農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升研究

董帥

（成都銀杏酒店管理學(xué)院，四川 成都 611743）

1 農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題的提出

改革開放40多年來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、生態(tài)文明體制改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和廁所革命等頂層政策的貫徹與實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)概貌發(fā)生了根本性變化，人民群眾對(duì)美好生活的向往上升到了新的歷史高度。若要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)必將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必將帶來(lái)諸多人居環(huán)境治理問(wèn)題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制及政策與城市并行發(fā)展［1］。面對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境日益惡化的窘境，僅僅依靠基層政府治理往往難以獲得理想的成效，需在相關(guān)的制度框架范疇內(nèi)將相關(guān)行為者納入其中，運(yùn)用激勵(lì)、協(xié)商、互動(dòng)等手段，達(dá)成農(nóng)村人居環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同善治［2-4］。人居環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同治理需要進(jìn)一步厘清環(huán)境治理的治理主體、治理權(quán)威、治理愿景等基本問(wèn)題。農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題涉及的相關(guān)利益者眾多，將協(xié)同治理理論應(yīng)用于環(huán)境治理領(lǐng)域需要將多元利益相關(guān)者納入環(huán)境政策的制定與執(zhí)行當(dāng)中，以期進(jìn)一步提升農(nóng)村環(huán)境類公共產(chǎn)品的供給效率。

2 農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升的困局

環(huán)境具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品特征。在城市人居環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)保執(zhí)法力度不斷加大，協(xié)同治理體制和機(jī)制不斷優(yōu)化，環(huán)境協(xié)同治理成效顯著。分析農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升的困局有利于識(shí)別農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步提升其能力提供相應(yīng)的思路借鑒［5-7］。

2.1 農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)權(quán)威的分散性與主體的多元化。法治是社會(huì)治理的一種新型文明形態(tài)，其有效供給是農(nóng)村環(huán)境治理的重要保障。農(nóng)村環(huán)境治理需法治先行，通過(guò)法治保障多元利益主體協(xié)同參與。我國(guó)現(xiàn)行制定的與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)眾多，無(wú)論是環(huán)境保護(hù)基本法、大氣污染防治法，還是水污染防治法，這些環(huán)保的法律條文均是零散的包含農(nóng)村環(huán)境人居治理的相關(guān)內(nèi)容，顯然不足以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境治理并未走向制度化與法制化的軌道上［8］。

2.2 農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理主體缺失

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。農(nóng)村環(huán)境治理歸屬社會(huì)治理范疇，社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)力為核心，發(fā)揮著多元治理主體的作用［9］，促進(jìn)著人與社會(huì)、人與自然的和諧共生發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，主體權(quán)責(zé)的明晰界定、主體的互動(dòng)協(xié)作是協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯要求。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中基層政府職能模糊，農(nóng)村居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與度低，缺乏環(huán)境保護(hù)類機(jī)構(gòu)的參與，使得主體的范圍與邊界模糊不清，這是環(huán)境治理領(lǐng)域存在主體困局的根本原因。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)法力度、技術(shù)應(yīng)用、制度建設(shè)發(fā)展均相對(duì)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的治理要求，并未完全構(gòu)建起長(zhǎng)效的投入機(jī)制。

2.3 農(nóng)村人居環(huán)境類基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施供給水平偏低

我國(guó)基礎(chǔ)公共服務(wù)的供求失衡主要表現(xiàn)在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給失衡［10］。農(nóng)村環(huán)境治理類公共服務(wù)的構(gòu)建不僅是政府回應(yīng)農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀惡化的需要，也成為影響未來(lái)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。與城市的環(huán)境保護(hù)投資相比較，農(nóng)村環(huán)境類基礎(chǔ)公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺，這是基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中嚴(yán)重缺位的主要表現(xiàn)之一。基層政府購(gòu)買農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)始終面臨著一些困局，如缺乏制度配套與政策執(zhí)行滯后，承接主體缺失與評(píng)估機(jī)制不健全，社會(huì)組織選擇性承接與民眾參與度低等。農(nóng)村環(huán)境類基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給有待進(jìn)一步給予相關(guān)的制度安排、機(jī)制構(gòu)建，需納入地方政府購(gòu)買公共服務(wù)范疇。

