后扶貧時代農(nóng)村弱勢群體的相對貧困治理

李新月

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134）

1 問題的提出

關(guān)于貧困治理，我國一直在探索有效的方法路徑。改革開放后，我國貧困治理大致可以分為四個階段：1978—1985年經(jīng)濟(jì)體制的改革是減貧的主要動力來源；1986—2000年區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)是貧困治理的主要推動力；2001—2012年以村為貧困單元的全面推進(jìn)是重要舉措；2013—2020年進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段［1］。黨的十八大之后，兩個百年奮斗重大戰(zhàn)略部署將脫貧攻堅納入其中，不斷探索治理路徑，提升治理質(zhì)量。國家統(tǒng)計局2020年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，以目前推行的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)實施測算，2019年中國農(nóng)村總貧困人口大約有551萬，貧困發(fā)生率為0.6%。截至2020年底，在精準(zhǔn)扶貧措施實施后，我國完成了農(nóng)村人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的脫貧目標(biāo)，貧困治理取得決定性成就。

但絕對貧困治理取得的成就并不是貧困治理的終結(jié)。貧困治理是一個長期過程，絕對貧困和相對貧困不是簡單分割的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。目前，相對貧困治理成為貧困治理的主戰(zhàn)場，治理重心由“治理貧困”向“防止貧困”轉(zhuǎn)變，新的治理重心對現(xiàn)存貧困治理體系和能力提出了新要求。2020年中央一號文件明確提出相對貧困治理的總要求，要求研究建立相對貧困的長效治理機(jī)制，開展相對貧困長效治理是建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要舉措［2］。

我國在絕對貧困治理中積累的經(jīng)驗表明，對貧困治理對象開展“輸血式”政策扶持，只能在特定時間和條件下發(fā)揮益貧作用，部分具備“防止貧困”效果的政策效益被低估。明確治理對象是貧困治理的邏輯起點：調(diào)整貧困線后形成的新貧困人口和剛擺脫絕對貧困但存在返貧風(fēng)險的人口是相對貧困治理對象的兩大來源；在相對貧困治理過程中，弱勢群體也是重點考慮對象。

2 相對貧困致貧原因分析

城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展差距是相對貧困產(chǎn)生的根源之一。雖然目前我國城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的步伐在不斷加快，但二者之間存在的差距依舊明顯，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在二元結(jié)構(gòu)特征下依然不平衡。“二元結(jié)構(gòu)”是發(fā)展中國家在社會發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備整體化的發(fā)育和發(fā)展特點，出現(xiàn)不同態(tài)勢的發(fā)展路徑與演變，甚至?xí)霈F(xiàn)部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長建立在其他經(jīng)濟(jì)部門的負(fù)增長的基礎(chǔ)上［3］。

我國貧困問題治理就具備城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的典型特征。中華人民共和國建立初期，長期實行城鄉(xiāng)區(qū)別管理經(jīng)濟(jì)體制和政策，國家建設(shè)和發(fā)展的重點都在城市，將大部分可利用的社會資源集聚起來用于城市建設(shè)。相比之下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)沒有得到足夠的資源和重視。資源的集中使城市發(fā)展建設(shè)越來越好，而農(nóng)村發(fā)展資源缺乏，陷入困境。在社會基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域中，城鄉(xiāng)之間也存在巨大的差異，農(nóng)村的基本公共服務(wù)缺失嚴(yán)重，農(nóng)村居民缺乏社會權(quán)利的保障。此外，城鄉(xiāng)間的發(fā)展機(jī)會嚴(yán)重失衡，農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會少，非常容易在貧困地區(qū)形成貧困的代際傳遞，導(dǎo)致貧困積弊根深蒂固［4］。因此，相對貧困治理的重點在于不斷縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間存在的差距，提供均等的社會公共服務(wù)，增加農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會。

3 相對貧困治理弱勢群體的特征描述

有效識別相對貧困治理對象，可以為相對貧困的治理和政策的實施奠定好基礎(chǔ)，可以將有限治理資源的效用發(fā)揮到最大，可以將社會治理政策的兜底作用落到實處。后扶貧時代，中國貧困治理的重點是防止落入“貧困陷阱”，避免再次出現(xiàn)絕對貧困，其中，通過政策兜底效應(yīng)擺脫絕對貧困的弱勢群體需要重點關(guān)注［5］。從微觀角度來看，相對貧困治理群體的群體特征十分明顯，即自身缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展技能或勞動能力、家庭負(fù)擔(dān)重、疾病風(fēng)險高以及地理環(huán)境和條件的限制，處于相對貧困風(fēng)險邊緣。

