鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村人居環(huán)境改善實踐探索

駱成杰 王正富

（1.中國城市建設(shè)研究院有限公司西南分院，四川 成都 610011；2.成都市排水有限責任公司，四川 成都 610011）

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，努力做到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”［1］。鄉(xiāng)村治理、人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村振興的基石。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，對建設(shè)宜居鄉(xiāng)村、提升人居環(huán)境進行了規(guī)定和指導(dǎo)［3-4］。2018年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，明確改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，就建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村、推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境、加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復(fù)做出了明確規(guī)定［3-4］。農(nóng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的根本要求，涵蓋了發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性［4-6］。

對于廣大農(nóng)村而言，隨著農(nóng)村居民收入的持續(xù)增加，干凈的農(nóng)村人居環(huán)境與良好的生態(tài)環(huán)境、潔凈的飲用水、安全的食品等是人們的迫切需求［7-8］。在這個過程中，各地根據(jù)地理位置、民俗、經(jīng)濟水平和農(nóng)民期盼，因地制宜，有序推進，形成了豐富的實踐經(jīng)驗，涌現(xiàn)了一批先進省市、示范鄉(xiāng)村［9-10］。今后，各地仍應(yīng)根據(jù)地理位置、民俗、經(jīng)濟水平和農(nóng)民期盼，因地制宜，進一步有序推進人居環(huán)境整治［11-12］。

1 某市農(nóng)村人居環(huán)境改善現(xiàn)狀

某市積極響應(yīng)黨中央、省委各級號召，迅速開展鄉(xiāng)村振興與人居環(huán)境整治工作。2019年3月，某市委、市政府印發(fā)了《某市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》的通知，相關(guān)部門根據(jù)該指示制定了鄉(xiāng)村振興的策略，取得了一定的成效。截至目前，某市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過構(gòu)建完善的政策體系和規(guī)劃體系，抓重點、補短板、強基礎(chǔ)，全面推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興；全面深化農(nóng)村改革，培育鄉(xiāng)村大戰(zhàn)新動能；發(fā)揮“主干”作用，服務(wù)全省鄉(xiāng)村振興，效果顯著，取得了不菲的成績。2018 年，某市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值541.7 億元，增長3.6%；2019 年上半年，某市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值204.49億元，同比增長3.2%。

2019 年6 月，某市相關(guān)部門制定人居環(huán)境整治工程實施方案。在生活垃圾處理方面，某市設(shè)52 個示范街（鎮(zhèn)），累計新增居民生活垃圾分類21.1萬戶，垃圾分類戶數(shù)達247.9萬戶，覆蓋率39.8%，農(nóng)村生活垃圾收運覆蓋率達99%，垃圾清運處置制度逐漸完善，處理處置設(shè)施建設(shè)順利推進。全市污水處理設(shè)施已建1 244處，農(nóng)村建成46個、在建91 個。農(nóng)村廁所革命全面推進，2018 年戶廁改造任務(wù)全面完成；截至2019 年5 月，新建公廁109 座，改造公廁216座。

2 某市農(nóng)村人居環(huán)境改善存在的問題

2.1 公共政策設(shè)計不接地氣，用城市思維解決農(nóng)村問題

農(nóng)村人居環(huán)境治理過程沒有考慮各個鄉(xiāng)村的實際情況。將城市政策移植到農(nóng)村，使問題復(fù)雜化，不被農(nóng)民甚至當?shù)卣邮艿默F(xiàn)象頻發(fā)。例如，農(nóng)村垃圾治理提倡“村收鎮(zhèn)運縣處理”，尤其提倡規(guī)?；蟹贌幚恚糯罅死幚碓O(shè)施建設(shè)運行的鄰避效應(yīng)，增大了建設(shè)運維成本和社會成本；農(nóng)村污水處理提倡打包PPP項目，增加了管網(wǎng)建設(shè)費用，超出了農(nóng)村的承擔能力，增加了工作難度。另外，在實施鄉(xiāng)村振興、加強農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程中，政府各級分管部門眾多，包括基層政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、綜合執(zhí)法局和水務(wù)局等。實際工作中諸多部門參與，但大多情況下各自為政，不能形成統(tǒng)一意見，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，難以形成整體合力，使得農(nóng)村人居環(huán)境整治工作推進困難重重。

