黑龍江省城鎮(zhèn)化過(guò)程中城郊轉(zhuǎn)型問(wèn)題及對(duì)策研究

黃河曲 徐嘉琦

（哈爾濱師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院寒區(qū)地理環(huán)境監(jiān)測(cè)與空間信息服務(wù)黑龍江省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，黑龍江 哈爾濱 150025）

1 引言

城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展直接影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。中國(guó)人口總量大，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大，極高的人口密度使我國(guó)人均土地占有率較小，土地資源緊張，這些都為城鎮(zhèn)化、城郊轉(zhuǎn)型帶來(lái)一定的困難。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，新建的城鎮(zhèn)很快被農(nóng)村人口填滿，隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，對(duì)土地資源的需求也在不斷提高。這就形成了一種極具中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型模式——推動(dòng)農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型。而農(nóng)業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著十分重要的地位，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)城市建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)種植用地相互沖突的問(wèn)題。

2 研究背景與研究意義

2.1 研究背景

在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，會(huì)對(duì)舊的城郊聚落推倒重建，這種激進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式不利于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)，不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的平穩(wěn)長(zhǎng)久發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)就是要解決土地資源沖突問(wèn)題。

2.2 研究意義

本文主要針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中城郊轉(zhuǎn)型所存在的問(wèn)題，分析城郊轉(zhuǎn)型問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并且以黑龍江省城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的問(wèn)題為例，提出相應(yīng)的解決對(duì)策。通過(guò)閱讀文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，由于中國(guó)的基本國(guó)情與西方國(guó)家的國(guó)情不同，國(guó)外對(duì)于城郊聚落轉(zhuǎn)型的研究資料較少，同時(shí)國(guó)內(nèi)對(duì)黑龍江省域內(nèi)城郊轉(zhuǎn)型問(wèn)題的研究文獻(xiàn)也較少。

農(nóng)業(yè)在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必然要面臨土地資源流轉(zhuǎn)、農(nóng)村人口遷移等問(wèn)題。黑龍江省是我國(guó)東北的老工業(yè)基地，也是重要的產(chǎn)糧基地，由于地理環(huán)境因素，黑龍江省各個(gè)城鎮(zhèn)之間的距離較遠(yuǎn)，中心城鎮(zhèn)對(duì)于邊緣地帶的輻射帶動(dòng)能力較弱，城鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)村人口的吸收能力較弱，城鎮(zhèn)用地與農(nóng)耕用地之間存在沖突。因此，本文就城鎮(zhèn)化過(guò)程中城郊轉(zhuǎn)型問(wèn)題進(jìn)行深入分析，歸納總結(jié)出城郊轉(zhuǎn)型受影響和制約的因素、實(shí)際轉(zhuǎn)型工作中存在的問(wèn)題，以及應(yīng)采取的策略等。

2.3 研究現(xiàn)狀

本文采取文獻(xiàn)資料調(diào)查的方法，查閱大量的相關(guān)文獻(xiàn)資料創(chuàng)作論文。根據(jù)文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀瑪?shù)千年首次超過(guò)農(nóng)業(yè)人口，達(dá)到50%以上；2019年末，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎貫?0.60%，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)60%［1］。這都說(shuō)明我國(guó)正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化改革已經(jīng)取得豐碩的成果。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率已達(dá)70%并還持續(xù)增加的情況相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化仍然有巨大潛力和進(jìn)步空間。

3 影響城鎮(zhèn)化過(guò)程的主要因素

3.1 農(nóng)村人口向城市遷移

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題就是農(nóng)村聚落人口的安置問(wèn)題。城郊聚落在地理位置上與城鎮(zhèn)十分接近，一般情況下位于城鎮(zhèn)的邊緣。城郊聚落受城鎮(zhèn)文化的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受城鎮(zhèn)帶動(dòng)，但農(nóng)村聚落群體與城鎮(zhèn)仍然存在著巨大的差異。城郊聚落的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，一般以農(nóng)業(yè)為主，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，就面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及工業(yè)、服務(wù)業(yè)占比的不斷增加。這就要對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)行必要的就業(yè)培訓(xùn)，提升和保障農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)率。

黑龍江省城鎮(zhèn)化仍然處于初級(jí)階段，很多新的城鎮(zhèn)都是在城郊聚落的基礎(chǔ)上重建的，農(nóng)村人口基數(shù)較大。因此，在城郊轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，不僅僅要對(duì)于原有的農(nóng)村聚落居民進(jìn)行安置，同時(shí)也要吸收新建城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)的農(nóng)村人口。如何對(duì)這些轉(zhuǎn)型的農(nóng)村人口進(jìn)行妥善的安置，是城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程中的核心問(wèn)題。政府要積極鼓勵(lì)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)進(jìn)行遷移，同時(shí)又要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社會(huì)公共服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人口的就業(yè)培訓(xùn)，為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房權(quán)益和教育權(quán)利，進(jìn)行戶籍改革等，通過(guò)多種方式保障城郊轉(zhuǎn)移過(guò)程中農(nóng)村人口的基本權(quán)益。

