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    PPP模式下我國(guó)農(nóng)村生活污水治理的研究
    ——以常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理PPP項(xiàng)目為例

    2021-12-01 15:12:19夢(mèng)
    農(nóng)村實(shí)用技術(shù) 2021年6期
    關(guān)鍵詞:分散式常熟市污水

    金 夢(mèng)

    (廣西師范大學(xué),廣西 桂林 541004)

    1 引言

    改善農(nóng)村人居環(huán)境,建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村,是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要因素。習(xí)近平總書記指出,“綠水青山就是金山銀山”。為了全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),打造美麗中國(guó),美麗鄉(xiāng)村,農(nóng)村環(huán)境污染問題不容忽視。其中,營(yíng)造水清河暢的環(huán)境與農(nóng)村生活污水治理一直以來(lái)都是困擾我們的主要問題。將PPP模式的運(yùn)用為農(nóng)村生活污水治理提供了新的思路。

    2 項(xiàng)目概況

    近年來(lái),為了更好的適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要,尤其是為滿足人民對(duì)美好生活的追求。常熟市于2015年在全國(guó)首推農(nóng)村分散式污水處理PPP模式。2019年常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理PPP三期項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式實(shí)施。按照“能集中則集中、宜分散則分散”的原則對(duì)常熟市下轄的十一個(gè)鎮(zhèn)與街道所涉及的449個(gè)自然村進(jìn)行污水收集與處理,污水收集量為4 397.34 t/d,受益戶數(shù)約為13 587戶。項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)模式,項(xiàng)目建設(shè)期為2年,運(yùn)營(yíng)期為25年,總投資49 628.13萬(wàn)元。目前已進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段,運(yùn)營(yíng)期滿后,項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益無(wú)償移交政府制定機(jī)構(gòu)。

    3 我國(guó)農(nóng)村生活污水治理PPP模式的必要性

    3.1 多渠道融資,彌補(bǔ)財(cái)政投入不足

    政府是農(nóng)村生活污水的治理主體,但是由于政府所需開展與進(jìn)行的財(cái)政支出眾多,財(cái)政壓力過大,對(duì)于農(nóng)村生活污水治理工作的資金投入面臨重大的壓力。財(cái)政資金的緊張,使得多元化、多渠道的融資方式成為必然趨勢(shì)。PPP模式的推廣,將直接有效的獲取社會(huì)多渠道的融資,減輕政府財(cái)政壓力[1]。

    3.2 提高農(nóng)村生活污水治理效率,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

    將PPP模式引入農(nóng)村生活污水治理中,首先有利于節(jié)約成本。由政府和各方社會(huì)資本共同參與項(xiàng)目,公私合作,各司其職,將各階段的工作任務(wù)交由專業(yè)人士進(jìn)行,將大大提高農(nóng)村生活污水治理的效率。其次,運(yùn)營(yíng)期間需通過政府的績(jī)效考核,并以此為依據(jù)支付項(xiàng)目公司污水處理服務(wù)費(fèi)等。這將直接與項(xiàng)目公司的利益相關(guān),各主體間相互制約,有利于項(xiàng)目的有序進(jìn)行。此外,各環(huán)節(jié)有機(jī)關(guān)聯(lián),大大提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率。

    3.3 規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),提高政府活力

    在政府和社會(huì)資本的合作過程中,不同于政府部門,私營(yíng)部門會(huì)更關(guān)注自身的利益,因此他們也會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。由于私營(yíng)部門與政府部門間會(huì)簽訂相關(guān)的合同,政府需通過對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、管理等情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估后,項(xiàng)目公司才會(huì)根據(jù)考核結(jié)果獲取相應(yīng)的投資回報(bào)。這就意味著,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),良好的運(yùn)營(yíng)才能為項(xiàng)目公司帶來(lái)更大的利益。此外,農(nóng)村生活污水治理的效果,也將直接影響政府的形象,項(xiàng)目公司對(duì)政府有一定的約束力,因此,政府部門只有不斷提高政府活力,才能更好的開展農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目。

    4 實(shí)證分析:常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理的實(shí)踐

    4.1 常熟市農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀

    農(nóng)村生活污水在指在農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活過程中所產(chǎn)生的會(huì)導(dǎo)致水體及環(huán)境污染的廢水,主要包括餐廚廢水、衛(wèi)生清潔用水、飼養(yǎng)禽畜產(chǎn)生的廢水、農(nóng)藥使用產(chǎn)生的廢水等。[2]近年來(lái),常熟市堅(jiān)持污水治理和生態(tài)供給并行,堅(jiān)持污水設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理并重,高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)生活污水治理,并修改完善《“十四五”常熟市農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃》。經(jīng)過前面兩期農(nóng)村污水治理工程的實(shí)施,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。但從全局看,依舊存在基礎(chǔ)設(shè)施不健全、日常養(yǎng)護(hù)不到位等情況,因而農(nóng)村生活污水治理仍需繼續(xù)努力。

