論20世紀(jì)30年代南京國民政府邊疆治理

白貴一

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院,河南 鄭州 450001)

國家治理是執(zhí)掌國家政權(quán)的政治勢力在一定價值理念、道德和政治原則指導(dǎo)下，管理國家和社會事務(wù)、引導(dǎo)社會發(fā)展、解決社會矛盾、促進(jìn)社會進(jìn)步的體制、機(jī)制、政策及價值理念。晚清以來, 西方列強(qiáng)侵入中國，中國陷入全面危機(jī)。邊疆危機(jī)經(jīng)晚清、北洋和南京國民政府。消除危機(jī)，穩(wěn)定開發(fā)建設(shè)邊疆，建構(gòu)統(tǒng)一的民族國家成為歷屆政府面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和使命。在晚清和北洋政府大臣、地方官員、學(xué)者邊疆政策主張基礎(chǔ)上，在國民黨國家政制和行政制度建構(gòu)催促下，為建構(gòu)現(xiàn)代民族國家和應(yīng)對危機(jī)，南京國民政府逐漸形成了認(rèn)知邊疆、充實(shí)鞏固邊疆，到開發(fā)建設(shè)邊疆的治疆政策。其邊疆治理既有應(yīng)對民族危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要，更有建立現(xiàn)代民族國家、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的久遠(yuǎn)考量。

一、南京國民政府疆治興起的邏輯

具有共同生活區(qū)域、共同歷史記憶和聯(lián)系、相同或相近生活習(xí)性的不同族群形成統(tǒng)一的、具有政治經(jīng)濟(jì)、文化語言文字、生活習(xí)俗一致性的民族國家，是國家發(fā)展的自然趨勢，是應(yīng)對內(nèi)外生存壓力和挑戰(zhàn)的必然選擇。南京國民政府是近代以來完整建構(gòu)現(xiàn)代民族國家的政府，其國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府組織、行政體系和法律制度具備了現(xiàn)代國家雛形。當(dāng)時邊疆行政區(qū)劃與行政組織不利于形成政治統(tǒng)一、語言文字、生活習(xí)俗一致性的民族國家。整合邊疆區(qū)劃與行政組織，發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)，形成新的國族、國族意識和民族共同體，實(shí)現(xiàn)由軍事控制到民政建設(shè)、由軍事首領(lǐng)治理到政府治理，是自然邏輯和歷史邏輯發(fā)展的結(jié)果。

(一)中國傳統(tǒng)民族國家特征

1．歷史上廣袤龐大的帝國不是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、語言文字與生活習(xí)俗高度一致統(tǒng)一鞏固的民族國家。

自秦始皇建立秦朝，統(tǒng)一度量衡，車同軌、書同文以來，中國成為統(tǒng)一的多民族國家。這個民族國家具備了形成民族共同體必要的生存區(qū)域、主權(quán)行使、行政體系、語言文字、生活習(xí)俗基本元素，但還不是政治長期統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、語言文字和生活習(xí)俗一致鞏固穩(wěn)定的民族國家。一是國家疆域是變化著的動態(tài)過程。處于統(tǒng)治地位的中原王朝或強(qiáng)或弱，統(tǒng)治和管理疆域因之或遼廓或狹小，納入政治共同體和行政管轄下的周邊民族或融入或同化或脫離，變化不定。二是國家存在統(tǒng)一和分裂，中原王朝政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活習(xí)俗對邊疆的控制力、吸引力和影響力斷斷續(xù)續(xù)，時強(qiáng)時弱。三是中原中心政權(quán)周邊存在部族政權(quán)，對中央存在歸附、漢化或反叛獨(dú)立狀態(tài)。外部勢力威逼利誘下，邊疆民族反叛中央，另立政權(quán)時有發(fā)生，這種局面在南京國民政府時期依然存在。

