民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐與優(yōu)化路徑
——以海壩村“一引三推”模式為例

徐雙艷

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550025）

黨的十九大報告明確提出要打造“共建、共治、共享”的社會治理格局，而治理創(chuàng)新是實現(xiàn)這一格局的重要路徑。農(nóng)村社區(qū)治理是社會治理的重要環(huán)節(jié)，也是目前我國社會治理中最大的短板之一。要想打造“共建、共治、共享”的社會治理格局，就必須要補齊短板。但由于經(jīng)濟、民族文化等多種因素的影響，民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)治理具有其特殊性。因此，如何結(jié)合這種特殊性探索出一條治理創(chuàng)新之路，是民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中亟待解決的問題。

1 文獻研究

隨著農(nóng)村社區(qū)建設理念的提出，學界對農(nóng)村治理的研究開始轉(zhuǎn)向以社區(qū)為單位的治理探索之中。當前，學者關于農(nóng)村社區(qū)治理的研究主要涉及農(nóng)村社區(qū)治理的模式、內(nèi)涵及面臨的挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑等方面。在社會治理模式方面，學者李長健等根據(jù)我國政府與社區(qū)的職能關系，把我國的農(nóng)村社區(qū)治理模式分為國家行政主導推進型、多元主體互動合作型和社區(qū)組織與成員自治型三種，同時提出自治型治理一般在經(jīng)濟發(fā)達的沿海農(nóng)村才可以實現(xiàn)，而國家行政主導型在經(jīng)濟發(fā)展能力弱、交通不便的偏遠山區(qū)較為普遍，但隨著時代發(fā)展以及國家治理理念的改變，多元主體共同治理才是符合我國農(nóng)村社區(qū)治理的新模式［1］。學者莊龍玉認為，我國的農(nóng)村社區(qū)治理模式經(jīng)歷了三個階段，分別是集權(quán)式治理階段、放權(quán)式治理階段和賦權(quán)式治理階段，在治理方法上也相應地有一些轉(zhuǎn)變，從最開始的政府主導大包大辦、單向權(quán)威體系不容撼動，逐漸到多元主體參與共建、共享理念逐步形成［2］。在關于農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵研究中，賀雪峰認為鄉(xiāng)村治理是指社會治理主體對鄉(xiāng)村進行合理有序的管理過程［3］；黨國英、盧憲英則提出，鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎和關鍵，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分［4］。在關于農(nóng)村社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑方面，學者李永慶認為，農(nóng)村社區(qū)治理存在服務水平較低、社會力量參與不足等問題，并就提升社區(qū)治理服務水平、提高群眾參與村級事務的積極性等方面提出優(yōu)化對策［5］。學者鄭浩等將農(nóng)村社區(qū)治理放在鄉(xiāng)村振興的大背景之下，提出要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須先推動農(nóng)村社區(qū)領域?qū)崿F(xiàn)有效治理，這既是重要保障，也是新時期農(nóng)村領域秩序重建的重要力量，要勇于創(chuàng)新、積極探索和大膽嘗試，才能推動農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型［6］。

綜上所述，農(nóng)村社區(qū)治理在國家治理體系中處于重要地位，是推進國家治理現(xiàn)代化進程中不可忽視的單元，同時“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎和目標，因而對農(nóng)村社區(qū)治理進行探索和研究具有重要的現(xiàn)實意義。當前關于農(nóng)村社區(qū)治理的研究多從宏觀角度出發(fā)，闡述農(nóng)村社區(qū)治理的模式、內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑等，從具體案例出發(fā)進行微觀性研究的相對較少，所以本文以海壩村“一引三推”工作模式為例，探究該村在社區(qū)治理過程中的具體創(chuàng)新實踐，并分析其治理過程中面臨的困境，從而提出相應的優(yōu)化路徑。這能為農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新提供微觀的借鑒經(jīng)驗，進而促進農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展，以利于推動國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

2 海壩村社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐探索

海壩村位于貴州省盤州市盤關鎮(zhèn)東北部，面積7.6km2，擁有耕地面積約323.3hm2、林地面積308.6hm2。其中耕地以坡耕地為主，只有少量水田分布在沿河區(qū)域。因此，海壩村在發(fā)展糧食作物種植業(yè)的同時，具有發(fā)展山地農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢。全村下轄15個村民小組，總?cè)丝跒?92戶2773人，是一個漢族、布依族、彝族等多民族聚居的村莊。

海壩村過去是一個交通閉塞、靠天吃飯的省級一類貧困村，當?shù)卮迕竦纳顥l件極差。自黨的十八大以來，黨和國家高度重視“三農(nóng)”問題，尤其是實施精準扶貧政策后，海壩村村干部帶領村民們著力完善基礎設施，積極響應“三變改革”號召，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，極大地提高了村民收入，解決了農(nóng)民的基本生活問題，使海壩村發(fā)生了翻天覆地的變化。2016年以來，海壩村扎實推進人居環(huán)境整治，成為遠近聞名的美麗鄉(xiāng)村，也獲得了“貴州省人居環(huán)境示范村”“貴州省民主法治示范村”等榮譽稱號。

