基層應(yīng)急管理信息化現(xiàn)狀及對策

文/王?。ㄠi城縣應(yīng)急管理局）

2019 年是應(yīng)急管理部門組建到位后全面履職的第一年，是應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)整體謀劃布局之年，也是各類災(zāi)害事故風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯上升的一年[1]。這一年我國的應(yīng)急管理事業(yè)取得了長足的進步，2020 年1 月初召開的全國應(yīng)急管理工作會議對去年的成績進行了肯定。總的來看，應(yīng)急管理體制已經(jīng)明確，新的機制基本形成，力量體系初步建立，應(yīng)急救援能力和效率顯著提高，新部門新機制新隊伍的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)，打了一場又一場勝仗，打出了應(yīng)急管理牌子[2]。盡管我國應(yīng)急管理體系建設(shè)近年來取得了巨大進步，但應(yīng)急管理體系存在的條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協(xié)調(diào)力度不夠、重復(fù)建設(shè)等問題依然存在[3]。

一、信息化推進現(xiàn)狀

（一）信息化建設(shè)推進快慢不一

突發(fā)事件管理工作是一項長期的系統(tǒng)工程。投資大，見效慢，造成一些地方對資料重視不夠。受限于各地政府財政收入和對應(yīng)急領(lǐng)域重視程度的差異，地方應(yīng)急管理部門作為新成立的單位，大部分還沒有制定地方的應(yīng)急管理信息化建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致地方應(yīng)急管理部門多采用《規(guī)劃框架》作為指導(dǎo)，在地方特色需求方面匹配度不高，尤其在重大災(zāi)難鮮有發(fā)生的地方，一定程度上還存在著僥幸心理，在應(yīng)急信息領(lǐng)域投入存在等一等的思想。例如在此次新冠疫情過程中，許多地方由于轉(zhuǎn)求后缺乏資金進行系統(tǒng)整合，無法進行裝備更新，以及缺少對維護人員的培訓(xùn)，使得很多系統(tǒng)并未在疫情中發(fā)揮出太大作用，反而是電話、手機APP 等發(fā)揮了關(guān)鍵作用，所以，加強應(yīng)急管理信息的投入刻不容緩。

（二）信息化基礎(chǔ)保障能力不足

2020 年年初召開的全國應(yīng)急管理工作會議提出要著力提高四種能力，即安全風(fēng)險防控能力、應(yīng)急救援能力、科技支撐和人才保障能力、社會參與能力。強有力的信息化支撐是實現(xiàn)以上四方面能力的基礎(chǔ)保障，能夠大幅提高業(yè)務(wù)效率，有效降低全社會的運行成本，而這恰恰是基層應(yīng)急管理機構(gòu)的短板[5]。

1.安全風(fēng)險防控

對自然災(zāi)害的感知網(wǎng)絡(luò)覆蓋有限，而且基本由其他行業(yè)部門掌握，無法實時掌握數(shù)據(jù)；對安全生產(chǎn)的風(fēng)險監(jiān)測覆蓋面不夠廣，主要是在應(yīng)急管理部的大力推動下完成了規(guī)模以上企業(yè)的危化品監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，微小企業(yè)尚未接人，其他如尾礦庫、煙花爆竹、化學(xué)品管道等領(lǐng)域還未聯(lián)網(wǎng)，大量的風(fēng)險隱患點、重點部位沒能實現(xiàn)實時監(jiān)控和狀態(tài)采集。

2.應(yīng)急救援

一方面應(yīng)急通信保障能力不足，尤其災(zāi)害現(xiàn)場的單兵裝備數(shù)量少、通信手段單一、不成體系、缺乏維護等情況，且通常依賴運營商的公共網(wǎng)絡(luò)，在斷網(wǎng)、斷電、斷路“三無”極端情況下容易導(dǎo)致指揮通信處于癱瘓狀態(tài)；另外視頻會商尚未實現(xiàn)橫向和縱向的統(tǒng)一全覆蓋，難以保障極端災(zāi)害條件下的現(xiàn)場感知和多部門、多層級的聯(lián)合會商，應(yīng)對多災(zāi)種能力不足[6]。另一方面機動性不足，無人機配備數(shù)量不足，操作人員不熟練，直升機航空救援力量依賴上級調(diào)配，發(fā)揮的作用較小，難以應(yīng)對復(fù)雜地形下的重大災(zāi)害。

3.科技支撐和人才保障

一方面科技創(chuàng)新成果基于實戰(zhàn)導(dǎo)向的針對性不強，一些算法模型存在“平時好看，戰(zhàn)時不好用”的現(xiàn)象；轉(zhuǎn)化應(yīng)用渠道不通暢，部分基層機構(gòu)囿于慣性思維，對新事物的主動接受能力差，如應(yīng)急管理部統(tǒng)一開發(fā)的部分供基層免費使用的系統(tǒng)（藍信辦公、移動安全沙箱等）推廣效果不佳。另一方面基層應(yīng)急管理機構(gòu)人員不足，且存在結(jié)構(gòu)性缺編，事務(wù)性和執(zhí)法工作繁多，基層人員工作強度大，信息化人才更是匱乏，專家?guī)旄采w領(lǐng)域不全，運維保障人員幾乎沒有。