2．歷史和現(xiàn)實(shí)需要中國形成統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家。

共有的生活區(qū)域和歷史記憶，共通的語言文字，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，政治行政統(tǒng)一，是現(xiàn)代民族國家的基本構(gòu)成要素、標(biāo)志和本質(zhì)。邊疆地區(qū)行政組織、經(jīng)濟(jì)生活、文化、習(xí)俗乃至語言文字與中原地區(qū)迥異。從政治認(rèn)同、行政體系、宗教、語言文字共同的民族國家構(gòu)成要件看，中國只是具備了民族國家的主權(quán)、疆域、行政等基本要素，遠(yuǎn)非統(tǒng)一鞏固穩(wěn)定的民族國家，更談不上政治認(rèn)同基礎(chǔ)上制度統(tǒng)一、行政完善且運(yùn)行有效、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的統(tǒng)一國家。歐洲民族國家成長表明，要應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)，走向世界，任何一個國家都要在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)上，使具有或曾經(jīng)有過政治聯(lián)系、歷史記憶、共同生存區(qū)域和相同語言文字的不同部族形成政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會心理一致的共同體，形成新的國族和民族國家。

(二)邊疆建制不利于形成現(xiàn)代民族國家

1．傳統(tǒng)行政以控制為目的。

特定的地理環(huán)境、生產(chǎn)方式、社會組織形成了中國固有的政治價值理念和權(quán)力組織。傳統(tǒng)政治以建立社會秩序?yàn)槟康?，以控制為手段。中國自秦形成了完善的官僚組織和行政體系，尤其是元明以來，自上而下的行政體系建制主要目的在于以中央監(jiān)臨地方，結(jié)果是兵權(quán)凌駕于民政，軍事統(tǒng)御社會。錢穆在《國史大綱》中指出，行省制是蒙古族政權(quán)為控制廣土眾民的中國社會而采取的一種分區(qū)宰御制，一種分權(quán)統(tǒng)御制，目的利于中央管轄地方，非為地方政治之利于推進(jìn)。行省長官乃地方官之臨制者，而非地方官之領(lǐng)袖與代表。省制之長官皆偏重于軍事統(tǒng)治，平時足以干預(yù)地方政事之推進(jìn)，而增加地方與中央之隔閡；而一旦中央政權(quán)削弱，各省轉(zhuǎn)易成為反抗中央、分區(qū)割據(jù)之憑借?！爸袊氖〈_不是純粹的行政區(qū)域的地方。雖則也是一種區(qū)域，然其性質(zhì)有歷史他種意義夾雜其間?！盵1]軍事管制在清代總督和巡撫制中得以體現(xiàn)，邊疆更是如此。辛亥革命成功，改革地方行政體制，實(shí)行軍民分治呼聲高漲。邊疆區(qū)域，北洋政府仍取軍政合一制。1913年北洋政府公布《熱河現(xiàn)行官廳組織暫行章程》和《都統(tǒng)府官制》，實(shí)行都統(tǒng)制，成為軍政合一的一級行政區(qū)域。1914年，政府設(shè)立察哈爾都統(tǒng)，改綏遠(yuǎn)城將軍為都統(tǒng)，均為軍政合一的特別行政區(qū)。民初設(shè)寧夏將軍，1914年改為護(hù)軍使，亦是軍政合一的特別行政區(qū)。民初，呼倫貝爾鎮(zhèn)守使為軍政合一行政區(qū)域，后取消特別行政區(qū)，改為鎮(zhèn)守使。邊疆行政組織時有變化。

