我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策

魏浩冉 陸冬梅 陳 明 杜茂寶

（河北科技師范學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民保留承包權(quán)，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。黨的十九大明確提出，要發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)在市場上流轉(zhuǎn)。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化農(nóng)村資源配置、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于農(nóng)村的綜合開發(fā)和提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，保障我國糧食供應(yīng)安全，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快

近幾年，我國農(nóng)村勞動力逐漸向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，全國土地流轉(zhuǎn)速度逐漸加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也逐漸擴(kuò)大［1］。2007年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)業(yè)用地面積的5.2%；2012年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模增長至21.5%，較2007年增長16個(gè)百分點(diǎn)；2017年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)35.1%，10年間土地流轉(zhuǎn)規(guī)模上漲30個(gè)百分點(diǎn)，增長速度明顯加快。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)增長

隨著城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展以及新的土地承包制度的頒布，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)增長，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平逐年提高。2007年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模為0.043億hm2，2012年上升至0.185億hm2，2016年上升至0.313億hm2，9年間增長0.271億hm2，面積增長率達(dá)600%。由此可見，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模增長明顯。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多樣化

在過去，我國土地流轉(zhuǎn)主要以單一的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包形式為主。2014年，我國提出“三權(quán)”分置思想，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大幅提升，流轉(zhuǎn)形式也逐漸豐富起來，從過去的單一的流轉(zhuǎn)形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厝牍?、土地互換、托管經(jīng)營等多種形式并存的流轉(zhuǎn)模式。但是，無論采取何種流轉(zhuǎn)方式，均需遵守“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則。而且采取其他流轉(zhuǎn)方式時(shí)，農(nóng)民有義務(wù)告知土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管部門。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)市場不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是指為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)或土地流轉(zhuǎn)的載體以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，能在為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供幫助的同時(shí)保障農(nóng)民的利益。如果農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健全，會影響流轉(zhuǎn)規(guī)模和效益［2］。例如，農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)意愿但無法得到充足的流轉(zhuǎn)市場信息，會造成交易無法達(dá)成，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。想要得到流轉(zhuǎn)土地的市場主體也因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)信息的缺失而無法流轉(zhuǎn)到土地。土地流轉(zhuǎn)市場不健全還會影響農(nóng)村土地的整體調(diào)配及協(xié)調(diào)利用。

2.2 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意識淡薄

農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識淡薄的原因有多方面。首先，農(nóng)民擔(dān)心土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)到期后無法收回，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后無法按時(shí)收到土地流轉(zhuǎn)金；其次，近年來我國重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，出臺了一系列惠農(nóng)政策，讓農(nóng)民認(rèn)識到了土地的價(jià)值，增加了部分農(nóng)民的“稀土”意識；最后，缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)保障體系也是造成農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識淡薄的原因，轉(zhuǎn)入方會擔(dān)心轉(zhuǎn)出方提前毀約，造成經(jīng)濟(jì)損失。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，存在流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范問題。部分農(nóng)民缺乏土地承包合同意識，其中有些土地交易是鄰里之間的口頭、私下交易，沒有具有法律效力的規(guī)范合同，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛時(shí)因缺少規(guī)范的合同而無法保護(hù)雙方的利益。部分農(nóng)民會簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但不是規(guī)范的合同，未規(guī)定雙方的責(zé)任義務(wù)，沒有規(guī)定違約后的具體賠償措施，更沒有相關(guān)法律部門的公正，缺乏法律效用，一旦出現(xiàn)違約情況，雙方利益難以得到保護(hù)。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管

在我國少數(shù)農(nóng)村地區(qū)，一些基層干部為了政績，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，違背了土地流轉(zhuǎn)“自愿”的原則，也會造成土地資源浪費(fèi)，使農(nóng)民的切身利益受到嚴(yán)重的損害。基層土地流轉(zhuǎn)部門未按照土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管，工作人員玩忽職守，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列土地流轉(zhuǎn)問題，出現(xiàn)問題后也不予解決。此外，政府缺乏對土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的宣傳教育，造成農(nóng)民缺乏土地流轉(zhuǎn)的法律意識。