4.社會參與

防災(zāi)減災(zāi)教育和公共關(guān)系還不夠完善。缺少經(jīng)驗和利用現(xiàn)代媒體的平臺這只能通過廣告、新聞等方式，在國家全民安全教育日、世界工作安全日和防災(zāi)減災(zāi)日等主要節(jié)日中實現(xiàn)。公眾參與的范圍有限，場所、專業(yè)安全經(jīng)驗高，缺乏公共關(guān)系，導(dǎo)致公眾缺乏危機意識，對重大安全隱患缺乏敏感性。沒有方便的信息渠道向?qū)I(yè)機構(gòu)報告人們?nèi)狈?yīng)急培訓(xùn)，大多數(shù)培訓(xùn)是局部的和非的，現(xiàn)代媒體使用的方法很差，導(dǎo)致對各種災(zāi)難的內(nèi)部管理程序知之甚少[7]。一旦災(zāi)難發(fā)生，反應(yīng)就非常緩慢，而且他們不能自救，這樣會造成不必要的人身傷亡和財產(chǎn)損失。

（三）協(xié)同聯(lián)動與響應(yīng)機制不健全

中華人民共和國應(yīng)急管理部的建立，使我國應(yīng)急管理由“分段式”向“一體化、專業(yè)化”轉(zhuǎn)變。各種災(zāi)害事故的起因與與突發(fā)性災(zāi)害的聯(lián)系常常交織在一起。缺少強有力的協(xié)調(diào)組織應(yīng)急管理，其復(fù)雜性和專業(yè)性模糊了部門責(zé)任。命令關(guān)系不明確。機構(gòu)關(guān)系中國的信息支持方式缺失，部門間及相關(guān)部門之間缺乏順暢的橫向聯(lián)動機制。例如2018 年9 月19 日上午11 點臺風(fēng)山竹，廣東、廣西、海南、湖南、貴州、云南等地有328.9 萬人受災(zāi)，超過1300 個家庭受到影響。由此也表明了協(xié)同聯(lián)動與響應(yīng)機制不健全這一問題。

（四）數(shù)據(jù)資源的挖掘利用不足

在信息時代，信息是第一資源。在應(yīng)急領(lǐng)域加強信息化建設(shè)。急診部門積累了大量的原始資源。實際上，這些資源并未得到充分利用，對數(shù)據(jù)進行智能分析的能力十分有限。單純的統(tǒng)計數(shù)據(jù)常常被擱置，這使得隱藏在數(shù)據(jù)背后的規(guī)律和認(rèn)識會變得如此貧乏[8]。風(fēng)險因素應(yīng)急資源配置影響應(yīng)急救援績效和災(zāi)后評估結(jié)果缺乏部門間信息共享機制數(shù)據(jù)壁壘的普遍存在，也嚴(yán)重阻礙了數(shù)據(jù)的挖掘和利用。目前的部門系統(tǒng)只有自己的業(yè)務(wù)，還沒有和其他部門聯(lián)系。各類數(shù)據(jù)資源“稀缺”，“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”“數(shù)據(jù)孤島”問題十分突出，不能有效地運行應(yīng)用程序。無連接大量數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)服務(wù)對于深度挖掘和有效利用顯然不足以支持決策。盡管它們在同一個緊急情況處理部門。許多遺留下來的零碎業(yè)務(wù)系統(tǒng)，由于歷史原因和從屬關(guān)系，數(shù)據(jù)模式的不一致會反復(fù)出現(xiàn)，它使數(shù)據(jù)管理更加麻煩。

二、信息化建設(shè)對策

針對基層應(yīng)急管理工作中面臨的問題和困難，結(jié)合此次新冠疫情暴露出來的短板和不足，按照今年全國應(yīng)急管理工作會議的要求，提出如下對策：

（一）充分發(fā)揮財政政策的激勵作用

確定各級應(yīng)急基金的財政責(zé)任，納入同級年度預(yù)算，合理分配科研應(yīng)急機制使用比例。備料操作與采購后備管理和補貼發(fā)放鼓勵地方通過專項資金、贈款、扶持資金等多種形式，發(fā)揮主導(dǎo)作用。重點是解決這些項目缺乏初始成本的問題。在項目建成后，資金缺口太大，維持資金運作不現(xiàn)實，并確定信息生成為主要治理主體。起考核監(jiān)督作用，建立良好的考核評估機制。監(jiān)督數(shù)據(jù)生成過程的有序進行。