2．傳統(tǒng)邊政不具組織結(jié)構(gòu)功能。

中國歷史是以黃河和長江流域?yàn)橹行南蛑苓呴_疆拓土，擴(kuò)大統(tǒng)治及政治經(jīng)濟(jì)文化和技術(shù)輻射力影響力和吸引力的歷史。中心區(qū)行政體系完整，組織完備，共同體聯(lián)系密切。邊疆地域廣袤，人口稀少，居住分散，民族、宗教、語言文字、生活習(xí)俗復(fù)雜，歷屆政府多采行以懷柔、羈縻、誘導(dǎo)、利用和控制為主的特殊政策和特殊治理，多以軍事控制為主，雖對邊疆部族有影響力，但難以形成持久力量，亦較少建設(shè)職能，影響力、吸引力有限。軍事統(tǒng)御下的邊疆是歸附安定、還是混亂乃至反叛脫離，既取決于中央政府之邊疆政策及力量強(qiáng)弱，亦取決于戍邊軍政長官之行為。其次，邊疆人口稀疏，流動性強(qiáng)，行政組織闕如，難以形成持久力量，中央政府的政治、教育、文明開化難以達(dá)及民眾。以上因素影響邊疆治理效果，使得邊疆與內(nèi)地難以形成政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活聯(lián)系緊密的共同體，更難因民族聯(lián)系同化融合而生長出共有的生活習(xí)俗和民族精神，形成新的血緣民族和政治一致性。共同地域基礎(chǔ)上的政治、語言文字、生活習(xí)俗一致性是統(tǒng)一民族共有的血緣紐帶和心理精神?！爸袊呎畯U弛，其原因故多，然中樞無健全之邊政機(jī)構(gòu)，恐為其主因。”[1]18

(三)邊疆行政不統(tǒng)一

世界近代史既是擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)史，也是走向行政統(tǒng)一史。英、法、西班牙民族國家間的競爭表明，“民族——國家之高度的行政力量不僅對于鞏固國內(nèi)資源是必要的, 而且對于應(yīng)付所有現(xiàn)代國家所處的龐大國際政治網(wǎng)也是必要的”?！懊褡鍑耶a(chǎn)生以前，國家機(jī)構(gòu)的行政力量很少能與業(yè)已劃定的疆界保持一致?！盵2]220傳統(tǒng)邊疆治理以軍事控制為目的，附之以羈縻、懷柔、恩惠、利用，沒有穩(wěn)固的政府和行政體系，經(jīng)濟(jì)文化和社會建設(shè)難以開展。沒有邊疆地區(qū)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化和社會事業(yè)進(jìn)步，邊疆部族難免不尋求對自己有利的出路。這正是近代邊疆部族易受外部勢力利誘反叛脫離中央、另立政權(quán)的主因。其次，軍事組織難以適應(yīng)近代工商、教育、社會事業(yè)發(fā)展需要，難以形成走向民族國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的一致性。這是南京國民政府取消地方特別行政區(qū)，縮小省區(qū)，整合原有行政組織，邊疆建省，建立統(tǒng)一的、適應(yīng)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的行政區(qū)劃與行政組織的歷史和現(xiàn)實(shí)動因。

近代邊疆危機(jī)使人們認(rèn)識到，唯有國家成為統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家，才有境內(nèi)各民族的富裕、安定和發(fā)展。傳統(tǒng)邊疆政策及治理組織不適宜建立現(xiàn)代民族國家。即使沒有民族危機(jī)煎迫，現(xiàn)代國家建構(gòu)也要形成統(tǒng)一的中華民族和現(xiàn)代民族國家。國民黨五大宣言十大政綱之一是“重邊政，弘教化，以固國族而成統(tǒng)一”。這是國民黨重視邊政、建立管理指導(dǎo)邊疆事務(wù)的邊政機(jī)構(gòu)，各省有各種名稱邊政機(jī)關(guān)，學(xué)會、大學(xué)院系、研究院開展邊政研究的歷史和現(xiàn)實(shí)邏輯結(jié)果。

二、南京國民政府的邊疆治理

為實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一，促進(jìn)邊疆開發(fā)鞏固穩(wěn)定，民族融合，形成新的國族和民族國家，國民黨總結(jié)歷代治疆經(jīng)驗(yàn)，將邊疆區(qū)劃及組織建設(shè)與現(xiàn)代國家建構(gòu)相結(jié)合，建立新的地方行政組織體系，推動邊疆經(jīng)濟(jì)、文化及社會改良。