2.5 資金短缺限制土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營需要大量資金投入，但我國為農(nóng)民擔(dān)保貸款的金融單位較少，出現(xiàn)融資難問題，使我國農(nóng)業(yè)大戶在土地流轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)資金短缺的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。近年來，各省市要求加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，推動我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，但流轉(zhuǎn)前期的資金需要農(nóng)民自行籌集，資金短缺降低了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展［3］。

2.6 土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方熱情下降

造成土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方熱情下降的原因主要有2個(gè)。一方面，近年來農(nóng)民的收入逐漸提高，部分外出務(wù)工的農(nóng)民選擇返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，造成一些流轉(zhuǎn)土地的“退租”熱潮，出現(xiàn)租地難的困境；另一方面，隨著國家支持土地流轉(zhuǎn)的政策力度不斷增大，土地租金逐漸增高，而且良種、化肥的價(jià)格一直上漲，造成用地成本增加，使得農(nóng)民收入下降。

3 促進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系

建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場體系是土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行以及減少后期摩擦的重要方式。完善的土地流轉(zhuǎn)制度不僅能保持土地流轉(zhuǎn)雙方的積極性，而且能保護(hù)土地轉(zhuǎn)出者應(yīng)有的權(quán)益；完善的土地流轉(zhuǎn)市場體系能促使流轉(zhuǎn)信息順利流動，減少交易成本，提高土地流轉(zhuǎn)效率。健全多樣化的中介機(jī)構(gòu)是構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)體系的關(guān)鍵一步，可以在農(nóng)村設(shè)立中介機(jī)構(gòu)服務(wù)點(diǎn)，為農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)方面的法律咨詢、合同簽署、流轉(zhuǎn)信息等多方面指導(dǎo)。也可以利用互聯(lián)網(wǎng)，搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺，為農(nóng)民提供更多的土地流轉(zhuǎn)信息，緩解退租造成的土地短缺問題。

3.2 加大宣傳力度，強(qiáng)化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，必須加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，使農(nóng)民明確土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。加大對土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的宣傳力度，規(guī)范農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為，提高農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的意識，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序合法合規(guī)。

3.3 加強(qiáng)政府監(jiān)管

政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和宏觀調(diào)控是必然的。政府要合理規(guī)劃、利用土地，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行正確且規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)。有關(guān)單位要嚴(yán)查土地流轉(zhuǎn)工作中的瀆職現(xiàn)象，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。政府要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)，加大事前監(jiān)管力度，引導(dǎo)農(nóng)民簽署具有法律效力的合同，保護(hù)交易雙方權(quán)益。政府應(yīng)成立專門的土地流轉(zhuǎn)工作小組，對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行有效的監(jiān)督、幫助和指導(dǎo)。

3.4 健全土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系

資金短缺嚴(yán)重影響我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對風(fēng)險(xiǎn)高、收益低的農(nóng)民貸款項(xiàng)目的支持力度，分擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地集約化經(jīng)營加大投資力度。搭建完善的金融服務(wù)體系，真正解決大規(guī)模農(nóng)業(yè)投資資金短缺的問題，政府介入市場引導(dǎo)，建立農(nóng)村金融保險(xiǎn)機(jī)制，降低農(nóng)民面臨的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民的自身利益。

3.5 對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼

政府財(cái)政補(bǔ)貼是針對土地流轉(zhuǎn)交易雙方的。針對土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出方進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)面積。針對土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出方在租用土地和購買農(nóng)資方面進(jìn)行補(bǔ)貼，提高轉(zhuǎn)入方的參與積極性。

3.6 調(diào)動村級組織的職能作用

政府要積極推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，健全村級土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，調(diào)動村級自治組織的職能作用，對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行民主管理、民主監(jiān)督，妥善解決在土地流轉(zhuǎn)過程中與農(nóng)民自身利益息息相關(guān)的問題，營造良好的土地規(guī)模經(jīng)營氛圍，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶的利益密切相關(guān)，事關(guān)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定。所以，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是非常有必要的。近年來，政府大力扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，以改革為動力，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)［4］。