2.2 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同質(zhì)化嚴重

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大多數(shù)都是照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，不考慮當?shù)仫L(fēng)土人情，過度硬質(zhì)化、園林化，且千村一面。絕大多數(shù)示范村都把鄉(xiāng)村旅游作為發(fā)展新產(chǎn)業(yè)的首選，鄉(xiāng)鄉(xiāng)搞旅游，村村建景點，同質(zhì)化現(xiàn)象非常嚴重。許多旅游項目存在抄襲模仿、粗制濫造問題，不僅沒有達到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目的，而且可能加快當?shù)孛袼椎南?。精心打造的村莊已越來越?jīng)]有鄉(xiāng)村的味道，不僅不能長期吸引游客，而且不能達到美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)目的，更難讓人“記得住鄉(xiāng)愁”。

2.3 發(fā)展不平衡，實現(xiàn)目標面臨挑戰(zhàn)

由于地理、歷史及資源稟賦情況等不盡相同，造成各鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡，經(jīng)濟情況、居民素質(zhì)等千差萬別，開展鄉(xiāng)村振興及人居環(huán)境整治工作面臨較大挑戰(zhàn)，需要投入更多的精力，更要創(chuàng)造性地開展工作。實際上，人居環(huán)境整治工作開展較好的村落主要是示范村，而其他鄉(xiāng)村因受重視程度較低，進而沒有跟上步伐。例如，某縣共有104 個社區(qū)委員會或者村委會，但是規(guī)劃示范村只有20個。傾力打造樣板村，需要投入大量人力、物力，而其他的普通村莊享受到的政策待遇有限，缺乏必要資金，大多數(shù)行動緩慢或只是走個過場，“臟亂差”現(xiàn)象依舊存在，沒有從根本上推動美麗鄉(xiāng)村走向健康鄉(xiāng)村，不利于增進廣大農(nóng)村居民的生態(tài)福祉。

2.4 農(nóng)村空心化、老弱化和村集體弱化，制約農(nóng)村發(fā)展

大量農(nóng)村年輕勞動力外出打工，有的村落常住人口不到戶籍人口的20%，且老弱化現(xiàn)象普遍，因常住人口受文化、體力等因素的影響，參與環(huán)境改善的積極性不高。另外，村集體經(jīng)濟日漸萎縮，當?shù)刎斦y以支持鄉(xiāng)村振興及人居環(huán)境整治工作，需要不斷投入輸血才能進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境整治。農(nóng)村缺人、缺錢、缺產(chǎn)業(yè)，留守的老人、兒童難以承擔鄉(xiāng)村振興的重擔是目前的現(xiàn)實情況。同時，政府自身存在過度干預(yù)、建設(shè)主體錯位等問題，嚴重制約了農(nóng)村發(fā)展。