(一)建立管理指導(dǎo)治邊的邊政機(jī)關(guān)

1．政府建立蒙藏委員會及西陲、蒙旗宣化使公署。

近代中國開始向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型，政制、行政體制和名稱發(fā)生變化。民國元年，南京臨時政府參議院議決《蒙藏事務(wù)局官制》。民國三年(1914)，袁世凱公布《蒙藏院官制》。為推動邊疆政制建設(shè)和社會改良，國民黨中央政治會議第133次會議議定《蒙藏委員會組織法》，規(guī)定組織機(jī)構(gòu)及職權(quán)。委員會采取委員制，委員7至9人，由國民政府任命，隸屬行政院?！罢评黻P(guān)于審議蒙藏行政，及計劃關(guān)于蒙藏之各種興革事項?！笔讓妹刹匚瘑T會委員長閻錫山認(rèn)為，蒙藏偏處西北，道途迢遙，言語隔閡，建議在北平設(shè)辦事處。1929年，立法院通過《蒙藏委員會駐平辦事處規(guī)則》。1932年對該組織修正：委員15至21人，由國民政府選擇熟諳蒙藏政教情形者任命之，并指定6人為常務(wù)委員，各委員輪流分往蒙藏各地視察；該會于北平及蒙藏或其他適當(dāng)?shù)胤皆O(shè)辦事處，并設(shè)招待所；科長名額為9至12人，科員為50至70人。[3]蒙藏委員會建立后對邊疆人口分布、生活習(xí)慣、宗教信仰、文化教育進(jìn)行了調(diào)查。為“撫綏邊陲，懷柔遠(yuǎn)人”，經(jīng)內(nèi)政部、軍政部及蒙藏委員會并邀參謀本部會商，1932年政府制定并公布《西陲宣化使公署組織條例》和《蒙旗宣化使公署組織條例》，兩公署置總務(wù)、宣傳處，設(shè)秘書、處長、科長、科員，并得酌用雇員、聘任名譽(yù)顧問及諮議，秉承中央宣慰邊民之意，掌理西陲宣化事宜。1933年，蒙藏委員會、參謀本部、內(nèi)政部、外交部等中央部委組建具有官方性質(zhì)的邊疆政教制度研究會，關(guān)于邊地政情，多所探討。

2．中央組織部設(shè)蒙藏科。

國民黨是以黨治國的政治體制，黨代表國民行使政治權(quán)力，對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)和決定作用。民族平等，少數(shù)民族漢化，滿、蒙、漢、藏、回五族共和，形成中華民族是孫中山國內(nèi)民族主義理想和愿望。為推動三民主義至境內(nèi)各民族，共襄三民主義大業(yè)，國民黨中央組織部設(shè)蒙藏科，指導(dǎo)民族地區(qū)黨務(wù)?！皣裾锌偫碇z教，受本黨之領(lǐng)導(dǎo)，無日不努力于邊疆各地民族之團(tuán)結(jié)與夫本黨民族政策之施行。故黨務(wù)方面，中央組織部特設(shè)蒙藏一科，以期推行主義于邊疆，政府方面，于處理邊疆日常政務(wù)之蒙藏委員會外，行政院復(fù)添設(shè)邊疆政教制度委員會，關(guān)于邊地政情，多所探討，參謀本部更有邊務(wù)組織之設(shè)立，羅致邊事專家，以研究安邊御侮鞏固邊防諸要政?！盵4]

(二)整合邊疆行政區(qū)劃，建立行政組織，推動政治一體化

中國邊疆廣袤，人口稀疏，流動性大。歷代王朝因地制宜，因俗施策。西藏、新疆、內(nèi)蒙古、西南等地行政體系及名稱繁歧。內(nèi)蒙古有盟旗，西南諸省有土司，西藏政教合一。為統(tǒng)一政治行政，實(shí)現(xiàn)國家政治由軍政轉(zhuǎn)向民政，推動邊疆經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展，促進(jìn)民族一體化，國民黨整合地方行政體系，統(tǒng)一組織和名稱?？s小省區(qū)，取消特別行政區(qū)，邊疆建省，實(shí)行省縣兩級制，行政一體化。