3.2 城市建設(shè)侵占農(nóng)耕用地

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，要進(jìn)行土地的城鎮(zhèn)化，也就是要對(duì)城郊聚落的原有土地進(jìn)行征用或者改革。農(nóng)耕用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地沖突是主要問(wèn)題。土地是農(nóng)民賴以生存的重要資源，在進(jìn)行土地征用和改革的過(guò)程中，必然會(huì)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活造成一定的影響。國(guó)家對(duì)農(nóng)耕用地也會(huì)進(jìn)行一定的保護(hù)，因此在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，一般是對(duì)原有的棚戶區(qū)進(jìn)行改造，但要解決原有居民的補(bǔ)償和拆遷安置問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，雖然一般不會(huì)占用農(nóng)耕用地，但是部分地區(qū)一味追求城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展速度，忽略城鎮(zhèn)發(fā)展與自然環(huán)境之間的關(guān)系，使得農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)用地和商業(yè)用地。在進(jìn)行城郊聚落改造過(guò)程中，除了居民的問(wèn)題外，最為重要的就是土地問(wèn)題，因此在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要注重對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)耕用地的保護(hù)，不能以犧牲農(nóng)業(yè)用地來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響，城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)城郊轉(zhuǎn)型，必然要對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。以黑龍江省為例，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要作用。城郊聚落在地理位置上與城鎮(zhèn)相鄰，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上卻有巨大的差異，因此，無(wú)論是農(nóng)村居民向中心城鎮(zhèn)遷移，還是城鎮(zhèn)向周邊郊區(qū)進(jìn)行擴(kuò)張，必然都面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異的問(wèn)題。

對(duì)城鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比分析，不難發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了多元化發(fā)展。在較為發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多以二三產(chǎn)業(yè)為主，而城郊聚落地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主。在黑龍江省很多地區(qū)，農(nóng)業(yè)種植仍然是家庭中最為重要的收入來(lái)源，仍然是以粗放的自然經(jīng)濟(jì)方式為主。以2018 年為例，由于自然災(zāi)害，黑龍江省眾多縣鄉(xiāng)農(nóng)作物減產(chǎn)，且2018 年進(jìn)口糧食數(shù)量較多，沒(méi)有糧價(jià)保護(hù)政策，這就導(dǎo)致農(nóng)民收入降低。雖然農(nóng)耕用地有糧食補(bǔ)助政策，根據(jù)種地面積來(lái)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但不能解決根本問(wèn)題。因此，要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更多的原動(dòng)力，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)渠道。

4 城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題

4.1 城郊村布局問(wèn)題

城郊聚落轉(zhuǎn)型是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個(gè)特殊范疇，這主要是由城郊聚落的性質(zhì)所決定的，城郊聚落地區(qū)在性質(zhì)上劃分處于城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村的過(guò)渡地帶，既不屬于農(nóng)村，又有別于城鎮(zhèn)。因此，政府對(duì)于農(nóng)村和城市的規(guī)劃方案并不適用于城郊聚落的布局規(guī)劃。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，在政策上并沒(méi)有對(duì)城郊聚落地區(qū)的布局規(guī)劃做出明確的規(guī)定。這就使得城郊轉(zhuǎn)型缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等各級(jí)行政區(qū)各自為政進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，既造成了土地、財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)資源的浪費(fèi)，也不利于城鎮(zhèn)整體規(guī)劃。

4.2 城郊村住宅建設(shè)問(wèn)題

城郊聚落進(jìn)行改革的過(guò)程中住宅的建設(shè)問(wèn)題值得思考，在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，要先規(guī)劃后實(shí)施，從整體到部分，制定統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建筑標(biāo)準(zhǔn)，打造美觀舒適的住房環(huán)境。在城郊轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，要對(duì)各個(gè)政府行政單位進(jìn)行統(tǒng)籌，節(jié)約成本，提高辦事效率。以黑龍江省鐵力市為例，一個(gè)小城鎮(zhèn)有三個(gè)不同的行政區(qū)域，鐵力林業(yè)局地區(qū)屬于國(guó)家林業(yè)單位，鐵力市區(qū)由伊春市管轄，鐵力農(nóng)場(chǎng)歸綏化農(nóng)墾總局管轄。在該區(qū)域內(nèi)建筑混亂，居民的住宅建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)性，存在風(fēng)格迥異的問(wèn)題。行政區(qū)域沖突影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，因此在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)形成統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)該地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃［2］。

4.3 拆遷安置問(wèn)題

拆遷安置問(wèn)題是城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，城郊平穩(wěn)轉(zhuǎn)型過(guò)渡的核心問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái)，土地是農(nóng)民賴以生存的根本。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了變化，如何保障農(nóng)民在城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程的收入是重點(diǎn)。在城郊轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題成為影響城鎮(zhèn)和諧穩(wěn)定發(fā)展的重中之重。在實(shí)際拆遷過(guò)程中，存在著城郊地區(qū)的拆遷款標(biāo)準(zhǔn)比城市的低，城郊拆遷安置的房屋存在著面積小、質(zhì)量差等問(wèn)題。這些不公平的待遇都會(huì)造成矛盾沖突。農(nóng)村人口進(jìn)城的住房安置問(wèn)題無(wú)法得到妥善解決，城郊轉(zhuǎn)型就無(wú)法順利進(jìn)行。