2.4 農(nóng)村人居環(huán)境治理行政問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

構(gòu)建縣鄉(xiāng)兩級(jí)環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制是農(nóng)村生態(tài)文明體系建設(shè)的根本要求。生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)機(jī)制是政府落實(shí)生態(tài)責(zé)任，貫徹財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)環(huán)境類公共服務(wù)供給的一種有效機(jī)制。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的詬病是一個(gè)長(zhǎng)期積累的結(jié)果，農(nóng)村人居環(huán)境治理不僅期限長(zhǎng)，見效慢，而且需要政府在人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)的購(gòu)買等方面給予一定的財(cái)政支持，所以基層政府對(duì)環(huán)境治理的動(dòng)因不強(qiáng)。在城市環(huán)境發(fā)展規(guī)劃中，目前我國(guó)已將綠色GDP作為官員績(jī)效考核與職位升遷的依據(jù)，而在廣大的農(nóng)村缺乏相應(yīng)的環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制。許多基層政府以GDP論英雄，低效式、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境治理工作，效果甚微。

2.5 農(nóng)村人居環(huán)境治理良性補(bǔ)償機(jī)制缺失

構(gòu)建市場(chǎng)化與多元化的農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)有的資金來(lái)源較為零散，轉(zhuǎn)移補(bǔ)償支付力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要。例如，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）提到多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。但從我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看，對(duì)農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償所涉及的主體，對(duì)補(bǔ)償中所涉及的相關(guān)方權(quán)利、義務(wù)，缺乏相關(guān)的法制支撐。目前，中央轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償范圍有限，環(huán)境類公共產(chǎn)品供給不足。

2.6 農(nóng)村人居環(huán)境治理信息共享與溝通機(jī)制缺失

良好的媒介信息共享機(jī)制建設(shè)對(duì)保障村民的知情權(quán)與提升公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知，參與環(huán)境問(wèn)題的防控與監(jiān)督具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。相對(duì)城市的環(huán)境治理手段與方法，農(nóng)村的環(huán)境治理很多處于空白。例如，農(nóng)村環(huán)境技術(shù)檢測(cè)與反饋平臺(tái)缺失，信息報(bào)告與查詢平臺(tái)缺乏，有關(guān)環(huán)境污染信息的查詢大多屬于縣級(jí)或以上單位的環(huán)境污染指數(shù)、建議的防護(hù)措施等。這些因素使得相關(guān)公眾參與環(huán)境協(xié)同治理的認(rèn)知不到位。農(nóng)村環(huán)境信息共享與溝通平臺(tái)、信息報(bào)告與查詢平臺(tái)的搭建與規(guī)范化建設(shè)有待進(jìn)一步深入。

2.7 農(nóng)村人居環(huán)境考評(píng)體系與監(jiān)控機(jī)制缺失

農(nóng)村人居環(huán)境考評(píng)指標(biāo)體系與監(jiān)控機(jī)制構(gòu)建是回應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理困局的需要，也是多主體參與環(huán)境治理并衡量協(xié)同治理成效的重要方式與手段。受傳統(tǒng)公共行政思想影響，基層政府官員環(huán)境年度審計(jì)監(jiān)控機(jī)制與監(jiān)控機(jī)制構(gòu)建理念的執(zhí)行力度相對(duì)偏低，環(huán)境績(jī)效見效慢，更多屬于軟性考核指標(biāo)，往往在基層政府官員價(jià)值偏好選擇上處于次優(yōu)化，進(jìn)而表現(xiàn)為農(nóng)村環(huán)境考評(píng)主體、對(duì)象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容指標(biāo)體系構(gòu)建都較為缺失，監(jiān)控機(jī)制發(fā)展滯后。