    4.2 農(nóng)村生活污水治理PPP模式面臨的困境

    4.2.1 社會(huì)資本方的不確定性

    由于PPP項(xiàng)目所需的資金量大、周期長(zhǎng),對(duì)社會(huì)資本的資金籌集能力提出了極大的挑戰(zhàn),融資難依舊掣肘PPP項(xiàng)目的發(fā)展。[3]同時(shí),根據(jù)相關(guān)政策或法律法規(guī),PPP項(xiàng)目通常采用公開招標(biāo)的方式開展。因此,無(wú)法確定社會(huì)資本方是否合格且可靠。項(xiàng)目合作周期包含建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期,共27年。周期長(zhǎng)意味著社會(huì)資本方將會(huì)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn),因此他們往往會(huì)在如何平衡投資回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)之間猶豫不決。

    4.2.2 磋商、法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)性

    首先,常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理PPP項(xiàng)目以競(jìng)爭(zhēng)性磋商為采購(gòu)方式。在實(shí)踐過程中,或沒有磋商環(huán)節(jié),或評(píng)標(biāo)流于形式,往往這將面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致廢標(biāo)。[4]其次,近幾年雖然PPP模式廣泛運(yùn)用于各個(gè)市政工程中,但是有關(guān)農(nóng)村生活污水治理運(yùn)用PPP模式缺少最根本的法律支撐。農(nóng)村生活污水的現(xiàn)狀千差萬(wàn)別,各個(gè)地方的環(huán)境和政策條件也存在較大的差距,農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式及其適用范圍還需要進(jìn)一步明確。[5]最后,PPP項(xiàng)目的合規(guī)性監(jiān)管缺乏,由于社會(huì)資本與PPP項(xiàng)目公司之間存在關(guān)聯(lián)性,因而在建設(shè)過程中容易忽略其合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

    4.2.3 績(jī)效考核體系不健全

    目前常熟市農(nóng)村生活污水處理PPP三期項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段,由建設(shè)期轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)期。此時(shí)政府對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、管理情況的績(jī)效考評(píng)更為迫切。首先是生活污水治理績(jī)效的考核指標(biāo)不清晰。雖然有《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引(征求意見稿)》的參考,可是目前對(duì)于農(nóng)村生活污水處理的績(jī)效考核指標(biāo)依舊難以確立。其次是生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)獲取難度過大。指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)績(jī)效考評(píng)的結(jié)果有決定性作用。生態(tài)指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取難度較大,且變動(dòng)頻繁。最后是考核主體單一。對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考評(píng)主體主要以政府為主,考評(píng)主體單一,容易造成公平的缺失與評(píng)估結(jié)果的失真。

    4.2.4 村民環(huán)保意識(shí)不足,治理專業(yè)人才缺乏

    村民是農(nóng)村生活污水治理的參與者與受益者。近年來(lái),常熟市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,隨著常熟市生活垃圾分類等政策的順利開展,生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不斷受到公眾的關(guān)注。但是村民的環(huán)保意識(shí)依舊不高,在部分村莊生活污水亂排現(xiàn)象仍相對(duì)普遍,其中包括廚房廢水、衣物洗滌水等,其中或可能含有大量微量元素物質(zhì),會(huì)對(duì)水體產(chǎn)生危害。在務(wù)農(nóng)過程中,更是常常有過量施肥的現(xiàn)象存在,也會(huì)導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化。此外,目前常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理中引入PPP模式,雖然可以提高治理效率,但是依舊缺乏科學(xué)有效的處理生活污水的基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)手段,同時(shí)也缺少污水治理的專業(yè)人才。很多治理人員都是來(lái)自城區(qū),對(duì)于農(nóng)村的狀況并不熟悉,往往對(duì)農(nóng)村生活污水治理造成阻礙。

    5 我國(guó)農(nóng)村生活污水治理PPP模式優(yōu)化路徑

    5.1 選擇高質(zhì)量、可靠的社會(huì)資本合作伙伴

    一方面,農(nóng)村生活污水治理是一項(xiàng)專業(yè)程度較高的工程項(xiàng)目,選擇在污水處理方面有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方,將降低政府的工作壓力。另一方面,PPP項(xiàng)目需要大量的資金支持,社會(huì)資本方是否能承擔(dān)起該項(xiàng)目的資金投入也是至關(guān)重要的。