1．縮小省區(qū)，以期國家長治久安。

縮小省區(qū)，軍民分治，是對元明清軍事凌駕地方體制的矯正。為維持龐大帝國統(tǒng)一，中國歷來都是中央控制地方。優(yōu)點(diǎn)是有利于維持統(tǒng)一，缺陷是一旦中央權(quán)勢式微或失去道義，地方容易出現(xiàn)割據(jù)。唐朝后期藩鎮(zhèn)割據(jù)、五代十國軍人專橫、清朝總督權(quán)限至上，均是軍事勢力強(qiáng)盛的結(jié)果?？s小省區(qū)，軍民分治，釜底抽薪，從制度上終結(jié)軍事體制，解決軍閥割據(jù)，是對晚清督撫專橫的矯正，也是對地方行政制度的矯正。國民黨三屆四中全會通過的《完成地方自治更定地方區(qū)劃案》，肯定三大決議矯正歷史上重省輕縣易以孫中山重視縣級政權(quán)、實(shí)施縣級政權(quán)自治、以立憲政基礎(chǔ)案?！艾F(xiàn)行省區(qū)，非為之更定區(qū)劃，盡量縮小，終不能袪省權(quán)過大之弊，打破封建惡習(xí)，以確立民國之基礎(chǔ)。 此一決議，將為元明以來行政上最大之改革，對于縣自治之發(fā)展，中央指揮地方之靈活，與國家統(tǒng)一之保障，必有最顯著之影響?！盵5]鑒于事關(guān)重大，中央政治會議認(rèn)為如何劃分及其實(shí)施辦法，交中央政治會議組織專門委員會，詳細(xì)研討，擬具方案，送中央常務(wù)委員會提交全國代表大會或國民會議決定。方案一出，來自政府、軍界、學(xué)者、個人縮省的吁請不斷，他們從行政、軍事、政治等角度提出縮省理由，邊疆學(xué)興起。邊疆建省，整合組織，實(shí)行省縣兩級制成為各界共識。內(nèi)政部吸收學(xué)者建議, 擬定具體縮省方案。國民黨縮省思想在兼及晚清、北洋便于國家行政和選舉、教育等社會事業(yè)進(jìn)步同時，重點(diǎn)關(guān)注避免地方割據(jù)分裂，實(shí)現(xiàn)國家長治久安。

2．邊疆建省，由軍事控制向民政建設(shè)轉(zhuǎn)型。

省縣兩級制為孫中山手定，是其行政思想重要內(nèi)容和地方行政體制主張。民國肇興，內(nèi)蒙古、西藏、青海仍取前清舊制，設(shè)督軍管轄。京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊特別區(qū)和東省特別區(qū)，實(shí)行特別管理。根據(jù)孫中山省縣制，特別區(qū)于法無據(jù)，不足以昭劃一。邊疆區(qū)域過大，組織不健全，開發(fā)建設(shè)難以開展，中央政令、教化難以達(dá)及民眾。1928年，政府廢除特別區(qū)，改熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊特別區(qū)為熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、西康省 (西康暫時設(shè)立建省委員會，1939年1月西康成立省政府)；將甘肅舊西寧道所屬之西寧等七縣合并設(shè)置青海??；以甘肅寧夏道所屬各縣與舊寧夏護(hù)軍使管轄地阿拉善和額齊納旗地為范圍，設(shè)寧夏省。地方制度變革推動邊疆由軍事組織向民政組織轉(zhuǎn)變，推動省縣政府組織化。