3 農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升的實(shí)施路徑

杜絕農(nóng)村環(huán)境治理回到城市環(huán)境“破壞—治理”的軌道上去，避免增加不必要的治理成本。以法制為保障，政府為主導(dǎo)，建立健全農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，是提升農(nóng)村環(huán)境治理能力的根本之策。

3.1 建立健全農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理的政策法規(guī)

制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理的必要條件，而非充分條件。應(yīng)注重發(fā)揮法治在基層農(nóng)村環(huán)境治理中的重要作用，保障廣大農(nóng)村社會(huì)公眾的合法權(quán)益。從目前的法制建設(shè)狀況來(lái)看，有必要構(gòu)建一套從國(guó)家層面的專項(xiàng)立法，在法治上保障多元化主體的地位并規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制，提升廣大農(nóng)村人居公共環(huán)境的治理水平。重點(diǎn)規(guī)范農(nóng)村環(huán)境治理的主體權(quán)責(zé)，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)購(gòu)買，公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理保障，農(nóng)村環(huán)境治理成效評(píng)估等，促進(jìn)基層政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、村居民之間協(xié)同共治，共同參與到環(huán)境治理中。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理的主體建設(shè)

社會(huì)治理主體的多元化與制度化是協(xié)同治理理論構(gòu)建的應(yīng)有之義。進(jìn)一步細(xì)化基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的統(tǒng)攬作用。在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的以政府為核心與邊陲的一元治理體系構(gòu)建顯然已經(jīng)不能滿足社會(huì)需求，需要多主體的協(xié)商共治，提升其環(huán)境治理效能。培育與發(fā)展農(nóng)村人居環(huán)境治理中的自治組織協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，借助自組織網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)村民樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)，貫徹環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)控，落實(shí)公民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與環(huán)境治理的主體責(zé)任。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)承接組織參與農(nóng)村環(huán)保的投入機(jī)制與回報(bào)機(jī)制建設(shè)，搭建和推進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域的第三方治理，培育社會(huì)承接組織。

3.3 完善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境類公共服務(wù)的政府購(gòu)買機(jī)制

增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境類公共服務(wù)的供給，破解環(huán)境公共服務(wù)供需不匹配的矛盾，構(gòu)建相應(yīng)的政府購(gòu)買機(jī)制，是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要。社區(qū)作為人居環(huán)境治理的基本單元，在農(nóng)村肩負(fù)著重大的責(zé)任。要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)環(huán)境治理機(jī)制，使社會(huì)組織參與其中，提升環(huán)境治理能力，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)共治共享的社會(huì)生活和諧圈。可依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與鄉(xiāng)村廁所革命等多種策略的實(shí)施，將農(nóng)村基層環(huán)境類公共服務(wù)納入基層政府采購(gòu)規(guī)劃，并以常態(tài)化的制度保障農(nóng)村環(huán)境類公共服務(wù)的供給。針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的艱巨性和復(fù)雜性，有必要發(fā)展農(nóng)村類環(huán)保公益組織與基層農(nóng)村自治組織，并通過(guò)政府預(yù)算給予其相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支撐。

3.4 完善農(nóng)村人居環(huán)境治理行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

進(jìn)一步明確基層政府的權(quán)責(zé)，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制是新時(shí)代農(nóng)村建設(shè)的基本要求?？茖W(xué)合理的生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)與良性補(bǔ)償機(jī)制是基層政府落實(shí)環(huán)境治理職能。增強(qiáng)治理動(dòng)因、構(gòu)建政府生態(tài)績(jī)效的基礎(chǔ)。為了營(yíng)造文明、整潔、健康的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高整體生態(tài)質(zhì)量，有必要構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境治理行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，需要構(gòu)建一套系統(tǒng)完整的監(jiān)控與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為基層政府環(huán)境績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容構(gòu)成之一，重點(diǎn)從組織保障是否落實(shí)，宣傳發(fā)動(dòng)是否到位，公眾參與是否積極，監(jiān)督檢查運(yùn)行是否科學(xué)以及行政督導(dǎo)問(wèn)責(zé)是否有利為依據(jù)，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法力度不斷提高。

