級紀(jì)委報(bào)告。

3.2.2 問題線索處置

遇有信訪舉報(bào)或問題線索，依規(guī)登記處置。涉及院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的，在5個(gè)工作日內(nèi)，徑送上級紀(jì)委信訪室或案件監(jiān)督管理室。涉及既是黨員又是監(jiān)察對象的，以院紀(jì)委處置為主，需給予黨紀(jì)和政務(wù)雙立案的，商派駐紀(jì)檢監(jiān)察組后處置；涉及非黨員非監(jiān)察對象的，組織院相關(guān)部門處置；涉及非黨員監(jiān)察對象的，在5個(gè)工作日內(nèi)，移交派駐紀(jì)檢監(jiān)察組處置。擬開展談話函詢的，經(jīng)院紀(jì)委書記批準(zhǔn)后實(shí)施。其中，擬對中層正職開展談話的，經(jīng)院黨委書記批準(zhǔn)后實(shí)施；擬開展初步核實(shí)的，制定工作方案和安全預(yù)案，依方案實(shí)施，報(bào)批程序與開展談話報(bào)批程序相同；擬予以了結(jié)或給予談話提醒等處理的，經(jīng)院黨委書記批準(zhǔn)后實(shí)施；擬給予通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整等處理的，征求監(jiān)督檢查室意見后，經(jīng)院黨委書記批準(zhǔn)后實(shí)施。

3.2.3 審查調(diào)查和案件審理

根據(jù)市紀(jì)委監(jiān)委安排，協(xié)助初步核實(shí)或立案審查反映市管干部的問題線索或案件，負(fù)責(zé)審查其他黨員涉嫌違反黨紀(jì)的案件；配合派駐紀(jì)檢監(jiān)察組調(diào)查監(jiān)察對象涉嫌一般職務(wù)違法的案件。對嚴(yán)重違紀(jì)違法涉嫌犯罪的問題，通過監(jiān)督檢查室報(bào)市紀(jì)委監(jiān)委指定管轄。擬立案審查的，經(jīng)院黨委書記同意，并通過監(jiān)督檢查室報(bào)市紀(jì)委批準(zhǔn)后實(shí)施。依規(guī)使用審查措施，確保審查安全。擬給予黨紀(jì)處分的，提請相關(guān)市直案件審理組協(xié)審后，經(jīng)院黨委書記同意，并通過監(jiān)督檢查室報(bào)市紀(jì)委批準(zhǔn)后實(shí)施。其中，擬給予中層正職（正科職）黨員干部開除黨籍處分的，經(jīng)案件審理室報(bào)市紀(jì)委批準(zhǔn)后實(shí)施。

3.2.4 問責(zé)整改

對不履行或不正確履行職責(zé)、違規(guī)違紀(jì)的黨組織、黨員、職工，依規(guī)問責(zé)處理并通報(bào)。堅(jiān)持“一案詳查”，查找制度和管理漏洞，提出紀(jì)律檢查建議。其中，向院黨委提出的，通過監(jiān)督檢查室報(bào)市紀(jì)委批準(zhǔn)后，以市紀(jì)委名義作出；向黨總支（支部）提出的，經(jīng)監(jiān)督檢查室審核后，由院紀(jì)委作出；向部門、科室、分院提出的，經(jīng)院長批準(zhǔn)后，以醫(yī)院名義作出。

4 思考與探析

4.1 要厘清紀(jì)檢監(jiān)察“三轉(zhuǎn)”的深刻內(nèi)涵

2014年5月19日，時(shí)任中紀(jì)委書記王岐山同志在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”專題研討班上強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，全面提高履職能力[5]。“三轉(zhuǎn)”最重要的是“轉(zhuǎn)職能”，因此，醫(yī)院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)專門機(jī)構(gòu)，不應(yīng)承擔(dān)業(yè)務(wù)性管理工作，機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人不得分管其他業(yè)務(wù)，應(yīng)專責(zé)紀(jì)檢工作，健全體系，完善機(jī)制，管理隊(duì)伍，抓好落實(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性和說服力。

4.2 要厘清紀(jì)檢監(jiān)察對象范圍

在公立醫(yī)院人員構(gòu)成中，對中共黨員監(jiān)察對象的劃分應(yīng)該是清晰的，而對非中共黨員監(jiān)察對象的范圍則有不同的認(rèn)知和劃分。根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)條款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對“公辦的教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”進(jìn)行監(jiān)察，該表述中對從事管理人員這一范圍界定較為含糊，但結(jié)合工作實(shí)務(wù)，我們以“權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)”劃定監(jiān)察對象范圍，即管理崗位工作人員以及專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位行使與職務(wù)相關(guān)權(quán)力的人員，包括院領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層干部、科主任、護(hù)士長及其他從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)人員。

4.3 要厘清與相關(guān)部門之間的工作關(guān)系

一是要建立健全院黨委與院紀(jì)委會商、情況通報(bào)工作機(jī)制；二是要建立接受上級紀(jì)委相關(guān)部室工作指導(dǎo)機(jī)制；三是建立與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組工作協(xié)作機(jī)制。內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)監(jiān)察職能調(diào)整后，與衛(wèi)生管理部門派駐紀(jì)檢監(jiān)察組建立良性的分工協(xié)作關(guān)系特別重要。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組承擔(dān)了部分對公立醫(yī)院監(jiān)察職能，與內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)共同實(shí)現(xiàn)了對公立醫(yī)院監(jiān)察對象全覆蓋，這在一定程度上緩解了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人手少、取證難問題，還減輕了對同事、熟人“下手”的顧慮。醫(yī)院內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)受上級紀(jì)委及院黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是工作協(xié)作關(guān)系，都具有監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的工作職責(zé)，但各自監(jiān)督的范圍不同，側(cè)重點(diǎn)不同。內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)主要從內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對黨員監(jiān)督對象的監(jiān)督，注重日常監(jiān)督、線索處置、查處問責(zé)；派駐紀(jì)檢監(jiān)察組則主要從外部進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)對非黨員監(jiān)督對象的監(jiān)督，突出關(guān)鍵少數(shù)，就行業(yè)性、系統(tǒng)性問題開展專項(xiàng)治理。若在實(shí)際工作中出現(xiàn)工作職責(zé)上重疊、交叉情況時(shí)，則要求建立相互間溝通、協(xié)商機(jī)制，以促進(jìn)監(jiān)督效能最大化，從而形成疊加效應(yīng)。