(三)建立邊政學(xué)會，推動邊政研究

20世紀(jì)30年代，國家制度初創(chuàng)。黨政軍學(xué)對訓(xùn)政與憲政、五權(quán)分治與三權(quán)回歸、地方行政體制與效率、自治與官治，進(jìn)行深入探討，各種學(xué)會紛紛建立?？h政學(xué)會、行政效率研究會、邊疆政教制度研究會等都是政府倡議建立的。學(xué)會建立后出版刊物，刊發(fā)研究報告。地方行政制度和蒙藏委員會的建立推動了早期因邊疆危機(jī)而引發(fā)的邊疆研究，研究團(tuán)體不斷涌現(xiàn)，刊物盛極一時。刊物大體分為邊疆或民族的政治性刊物，如《中國青年》《青年中國》《時代精神》等；邊疆或民族問題的學(xué)術(shù)性刊物，如《中國文化研究所集刊》《金陵學(xué)報》《史地雜志》《地理學(xué)報》《科學(xué)》等；普通邊疆研究刊物(包括副刊)，如《邊事研究》《邊疆研究》《益世報(邊疆周刊)》《貴州日報(社會研究副刊)》等；分區(qū)邊疆研究刊物，如《東北月刊》《東北論壇》《西北論壇》《西北資源》《回教大眾》《新西北》《西南導(dǎo)報》《西南實(shí)業(yè)通訊》《西南邊疆》等；還有邊疆研究或民族學(xué)研究專門刊物，如西南邊疆研究社主辦的《西南研究》、金陵大學(xué)中國文化研究所主辦的《邊疆研究論叢》、中央研究院歷史語言研究所人類學(xué)組主辦的《人類學(xué)集刊》等[6]。這些機(jī)構(gòu)和刊物推動了邊疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、語言習(xí)俗、資源等綜合研究，推動政府邊疆治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和文明開化。

三、國民黨邊疆治理評析

由傳統(tǒng)王朝國家向近現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在生產(chǎn)方式、文化、政治制度、行政體制諸方面。厘定傳統(tǒng)行政區(qū)域，建立新行政組織是國民黨地方行政的體制建設(shè)，是晚清以來邊疆政策的繼續(xù)。邊疆建省和省縣兩級制實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)軍事控制為主到民政治理的制度轉(zhuǎn)換和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，由此進(jìn)一步推動了邊疆研究和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及社會改良。

(一)邊疆治理是晚清邊政的賡續(xù)

完善邊疆行政組織是晚清以來邊疆危機(jī)引發(fā)的現(xiàn)實(shí)思考。設(shè)立新省，改定省區(qū)，建立行政組織，以組織充實(shí)開發(fā)邊疆，著眼點(diǎn)是鞏固邊疆，防御外敵入侵引發(fā)的不安和動亂。1883年，中法戰(zhàn)爭后，清政府于1885年從福建析出臺灣，臺灣建省。1887年，左宗棠收復(fù)新疆，新疆建省。1907年清政府將奉天(盛京)、黑龍江、吉林三個將軍轄地改為行省。1903年，清政府內(nèi)有人主張蒙古建省。1904年，清政府有人再次提議蒙古建省?！稌r報》評論認(rèn)為，蒙古建省有利于國家，有利于蒙古，也有利于漢民，不利者惟虎視眈眈之俄耳。日俄戰(zhàn)爭后政府進(jìn)一步關(guān)注蒙古，蒙古建省主張再次出現(xiàn)。1907年，兩廣總督岑春煊提出系列開發(fā)西北邊疆，建議整理西北行政區(qū)劃，將由熱河、察哈爾都統(tǒng)和綏遠(yuǎn)將軍管轄之地和山西部分地方整理，建立熱河省、開平省和綏遠(yuǎn)省，建議得到一些疆臣支持。他還建議在川邊建立川西省。清末，英國入侵西藏、云南，四川受到威脅，西南邊疆危機(jī)。英國支持的西藏分裂勢力不斷蠶食西康邊區(qū)、大肆劫掠牲畜財富。1904年, 建昌道尹趙爾豐向四川總督錫良提出將西康改土歸流、設(shè)立行省、 開發(fā)邊疆、 加強(qiáng)國家在西南的力量。辛亥革命后，軍民分治、縮省乃至廢省呼聲再起。1924年，北洋政府職方司在晚清縮省思想基礎(chǔ)上，指出省區(qū)過大帶來的教育、選舉、自治、交通、生活等不便，向參議會提出縮小省區(qū)具體主張。南京國民政府的邊疆政策是晚清以來邊疆政策的賡續(xù)。