3.5 完善農(nóng)村人居環(huán)境治理良性補(bǔ)償機(jī)制

探索建立農(nóng)村人居環(huán)境治理良性補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善地域性生態(tài)環(huán)境差異的一種有效手段與方法。針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和差異，有必要構(gòu)建全方位多層次的生態(tài)環(huán)境良性補(bǔ)償機(jī)制，將中央補(bǔ)償與地方補(bǔ)償、國(guó)家補(bǔ)償和個(gè)體補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)。要拓寬投融資渠道，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興投入保障機(jī)制。在補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建方面，應(yīng)結(jié)合不同區(qū)域的實(shí)際情況，因地制宜地實(shí)施精準(zhǔn)治理。構(gòu)建健全的農(nóng)村環(huán)境良性補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)補(bǔ)償資金一定要做到專款專用，保障資金的使用時(shí)效。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方環(huán)境公益事業(yè)的投資成效得以提升。

3.6 構(gòu)建和拓寬農(nóng)村人居環(huán)境信息共享與溝通機(jī)制

公眾與社會(huì)組織參與環(huán)境協(xié)同共治依賴于真實(shí)而完整的環(huán)境信息。農(nóng)村環(huán)境信息共享與溝通機(jī)制的構(gòu)建與完善是保障其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)的需要，也是公民參與互動(dòng)調(diào)和與治理環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要。在縣級(jí)以下應(yīng)采用相應(yīng)的技術(shù)支撐，搭建相應(yīng)的信息平臺(tái)，對(duì)外定期公布相關(guān)的環(huán)境信息。在信息共享機(jī)制搭建過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)應(yīng)落實(shí)職責(zé)，進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開目錄，方便公眾查詢，保障村民依法行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)。環(huán)境信息應(yīng)在立足于滿足公眾知情權(quán)與參與權(quán)的前提下，力求數(shù)據(jù)快速、準(zhǔn)確、全面，運(yùn)用科技工具和方法，將環(huán)境信息的識(shí)別、評(píng)價(jià)、預(yù)警、處置等信息定期對(duì)外公布。

3.7 完善農(nóng)村人居環(huán)境考評(píng)與監(jiān)控機(jī)制

農(nóng)村環(huán)境治理多主體考評(píng)與監(jiān)控機(jī)制的缺失是農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化的重要根源。環(huán)境治理的多元主體是責(zé)、權(quán)、利構(gòu)成的統(tǒng)一體，為了使環(huán)境政策的制定和執(zhí)行者能增強(qiáng)執(zhí)行力，有必要完善生態(tài)環(huán)境考評(píng)和監(jiān)控機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境協(xié)作治理能力的提升是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，離不開農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的考評(píng)與監(jiān)控機(jī)制建設(shè)。要制定目標(biāo)考評(píng)與監(jiān)控辦法，將人居生態(tài)效益納入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，開展多維度與多側(cè)重的考評(píng)，將定時(shí)考評(píng)與定量考評(píng)結(jié)合起來(lái)，注重考評(píng)手段與方法的創(chuàng)新。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)控機(jī)制的建設(shè)是環(huán)境監(jiān)控的主體、指向?qū)ο?、監(jiān)控的重點(diǎn)、監(jiān)控的技術(shù)手段構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)涵式與效益式發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措。農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是一項(xiàng)重大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要構(gòu)筑多主體協(xié)同參與的共治格局，為農(nóng)村環(huán)境治理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供保障。根據(jù)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理困局的分析，為農(nóng)村環(huán)境治理中協(xié)同治理理論的應(yīng)用提供佐證，以期為農(nóng)村環(huán)境的建設(shè)與發(fā)展提供相應(yīng)的思路借鑒。