3 鄉(xiāng)村振興背景下促進農(nóng)村人居環(huán)境改善的建議

3.1 頂層設(shè)計，政策先行

無論是城市還是農(nóng)村，資源都是有限且緊缺的，而且環(huán)境問題亟待解決。為實現(xiàn)資源、環(huán)境及經(jīng)濟三者有機統(tǒng)一，不能僅靠當?shù)孛癖姷淖杂X性（尤其建設(shè)初期），各地應(yīng)根據(jù)當?shù)靥厣?，結(jié)合近年來的相關(guān)資料，緊跟政策方向，利用先進技術(shù)手段，制定符合當?shù)貙嶋H的相關(guān)政策及制度，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村人居環(huán)境整治奠定良好的基礎(chǔ)。一是明確政府職能，建立健全整治機制。農(nóng)村人居環(huán)境治理牽涉面廣、涉及部門多，各級各地應(yīng)形成推進改善農(nóng)村人居環(huán)境的工作合力。將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為各級領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核的重要內(nèi)容，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，職能部門做到明確分工、落實責任、各司其職、團結(jié)合作，形成工作“一盤棋”。另外，加大財政資金投入力度，重點加大對老少貧困地區(qū)的投入，進一步做好農(nóng)村主次道路、排水管道、垃圾桶、廁所和公共綠化等設(shè)施和場地的建設(shè)與維護工作，形成“事有人管，管而有效”的市場效果，加快推進人居環(huán)境整治，早日實現(xiàn)全面小康的目標。二是結(jié)合當?shù)貙嵡?，制定特色農(nóng)村污染物分類回收政策。結(jié)合當?shù)貙嵡?，引?dǎo)各地制定農(nóng)村生活垃圾治理細則，努力建設(shè)大分散與小集中、土辦法與新技術(shù)相結(jié)合的垃圾處理機制。根據(jù)當?shù)鼐用裆盍?xí)慣和實情，將“來自城市”與“來自田園”的污染物進行分類。實現(xiàn)糞便施肥回歸田地，對無法處理的垃圾進行分類，對可再利用的給予補貼，對不可再利用的進行焚燒處理，讓放錯位置的資源發(fā)揮最優(yōu)效果。三是健全污水處理及廁所革命體系。工藝技術(shù)原則上采用城市污水處理廠集中處理、管網(wǎng)收集連片處理、分散式處理和一體化裝置。積極研發(fā)適合當?shù)氐霓r(nóng)村戶廁和公廁建設(shè)改造模式。堅持宜水則水、宜旱則旱，選擇成本適中、技術(shù)成熟、群眾樂于接受的改廁模式，成熟后推廣。四是制定相關(guān)的獎懲制度，鼓勵居民創(chuàng)收，提倡垃圾、污水等分類回收利用，從源頭實現(xiàn)減量化（可參考美國“排污權(quán)”中的相關(guān)政策）。居民每日/月有定量的排污量，每日/月排污量小于該定量可適當獎勵，而超過排污量需要支付一定的費用（可采用階梯計價方式），即污染付費原則，該費用用于村落建設(shè)。

3.2 放眼未來，著眼全局

一是立足實際，放眼未來。制定長遠目標，將遠期目標分階段完成；現(xiàn)階段劃定鄉(xiāng)村居民點管控邊界，確定鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目，分區(qū)分類制定村莊整治指引，實現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)有規(guī)劃管理，所有行政村都應(yīng)有村莊整治安排。二是著眼全局，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境整治。經(jīng)濟發(fā)展是重要任務(wù)，但要堅決杜絕“犧牲環(huán)境謀發(fā)展”，應(yīng)著力提高規(guī)劃的科學(xué)性，深入研究農(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣和當?shù)亟?jīng)濟社會特點。規(guī)劃既要發(fā)揮特色，又要符合當?shù)貙嵡?；既要利用資源，又要節(jié)約資源；既要金山銀山，也要綠水青山。

3.3 政、經(jīng)、文多維度發(fā)力，平衡區(qū)域發(fā)展

一是緊跟國家政策，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。某市地理條件優(yōu)越，地勢平坦，物產(chǎn)豐富，農(nóng)業(yè)發(fā)達，同時其作為國家重要高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和綜合交通樞紐，為現(xiàn)代化農(nóng)村發(fā)展提供了技術(shù)支持和資金保障。當?shù)乜筛鶕?jù)各鄉(xiāng)村實際情況，結(jié)合現(xiàn)代人民需求，利用信息化成果，適當發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品，讓產(chǎn)品走出本省、走向世界。例如，近期學(xué)習(xí)浙江省，利用豐富的物產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)“資源”還田；長期學(xué)習(xí)德國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完成農(nóng)業(yè)中的“點連線”和“線成面”，形成“農(nóng)戶+合作社”或“農(nóng)戶+公司”的發(fā)展模式。探索“某市模式”，形成“某市經(jīng)驗”，不斷總結(jié)，分析突出問題，打贏農(nóng)村人居環(huán)境整治攻堅戰(zhàn)。