5 城郊轉(zhuǎn)型建議

5.1 妥善進(jìn)行人口遷移工作

在城郊轉(zhuǎn)型的過(guò)程中要妥善進(jìn)行人口遷移工作［3］。在城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程中，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，處理人口安置問(wèn)題將直接影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。人口遷移的過(guò)程中，各級(jí)政府相關(guān)單位要完善人口遷移政策、完善戶籍政策，讓農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，能夠享受與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇，解決農(nóng)村人口務(wù)工和社會(huì)保障問(wèn)題，從教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各個(gè)方面落實(shí)農(nóng)村人口的遷移工作政策法規(guī)。加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村人口的思想教育，加強(qiáng)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化意識(shí)，在城郊轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，積極參與到人口遷移工作之中。

5.2 完善土地流轉(zhuǎn)制度

對(duì)于土地流轉(zhuǎn)一定要給予高度重視。當(dāng)出現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移時(shí)，就要做好相應(yīng)的處理工作，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)盡量避免糾紛的發(fā)生，在確保農(nóng)民利益的情況下，充分發(fā)揮出土地的每一份價(jià)值。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)，可以提供相關(guān)的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，為農(nóng)戶提供信息交流、政策咨詢的渠道，及時(shí)解決流轉(zhuǎn)中的矛盾，進(jìn)行相關(guān)的政策宣傳，提高農(nóng)民的自我保護(hù)意識(shí)，建立群眾理解并參與的土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍，完善流轉(zhuǎn)過(guò)程中的法律體系，規(guī)范其流轉(zhuǎn)行為和內(nèi)容，建立健全市場(chǎng)機(jī)制和管理機(jī)制。有效的監(jiān)督管理機(jī)制則能確保這一目標(biāo)實(shí)施的可行性，使得土地流轉(zhuǎn)有序且良性循環(huán)發(fā)展。

5.3 進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，城郊聚落以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主。因此，實(shí)現(xiàn)城郊轉(zhuǎn)型需要解決城郊聚落產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題，對(duì)于原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行升級(jí)。以農(nóng)業(yè)發(fā)展為例，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，以粗放的農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，先種植后出售。市場(chǎng)與農(nóng)戶之間沒(méi)有建立良好的銷售渠道。因此，要對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)，構(gòu)建市場(chǎng)和農(nóng)戶之間的銷售橋梁，既可以形成從菜園到餐桌的綠色食物鏈條，又可以保障農(nóng)戶的收入，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占的比重不斷增加，要加強(qiáng)對(duì)二三產(chǎn)業(yè)的政策支持和資金投入，完善城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城郊轉(zhuǎn)型發(fā)展。

5.4 制定統(tǒng)一的城市規(guī)劃

解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中城郊轉(zhuǎn)型問(wèn)題，首先要對(duì)城郊地區(qū)的建設(shè)發(fā)展制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，城郊接合部地區(qū)往往處于三不管的范疇，因此必須明確相關(guān)規(guī)定，避免在改造過(guò)程中出現(xiàn)城郊村布局不合理的現(xiàn)象。其次，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，城郊改造必須要具有大局意識(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行整體的宏觀調(diào)控，各個(gè)部門(mén)整齊劃一，行動(dòng)一致。先制定城郊建設(shè)規(guī)劃，在城郊建設(shè)規(guī)劃完善的基礎(chǔ)上再開(kāi)展拆遷建設(shè)工作，才能保障城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

5.5 協(xié)調(diào)建設(shè)方案

在城郊轉(zhuǎn)型建設(shè)的過(guò)程中，城郊聚落群體可能坐落于不同行政轄區(qū)域內(nèi)。不同地區(qū)都對(duì)城郊聚落有建設(shè)的權(quán)利，行政單位要進(jìn)行多方協(xié)商，對(duì)于建設(shè)方案進(jìn)行討論，制定一個(gè)科學(xué)合理的建設(shè)方案，圍繞建設(shè)方案各個(gè)單位明確工作任務(wù)和細(xì)則，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，政府應(yīng)對(duì)這些城郊村統(tǒng)一建筑風(fēng)格。

5.6 完善拆遷安置工作

農(nóng)村人口在城郊轉(zhuǎn)型過(guò)程中的安置工作，是城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重中之重。要想順利完成城郊轉(zhuǎn)型工作，必須對(duì)拆遷安置工作給予充分重視，農(nóng)村住房的拆遷安置應(yīng)與城鎮(zhèn)住房的拆遷安置一視同仁，只有給予農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民相同的待遇，給予拆遷戶合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，解決拆遷安置過(guò)程中城郊居民的住房問(wèn)題，保障回遷房的質(zhì)量，使城郊居民在拆遷改造后可以有一個(gè)滿意的居住條件，才會(huì)推進(jìn)城郊聚落轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。