海壩村的這一“蝶變”正是源于基層政府和村干部在創(chuàng)新社區(qū)治理中形成的“一引三推”模式，即以黨建為引領，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、黨員示范、村民自治，不斷發(fā)展和完善的社區(qū)治理。

2.1 “一引”正方向，夯實農(nóng)村社區(qū)治理基礎

“上面千條線，下面一根針?！鞭r(nóng)村社區(qū)治理工作千頭萬緒，但海壩村迎難而上，面對新形勢毫不畏懼，在脫貧攻堅、掃黑除惡等工作中始終堅持以黨建為引領，提高政治站位，加強黨組織建設，不斷夯實農(nóng)村社區(qū)治理基礎。一方面強化黨支部引領作用，嚴格落實黨支部書記社區(qū)治理工作第一責任人職責，并推行“黨支書全面抓+主任具體抓+網(wǎng)格員帶頭抓”的責任制；另一方面，大力培育優(yōu)秀黨員，壯大黨員干部隊伍，強化基層黨組織建設，發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)治理的領導核心作用。

2.2 “三推”強力度，提升農(nóng)村社區(qū)治理能力

2.2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動。產(chǎn)業(yè)興旺是社會、經(jīng)濟發(fā)展的基礎，農(nóng)村地區(qū)同樣要依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升社區(qū)治理能力。為了帶領群眾脫貧致富，海壩村村干部做了很多努力。一是成立農(nóng)民專業(yè)合作社，鼓勵群眾積極入股，積極推進農(nóng)村“三變”改革，使農(nóng)民獲得“保底分成+收益分紅+務工收入+創(chuàng)業(yè)增收”的四重收益。二是推動完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，根據(jù)當?shù)刈匀环A賦，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，種植櫻桃、刺梨等經(jīng)濟作物，并在林下套種中藥材、蔬菜等。同時，海壩村還依托特色產(chǎn)業(yè)，打造集生產(chǎn)、生態(tài)、觀光和體驗于一體的“百果采摘園”。三是大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游：在“一戶一策”的精準指導下，因地制宜打造特色農(nóng)家院落，形成“家家戶戶花相似、庭庭院院景不同”的獨特村韻；同時依托卡河水庫的景觀資源，成功打造卡河景區(qū)，以鄉(xiāng)村旅游帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

2.2.2 黨員示范推動。一名黨員就是一面旗幟。海壩村探索出了“1+10”黨建模式，即1名黨員聯(lián)系10名群眾，由黨員負責宣傳各種政策的意義，引導群眾積極參與、主動配合社區(qū)治理工作。例如，在人居環(huán)境治理過程中，海壩村黨員帶頭入戶宣傳相關政策和實施方案、履行承諾、打掃衛(wèi)生、維護環(huán)境，并通過示范帶動作用，發(fā)動群眾做好“門前三包”。同時，村委會每月會將黨員“四帶頭”情況在黨務公開欄進行公示，并與年終民主評議黨員掛鉤，以此來激勵黨員同志發(fā)揮好示范帶頭作用，同時也使村民能夠在耳濡目染下積極參與社區(qū)治理［2］。

2.2.3 村民自治推動?！肮步?、共治、共享”社區(qū)治理格局的形成需要村民的參與。海壩村通過完善有關制度，鼓勵村民積極參與社區(qū)治理。一是落實村民集體議事制度。村支兩委組織群眾召開討論大會，并通過村民舉手表決的方式形成了可操作、可實施的《村規(guī)民約》，同時制定了符合該村實際的《海壩村“十倡導十嚴禁”》行為準則。二是實行了“積分考核”制度。海壩村將積分管理與村級合作社的“普惠股”掛鉤，以此調(diào)動村民參與社區(qū)治理的積極性。三是建立聯(lián)動機制。海壩村以“十必建”為抓手，建立“十必訪”“十必談”摸排機制，形成了“鎮(zhèn)-村-網(wǎng)格-村民”的上下聯(lián)動機制，并在掃黑除惡專項斗爭及疫情防控工作中發(fā)揮了重要作用。

3 海壩村社區(qū)治理面臨的困境

3.1 農(nóng)村空心化嚴重，治理主體缺位

治理主體的缺位會嚴重影響農(nóng)村社區(qū)治理的推進和創(chuàng)新。一方面，治理人才的缺失，導致村委會人員配備不足。他們?yōu)榱藴p輕上級政府的管理負擔，村里的事情盡量內(nèi)部解決，因此行事以便利為準，而不會考慮如何提升治理效能。另一方面，因為外出務工者多半自動放棄對村內(nèi)事務的治理權(quán)利，所以參與村內(nèi)事務的村民在絕對數(shù)量上急劇減少，參與社區(qū)治理的主體多是留守的老人、婦女、兒童和無法外出的特殊人員，他們往往思想較為保守，并且安于現(xiàn)狀，對于提升社區(qū)治理能力、改善社區(qū)治理環(huán)境等大多無法提出有效建議。