    5.2 建立健全相關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)監(jiān)督管理建設(shè)

    第一,建立健全法律法規(guī)機(jī)制。法律是PPP項(xiàng)目合作的基礎(chǔ),是推動(dòng)PPP發(fā)展的有力保障。沒有相關(guān)法律法規(guī)的約束與保護(hù),政府部門與私營(yíng)企業(yè)之間會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī),從而影響項(xiàng)目的正常開展與運(yùn)行。充分了解生活污水治理PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀,加快制定和完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī),促進(jìn)農(nóng)村生活污水的有效治理。第二,建立健全問責(zé)機(jī)制。在農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目中,政府和社會(huì)資本之間是平等的關(guān)系。因此兩者都應(yīng)認(rèn)真履行各自的義務(wù),認(rèn)真完成好自己所需完成的工作責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)二者的問責(zé),確保合同的有效性,從而達(dá)到共贏的結(jié)果。第三,加強(qiáng)監(jiān)督管理建設(shè)。充分發(fā)揮公眾、媒體等主體的監(jiān)督作用,當(dāng)發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)過程中存在問題時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行檢舉。

    5.3 完善績(jī)效考核體系

    第一,優(yōu)化農(nóng)村生活污水處理績(jī)效考核指標(biāo)。一方面,不同的類型的PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與管理績(jī)效產(chǎn)出不同,需要針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目制定不同的績(jī)效考核重點(diǎn)。另一方面,不同農(nóng)村地區(qū)的生活污水處理存在不同的要求與目標(biāo)。因此,對(duì)于績(jī)效考評(píng)體系的構(gòu)建需注意因地制宜。第二,建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。充分利用信息化的資源,利用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方式建立數(shù)據(jù)庫(kù)。加快推進(jìn)生態(tài)數(shù)據(jù)的收集與整理工作,實(shí)時(shí)監(jiān)控,提高數(shù)據(jù)質(zhì)量并調(diào)高數(shù)據(jù)利用率。第三,加強(qiáng)公民參與,提高考核主體多元性。公民在農(nóng)村生活污水治理的績(jī)效考評(píng)中占主體性地位,加強(qiáng)公眾參與有利于試政府工作進(jìn)一步滿足公眾需要,提高公眾滿意度。充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù),提高公眾、媒體等評(píng)估主體在農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的參與度。

    5.4 積極培養(yǎng)村民的環(huán)保意識(shí),培育專業(yè)人才

    要解決農(nóng)村地區(qū)依舊存在的生活污水亂排現(xiàn)象,最主要的就是要解決部分村民環(huán)保意識(shí)薄弱的問題。通過良好的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性的宣傳,為農(nóng)村地區(qū)的村民樹立正確對(duì)的環(huán)境保護(hù)觀念,加強(qiáng)村民對(duì)農(nóng)村生活污水排放相關(guān)知識(shí)的了解,才能從“根”上有效減少農(nóng)村地區(qū)生活污水排放現(xiàn)象。由于農(nóng)村地區(qū)的特殊性,村莊中普遍老人居多。因此,宣傳教育的方式需要注意,可由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)根據(jù)各地的不同情況,加以不同的宣傳手段,如廣播、公告欄公示、挨家挨戶分發(fā)宣傳單、組織統(tǒng)一教育講解等。同時(shí),在學(xué)生的成長(zhǎng)過程中,加強(qiáng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的教育。在大學(xué)中,開設(shè)有關(guān)生活污水治理方向的專業(yè)課程,為國(guó)家培養(yǎng)更多生態(tài)治理人才。

    6 結(jié)語(yǔ)

    PPP是政府與社會(huì)資本為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目的而創(chuàng)造的一種嶄新的合作方式。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,常熟市將PPP模式引入農(nóng)村生活污水治理的嘗試具有模范帶頭作用。本文以常熟市農(nóng)村分散式污水治理PPP三期項(xiàng)目為例,分析了目前在PPP模式下我國(guó)農(nóng)村生活污水治理存在的問題。為優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村生活污水治理PPP模式提出完善措施:選擇高質(zhì)量、可靠的社會(huì)資本合作伙伴;建立健全相關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)監(jiān)督管理;建設(shè)完善績(jī)效考核體系;積極培養(yǎng)村民的環(huán)保意識(shí),培育專業(yè)人才。結(jié)合常熟市的實(shí)踐,盡快推動(dòng)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái),并為我國(guó)農(nóng)村生活污水治理積累經(jīng)驗(yàn),從而利用PPP模式,實(shí)現(xiàn)多方共贏的局面。

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