農(nóng)村集體“三資”合同管理存在的問題及改進(jìn)措施

黃菊英

(福建省尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府， 福建 尤溪 365100)

合同是村集體經(jīng)濟(jì)組織對內(nèi)對外開展各項交易的主要形式，是保證市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的重要手段。在村級經(jīng)濟(jì)組織活動過程中，合同管理作為資源、資產(chǎn)、資金“三資”管理的重要組成部分，是實現(xiàn)降低建設(shè)項目成本、防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛、保質(zhì)保量完成項目工作、提高村集體經(jīng)濟(jì)收益的有效途徑。進(jìn)一步加強(qiáng)合同的管理，建立符合本村實際的合同管理辦法，是提高村集體“三資”管理水平的基礎(chǔ)性工作。2021年5月，為健全完善農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管長效機(jī)制，防止集體資產(chǎn)流失，切實維護(hù)農(nóng)民群眾利益，福建省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《印發(fā)〈關(guān)于開展農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管專項整治工作方案〉的通知》[1](閩農(nóng)政改函〔2021〕347號)，提出整治集體經(jīng)濟(jì)合同不規(guī)范、非法侵占集體資金資產(chǎn)資源和集體“三資”管理制度不健全問題?；诖耍认h城關(guān)鎮(zhèn)對當(dāng)?shù)?個村集體經(jīng)濟(jì)組織和1個經(jīng)濟(jì)合作社開展了農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管專項整治工作，發(fā)現(xiàn)其中存在合同管理問題。為此，對存在的相關(guān)問題及其成因進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)措施，以期為加強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體“三資”合同管理，提升“三資”管理水平，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范化管理、防止集體資產(chǎn)流失、維護(hù)農(nóng)民群眾切身利益和鞏固提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果提供參考。

1 存在的問題

1.1 各類經(jīng)濟(jì)合同不規(guī)范

結(jié)合2018—2020年度村級換屆經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，初步清理了集體經(jīng)濟(jì)組織多年來簽訂的各類經(jīng)濟(jì)合同，發(fā)現(xiàn)部分合同的一般規(guī)定、合同的內(nèi)容約定事項、合同效力、合同中所列免責(zé)條款、合同履行的約定、合同的保全措施、合同糾紛處理辦法等方面存在違規(guī)問題，部分合同顯失公平、未經(jīng)民主程序通過；有的合同簽約日期空白、未簽章、審核意見日期與合同文本上的簽字日期不吻合，如有1個村的山場造林撫育合同日期未寫全。

1.2 合同管理履行不到位

本次農(nóng)村集體“三資”管理問題的專項整治工作中，共審查發(fā)包合同143份，合同總金額229.5萬元。其中5份合同的租金未及時催繳收取，涉及金額達(dá)5.19萬元。同時存在違規(guī)支付款項導(dǎo)致集體資產(chǎn)被非法侵占的現(xiàn)象，如有1個村的路燈維修合同協(xié)議規(guī)定每半年付款1次，調(diào)查發(fā)現(xiàn)實際在1年內(nèi)付款5次。

1.3 資金收支未按合同約定管理

村集體各項收入未做到應(yīng)收盡收，對收入款項等租金收入，有的村未及時收取，對逾期超過3個月的款項村集體未發(fā)函催收，如有1個村的2筆租金未及時收取。村集體的各項支出絕大部分都能按合同取得合法的原始憑據(jù)，但仍存在外來原始憑證支出未嚴(yán)格按照《尤溪縣村集體財務(wù)管理和會計委托代理制度》(尤政辦〔2018〕97號)規(guī)定和合同管理的程序進(jìn)行報支。對上級爭取到的項目資金，在個別項目上個別村不按合同約定執(zhí)行，在項目預(yù)決算、驗收和工程量復(fù)核結(jié)果等方面部分存在未按規(guī)定的合同管理辦法執(zhí)行。村小型建設(shè)等零星項目未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)管理制度，招投標(biāo)建設(shè)項目的材料歸檔與項目造冊登記工作不規(guī)范，合同存續(xù)存在漏洞，有的甚至通過拆分項目以規(guī)避招投標(biāo)，將一份合同拆分若干個合同。如有1個村的造林撫育工程總金額超5萬元需進(jìn)行招投標(biāo)，為規(guī)避招投標(biāo)，該村將一大林班分成多個小林班(每小班費用不超5萬元)。