3.2 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，治理基礎有待加強

當前，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展都取得了較大的進步，但仍然存在一些問題。海壩村就面臨著特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力的問題，其主要原因有以下三個方面。一是農(nóng)民專業(yè)合作社收益低，農(nóng)民積極性受挫。由于刺梨、櫻桃等經(jīng)濟作物種植后需要2～3a才能掛果，因而種植前期農(nóng)民僅獲得較少的保底分紅，沒有收益分紅，且不能滿足人們對就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面的需求，打擊了農(nóng)民的積極性。二是各村發(fā)展同質(zhì)化嚴重，產(chǎn)業(yè)特色不突出。部分農(nóng)村只是對發(fā)展好的地區(qū)進行同質(zhì)化的模仿，沒有形成獨特的核心競爭力。三是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條較短，前后延伸不足。在我國的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)間的分割比較明顯，產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接不暢，導致產(chǎn)品附加值低，無法提供更多的就業(yè)崗位［3］。

3.3 村民自治意識薄弱，參與積極性有待提高

村民自治是農(nóng)村社區(qū)治理的核心內(nèi)容。在海壩村的實踐中，雖然制定了相關制度和措施激勵村民參與社區(qū)治理，但是由于村民的自治意識薄弱，并沒有取得預期效果，村民更多的是完成村干部下派的任務。由于我國長期實行管理型治理，村民具有強烈的服從意識和集體認同感，因此參政意識和法律意識都比較淡薄，缺乏必要的自主性。同時，人口大量外流，而留守者的文化水平偏低，對于法律賦予他們的政治權(quán)利并不了解。此外，部分村民因自己的意見或建議得不到村干部的認同和采納，從而對他們產(chǎn)生不信任的心理和抵觸情緒，造成其不愿意參與社區(qū)治理。

4 農(nóng)村社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

根據(jù)海壩村“一引三推”社區(qū)治理模式實踐經(jīng)驗，結(jié)合制約當?shù)厣鐓^(qū)治理的困境探析，未來我國農(nóng)村社區(qū)治理應從以下三個方面發(fā)力。

4.1 筑巢引鳳，吸引治理主體回歸

讓治理人才和村民重返鄉(xiāng)村不是一項政策能夠解決的，也不是一句運動式口號的動員就能實現(xiàn)的，而是要從多方面共同發(fā)力，努力構(gòu)建一個全新的平臺，才能吸引并留住他們。在外部環(huán)境上，要加強環(huán)境治理，美化人居環(huán)境，還要健全村內(nèi)的超市、公園等基礎設施建設，進一步增強在農(nóng)村居住生活的吸引力。在經(jīng)濟上，政府部門要設立產(chǎn)業(yè)扶持資金，提升農(nóng)村金融供給的配置效率和服務水平，加快農(nóng)村普惠金融發(fā)展。在制度上，政府可以通過政策引導、物質(zhì)獎勵、精神激勵等方式，給予人才專項創(chuàng)業(yè)扶持以及住房、醫(yī)療和教育等方面的補貼，并提供更多培訓、晉升機會，吸引人才留在鄉(xiāng)村工作。

4.2 突顯特色，縱深推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

關鍵是要推進農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展。一方面，要充分挖掘并利用當?shù)孛褡逄厣?、自然景觀和特色資源，依托這些特有資源來發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。同時，還要積極探索適合當?shù)氐奶厣r(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營銷售模式，并加強宣傳。另一方面，要通過尋求各種經(jīng)濟、政治支持，縱深推進農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；鶎诱畱P注當?shù)鼐哂幸欢ㄒ?guī)模、條件比較成熟的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，并給予一定的政策與資金支持，幫助其開拓銷售渠道，增加銷售量。同時，政府部門可探索將農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)納入惠農(nóng)政策范疇，降低農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)的增值稅稅率，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

4.3 增強村民參與意識，提升參與積極性

基層政府部門應著力提高村民參與社區(qū)治理的意識和參與的積極性。一是要通過定期的政治教育，從根本上解放農(nóng)民的思想，增強他們的公民意識。二是要暢通居民訴求表達渠道，通過村民大會、院壩會、火籠會等多種方式聽取群眾心聲，拓寬村民的訴求反饋渠道，真正提高居民的參與熱情；對于“空心村”，可通過微博、微信等信息平臺，拓寬居民與村干部之間的溝通渠道，提升居民參與社區(qū)治理的積極性。三是引入?yún)⑴c式治理理念，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的積極性和主動性。

5 結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，民族地區(qū)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，這就需要不斷創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理模式，從而更好地促進農(nóng)村社會發(fā)展。海壩村在農(nóng)村社區(qū)治理中創(chuàng)新探索并總結(jié)出的“一引三推”工作模式就是很好的實踐案例。這一創(chuàng)新實踐使當?shù)卮迦荽迕舶l(fā)生了翻天覆地的變化，也使得黨群關系更加密切，同時有效促進了農(nóng)村社區(qū)治理水平的提升。但也應正視當前農(nóng)村社區(qū)治理存在的治理主體缺位、治理經(jīng)濟基礎有待加強以及村民參與積極性不高等困境，從吸引治理主體回歸、縱深推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升村民參與積極性等方面來打破困境，不斷推進農(nóng)村社區(qū)的治理創(chuàng)新，從而形成“共建、共治、共享”的社會治理新格局。