(二)邊疆建省有利于國家一體化

邊疆建省與組織整合目的是國家統(tǒng)一和安全。通過邊疆組織整合，建立統(tǒng)一的地方行政組織，實(shí)現(xiàn)國家行政體制、組織結(jié)構(gòu)、名稱統(tǒng)一。按照國民政府組織法規(guī)定，省政府設(shè)建設(shè)、財政、教育、民政四廳，縣政府設(shè)建設(shè)、財政、教育、民政四局，有條件的地方根據(jù)需要設(shè)地政局、衛(wèi)生局。邊疆省有條件的設(shè)縣，條件暫不具備的設(shè)設(shè)治局作為過渡。與軍事管理相比較，邊疆建省在于發(fā)揮組織和制度力量，發(fā)揮政府行政組織在邊疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)中的管理建設(shè)職能。與軍事首領(lǐng)治理相比，政府是持久的客體存在，比將軍治理更全面、更細(xì)化、更持久。國民黨通過在邊疆推行省縣制、改土歸流等，將邊疆地區(qū)納入國家政治建構(gòu)框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)行政統(tǒng)一，達(dá)到政治一體化。這對于發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)文化和社會事業(yè)，促進(jìn)民族文明開化具有組織結(jié)構(gòu)功能，有利于鞏固邊疆，更是實(shí)現(xiàn)國家政治一體化，走向形成統(tǒng)一的中華民族的必由之路和主要內(nèi)容。

(三)邊疆治理推動邊疆事業(yè)開展

經(jīng)驗(yàn)證明，要穩(wěn)定鞏固邊疆，必須開發(fā)建設(shè)邊疆，使邊疆與內(nèi)地成為命運(yùn)利害相互關(guān)系的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和民族共同體。國民黨五大提出貫徹落實(shí)孫中山民族主義主張，扶助國內(nèi)民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，培養(yǎng)其社會及家族個人自治能力。國民黨在邊疆建省與整合組織的同時，注重邊疆文化教育、習(xí)俗改良和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，制定頒布了系列關(guān)于邊疆開發(fā)、教育和社會改良議案法規(guī)。國民黨四屆二中全會通過《關(guān)于蒙藏政治、教育等問題案》，四屆三中全會通過《邊疆建設(shè)決議案》《開發(fā)西北決議案》，全國經(jīng)濟(jì)委員會通過《西北建設(shè)實(shí)施計劃及進(jìn)行程序》，行政院通過教育部1937年度《推行邊疆教育計劃大綱》?！懊駠鴷r期則把經(jīng)濟(jì)和文化教育放在重要位置，更多地注意到邊疆地區(qū)的發(fā)展問題。由于國防和戰(zhàn)爭的需要，國民政府把邊疆地區(qū)作為發(fā)展的重點(diǎn)，制定一系列發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)、教育的政策，投入大量人力、物力和財力，促進(jìn)邊疆地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展?！薄爸贫ú?shí)施了開發(fā)和建設(shè)邊疆的經(jīng)濟(jì)政策，采取了在邊地屯墾及移民實(shí)邊，發(fā)展邊疆地區(qū)的生產(chǎn)，建立邊疆經(jīng)濟(jì)的重心，改善邊疆的交通與郵政，改良邊疆民眾的生產(chǎn)技術(shù)，設(shè)立邊疆金融機(jī)構(gòu)并興辦實(shí)業(yè)等措施，來發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)。開展邊疆教育，提高各民族的文化。通過統(tǒng)一語言文字運(yùn)動、提倡通婚運(yùn)動、統(tǒng)一服裝運(yùn)動等達(dá)到同化目的?！盵7]