二是推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)。建設(shè)一批高標準、成規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地和示范園區(qū)，提高龍頭企業(yè)規(guī)模化集約化發(fā)展水平。大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)先培育目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、迫切需要提升生產(chǎn)技能的種養(yǎng)殖大戶、致富帶頭人、新型經(jīng)營主體從業(yè)者等，使其轉(zhuǎn)型升級成為新型職業(yè)農(nóng)民。

三是全力推進“產(chǎn)學(xué)研”，提高自身競爭力。加大研發(fā)投入，將產(chǎn)品與市場結(jié)合起來、“有機肥料”與農(nóng)產(chǎn)品結(jié)合起來、農(nóng)村污水與再生水結(jié)合起來、垃圾與資源結(jié)合起來，生產(chǎn)更符合農(nóng)村實際情況的污水處理設(shè)施。技術(shù)路線、建設(shè)運營模式及財政支持方式不搞一刀切。

3.4 統(tǒng)籌考慮農(nóng)村污水處理、廁所革命、垃圾處理

統(tǒng)籌考慮農(nóng)村污水處理、廁所革命及垃圾處理各方面，加大研發(fā)投入，生產(chǎn)更符合農(nóng)村實際情況的污水處理設(shè)施。緊跟國家政策，考慮當?shù)厍闆r，進行新農(nóng)村建設(shè)。技術(shù)路線和工藝技術(shù)不搞一刀切，原則上分別采用城市污水處理廠集中處理、管網(wǎng)收集連片處理、分散式處理和一體化污水處理裝置處理（個別自然村例外）。建設(shè)運營模式及財政支持方式不搞一刀切。中心城區(qū)的污水處理廠采用PPP 模式建設(shè)運營，中心城區(qū)周邊已經(jīng)城鎮(zhèn)化的農(nóng)村、中心鎮(zhèn)區(qū)和敏感農(nóng)村的污水處理采用打包PPP 模式，純農(nóng)村的分散式處理設(shè)施由村委建設(shè)運營；財政支持方式亦根據(jù)建設(shè)運營模式做相應(yīng)調(diào)整。積極研發(fā)適合當?shù)氐霓r(nóng)村戶廁和公廁建設(shè)改造技術(shù)模式，不能簡單生搬硬套城市其他地區(qū)的模式。堅持宜水則水、宜旱則旱，要因地制宜選擇簡單實用、成本適中、技術(shù)成熟、群眾樂于接受的衛(wèi)生改廁模式，經(jīng)過試點示范、科學(xué)論證之后再全面推開。引導(dǎo)各地結(jié)合實際制定農(nóng)村生活垃圾治理實施細則，明確農(nóng)村生活垃圾治理的設(shè)施設(shè)備、治理技術(shù)、保潔隊伍、監(jiān)管制度和資金保障等要求，努力建設(shè)大分散與小集中、土辦法與新技術(shù)相結(jié)合的垃圾處理機制和多元化投入機制。加強農(nóng)村環(huán)境整潔考核體系建設(shè)，從標準、隊伍、經(jīng)費、督查等方面嚴格落實。

3.5 加大宣傳力度，提升農(nóng)民的積極性和參與度

充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)及報刊等媒體，加強對農(nóng)村環(huán)境治理工作的宣傳，普及先進理念和知識，宣傳農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境整治工作的先進典型，實現(xiàn)傳幫帶，弘揚正能量，讓農(nóng)民自覺、主動加入其中。堅持好字當頭、質(zhì)量優(yōu)先、務(wù)實推進，把群眾滿意或不滿意作為評價標準。要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，不搞行政命令、不搞一刀切。政府要重點做好組織引導(dǎo)，不搞大包大攬，防止出現(xiàn)農(nóng)民成為“局外人”現(xiàn)象。

4 結(jié)語

全方位改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手，對實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。某市在農(nóng)村人居環(huán)境方面進行了積極的實踐探索，得出了寶貴經(jīng)驗，主要包括5 個方面：頂層設(shè)計，政策先行；放眼未來，著眼全局；政、經(jīng)、文縱深結(jié)合，形成自身特色；統(tǒng)籌考慮農(nóng)村污水處理、廁所革命、垃圾處理及資源化利用；加大宣傳力度，提升農(nóng)民的積極性和參與度。