（二）夯實信息化基礎(chǔ)保障能力

查清自然災(zāi)害隱患和安全生產(chǎn)風(fēng)險。構(gòu)建涵蓋各個領(lǐng)域的意識網(wǎng)絡(luò)。到公安機關(guān)自然資源、環(huán)境、交通、水利、住房、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面的公共信息交流平臺。要完全覆蓋被探測的對象。探測地全面接入檢測方法融合了檢測數(shù)據(jù)集，提高了對風(fēng)險因素的感知、預(yù)測和保護能力。加強災(zāi)害事故響應(yīng)、管理和救援能力。高級應(yīng)急指揮中心的建立，可以同時處理兩起重大突發(fā)事件。實施重要指揮和功能，必須上、下、橫向連接，以滿足多部門、多級政府的指揮救援協(xié)調(diào)要求。確定基層應(yīng)急管理機構(gòu)裝備水平和裝備規(guī)模。移動便攜應(yīng)急通信設(shè)備的全面部署，可接入天通、亞太等衛(wèi)星，甚至在作戰(zhàn)中也可接入北斗短消息、長波短波通信。緊急事件前后端之間的實時連接仍然可以在業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)生故障或癱瘓時提供。且音視頻數(shù)據(jù)流暢穩(wěn)定，配合多架一定規(guī)格的無人機，滿足事前、事中、事后全流程應(yīng)急響應(yīng)需求。利用通訊、斜視攝影熱成像、氣體探測、應(yīng)急照明、救援照明、救援照明、救護等裝備，打造無人機管理平臺，這樣就能迅速、有效地響應(yīng)緊急援助。

（三）完善協(xié)同聯(lián)動和響應(yīng)機制

探討建立由應(yīng)急管理機構(gòu)代表政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大事故應(yīng)急救援現(xiàn)場。專業(yè)化組織主導(dǎo)技術(shù)方案，專業(yè)化的團隊支持和專業(yè)參與定單系統(tǒng)，完善應(yīng)急救援專家數(shù)據(jù)庫。進行現(xiàn)場應(yīng)急檢查專家咨詢和應(yīng)急反應(yīng)評估，規(guī)范事故現(xiàn)場救援管理程序。應(yīng)急指揮中心要充分發(fā)揮信息化作用。配置應(yīng)急指揮業(yè)務(wù)系統(tǒng)，快速整合自然災(zāi)害和事故災(zāi)害信息；在 GIS 地圖上提供遠(yuǎn)程協(xié)作咨詢功能，實現(xiàn)多個、跨區(qū)域、跨部門的音、視頻咨詢。一幅地圖可用于聯(lián)合計劃。共同分析事件的發(fā)展。并且直觀地顯示了應(yīng)急資源調(diào)度、管理任務(wù)、追蹤后臺 HQ 進程的禁止。前部和救援隊提高了指揮的準(zhǔn)時性、靈活性和便捷性。并且定期向政府領(lǐng)導(dǎo)提供全面的指導(dǎo)和管理服務(wù)。

（四）加強應(yīng)急資源和救援力量的統(tǒng)籌

建立統(tǒng)一的應(yīng)急資源管理平臺，整合物資、捐贈物資、救援隊伍、志愿者，實行集中管理。對政府機構(gòu)、企業(yè)、慈善組織的應(yīng)急物資的數(shù)量、種類、地點有全面的了解。并根據(jù)應(yīng)急物資短缺的情況更新應(yīng)急物資和操作物資、資金和能力，利用實物儲備緊缺的應(yīng)急物資，通過與供應(yīng)商簽訂協(xié)議，在轄區(qū)內(nèi)增加短期應(yīng)急物資和充足的市場供應(yīng)，儲備大容量應(yīng)急物資，增加高效后備物資加強公安消防、醫(yī)療、交通、通訊、電力、供水等部門實現(xiàn)應(yīng)急資源整合。保證所有儲存在不同部門的應(yīng)急物資都能加入快速有組織的救援，根據(jù)專業(yè)用途和物資，實現(xiàn)人員力量快速聯(lián)動，實現(xiàn)快速功能。建立全套的物資捐贈需求公示和全過程跟蹤系統(tǒng)，實現(xiàn)陽光照射、陽光消耗、物資獲取、庫存、配送、使用等全方位實時反映。

（五）提高突發(fā)事件輿情應(yīng)對能力

認(rèn)真向公眾宣傳應(yīng)急知識，支持文明上網(wǎng)理念，促進國家教育、職業(yè)教育、員工培訓(xùn)等方面整合應(yīng)急管理知識，增強市民辨別網(wǎng)絡(luò)謠言的能力，重新樹立理性的輿論咨詢理念。以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等先進技術(shù)，面對移動互聯(lián)網(wǎng)時代的信息傳播速度和信息傳播規(guī)律，構(gòu)建大數(shù)據(jù)輿情審計平臺，過濾可能產(chǎn)生負(fù)面社會影響的公眾意見。在信息傳播中發(fā)揮專業(yè)媒體的主導(dǎo)作用，建立科技信息反謠言體系，規(guī)范輿論危機。

三、結(jié)語

全面落實習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作的重要講話精神，按照應(yīng)急管理部門領(lǐng)導(dǎo)要求，將科技信息化作為攻關(guān)項目。牢固樹立不懂信息化就是不懂業(yè)務(wù)、學(xué)信息化就是學(xué)業(yè)務(wù)的理念，提高運用科技信息化解決應(yīng)急管理困難和問題的能力。在十四五規(guī)劃開局之年起好步開好頭，扎實做好全年重點工作，將為全面提高各級政府對于突發(fā)事件的處理處置能力、加快推進包括風(fēng)險治理在內(nèi)的治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。