2 問題產(chǎn)生的原因

一是合同決策者的法律意識淡薄、審查不嚴(yán)，在關(guān)鍵細(xì)節(jié)上疏忽大意，同時無專業(yè)人員指導(dǎo)，而其他參與者責(zé)任心不強(qiáng)、工作不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致村集體組織簽訂有瑕疵的合同。其次，由于對合同未合理分類管理，使合同使用者對合同的簽訂、履行情況、合同糾紛處理都處于無序狀態(tài)。第三，在合同收款付款審核環(huán)節(jié)上，對于付款是否需經(jīng)過村民代表大會或村兩委會審核、是否已經(jīng)審核、合同中的具體協(xié)議約定情況都不知曉。第四，對合同進(jìn)展情況、收付款到位情況、合同到期時點等細(xì)節(jié)把握不清，不能準(zhǔn)確預(yù)測近期可能發(fā)生的收支項目。

二是村集體組織缺乏有效合同管理制度，有的村雖然建立了相關(guān)制度但執(zhí)行不到位，在清產(chǎn)核資、離任審計、專項審計等活動過程中未嚴(yán)格按照合同管理各項法規(guī)執(zhí)行，另外，村干部顧忌人際關(guān)系，對應(yīng)收款項未做到應(yīng)收盡收，處理相關(guān)的合同違規(guī)問題力量薄弱。

三是村集體財務(wù)收入管理不規(guī)范，資源性資產(chǎn)、財產(chǎn)物資管理流于形式；集體資產(chǎn)年末清查、經(jīng)濟(jì)合同檔案管理制度不健全，“三資”登記、保管、使用和處置未嚴(yán)格按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作規(guī)范指引操作。村集體財務(wù)審計發(fā)現(xiàn)問題后，在移交問題、定期向上級通報及責(zé)任追究查處等制度落實不到位，資產(chǎn)資源在出售發(fā)包、公開租賃、流轉(zhuǎn)、投資入股等過程中存在漏洞，另外村級財務(wù)只公開村賬鎮(zhèn)代理部分報表數(shù)據(jù)，完整性和全面性不足。

3 改進(jìn)措施

一是在程序管理上，以加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理為著重點，認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國民法典》(合同篇)、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號)[2]、《福建省村集體財務(wù)管理條例》[3]等有關(guān)法律法規(guī)。堅持以保護(hù)合同當(dāng)事人合法權(quán)益的原則，兼顧國家集體個人利益，依法依規(guī)執(zhí)行“四議兩公開”民主決策程序，對準(zhǔn)備簽訂的合同內(nèi)容、合同相對方主體地位的資格(是否為自然人、是否是公司內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)、是否超出了委托代理范圍等)資質(zhì)、合同標(biāo)的、合同實現(xiàn)的可能性、合同條款約定等重要事項進(jìn)行討論審議，公開結(jié)果，同時要求合同簽訂、補(bǔ)充條款時盡量約定采用書面形式，避免其他形式合同，對無效合同和爭議合同進(jìn)行糾正并重新協(xié)商簽訂。對授權(quán)委托簽訂的合同，必須取得委托代理授權(quán)書面形式的材料，同時核對授權(quán)委托書上是否已經(jīng)載明了代理事項的名稱、事項、權(quán)限、期限四個必備要素，檢查被代理人是否已簽名或蓋章，嚴(yán)格把關(guān)印章的使用。

二是在制度保障上，首先應(yīng)提高合同管理人員素質(zhì)，任用有合同綜合管理技能的人員，鼓勵其通過學(xué)習(xí)與培訓(xùn)更新知識，建立完善合同管理崗位責(zé)任制，合同實行專人負(fù)責(zé)管理。其次，完善合同檔案資料管理，建立勞務(wù)合同、工程合同、租賃合同、采購合同、轉(zhuǎn)讓合同等分類管理臺賬，分別記載合同編號、簽訂日期、合同名稱及標(biāo)的、合同相對方、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人、合同記載完成日期、合同價款、已收已付金額、實際完成情況、付款方式等情況，每季度滾動更新集體資產(chǎn)資源合同管理兌現(xiàn)情況，并在村務(wù)公開欄公布，接受村民、社會、行業(yè)主管部門監(jiān)督。第三，對村級合同管理的長期性應(yīng)有清晰的認(rèn)識，如現(xiàn)行政策中對耕地、草地、林地承包期的有關(guān)規(guī)定。第四，制定嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對村干部利用職權(quán)、徇私舞弊行為造成經(jīng)濟(jì)損失的，向監(jiān)察委員會舉報，根據(jù)情節(jié)輕重，依法追究相關(guān)人員黨紀(jì)、法律責(zé)任。另外，加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)管理，推動農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管制度化、規(guī)范化。