消除絕對貧困不代表著特殊貧困群體的消失，只是貧困的表現(xiàn)形式發(fā)生了改變。弱勢群體的群體特征和返貧風(fēng)險對相對貧困治理提出了更高的要求，因此，要做好貧困治理和持續(xù)發(fā)展的有效銜接。在相對貧困治理過程中，需要重點關(guān)注深度貧困區(qū)的居民群體、空巢和獨居老人、留守兒童和婦女以及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體。

3.1 深度貧困地區(qū)的居民群體

目前，我國政府通過“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)扶貧工作的指導(dǎo)和支持力度，雖然基本解決了當(dāng)?shù)鼐用瘛皟刹怀睿Ｕ稀蓖怀鰡栴}，但受自然環(huán)境、社會條件和文化等方面因素的限制，深度貧困地區(qū)自我發(fā)展和內(nèi)生動力的持續(xù)性不能得到保障。受區(qū)域地理位置的影響，深度貧困地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害的頻率往往較高，破壞強(qiáng)度大，自然資源條件差。部分區(qū)域自然資源條件雖好，但卻受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)落后等限制，和外界建立市場關(guān)系時付出的成本常常遠(yuǎn)高于收益。同樣的，貧困的根深蒂固和代際傳遞，讓深度貧困地區(qū)群體對自我發(fā)展機(jī)會的期望值較小，“等靠要”的病態(tài)思想泛濫［6］。綜上所述，培養(yǎng)深度貧困地區(qū)群體的自我發(fā)展能力是相對貧困治理時期的重點任務(wù)。

3.2 空巢和獨居老人

2021年5月，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的第七次人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)，老年人數(shù)相對2010年上升了5.44%［7］，聯(lián)合國預(yù)測2060年將達(dá)到峰值3.57億。其中，獨居和空巢兩類型老年人將增加到1.18億，到2030年60歲以上的老年人口占比將會提高到25%，我國人口老齡化特征突出。與此同時，我國的失能老人在老年人口中的比重也在不斷上升，且二者的增長速度已經(jīng)超過現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)制與政策的完善速度，老年群體貧困問題亟待解決。其中，空巢和獨居老人的老年失能現(xiàn)象更為嚴(yán)重，年齡和生活能力要求其身邊有人照顧和陪護(hù)，然而現(xiàn)實卻是老人孑然一身，獨自生活，表現(xiàn)為“老無所養(yǎng)、老無所依、老無所樂”［8］。

3.3 留守兒童和婦女

根據(jù)《全面建成小康社會：中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書數(shù)據(jù)，2020年我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量為643.6萬名［9］。童年時期缺少父母陪伴、關(guān)愛和教導(dǎo)等現(xiàn)實導(dǎo)致他們產(chǎn)生自卑心理，內(nèi)心缺乏安全感，自我發(fā)展?jié)摿Φ貌坏脚囵B(yǎng)與挖掘。教育在相對貧困長效治理機(jī)制中對預(yù)防貧困陷阱和培養(yǎng)能力有著重大意義，教育問題應(yīng)該被納入重點。雖然我國已全面普及九年義務(wù)教育，但在西部一些地區(qū)，義務(wù)教育的質(zhì)量仍有待提高：在師資隊伍方面，存在數(shù)量少、質(zhì)量低、流動性高等問題；在教育條件方面，存在教育資源缺乏、設(shè)施缺乏或落后等問題。留守兒童是相對貧困治理中最重要的目標(biāo)群體［10］，事關(guān)相對貧困的長效治理。在一些人的傳統(tǒng)刻板印象中，女性在社會和家庭中的地位要比男性低，在工作選擇時不如男性自由，甚至某些領(lǐng)域女性的發(fā)聲不被重視或是被忽視，社會對女性的要求也更為嚴(yán)苛，女性獲得社會認(rèn)可需要付出多倍努力。因此，女性貧困也是相對貧困治理過程中值得關(guān)注的問題。

3.4 進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，吸引了大量農(nóng)村富余勞動力。2019年我國農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到29077萬人，其中在城鎮(zhèn)居住的有13500萬人。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工可以使自身收入大幅增加，減少了絕對貧困人口。但值得注意的是，大多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中處于相對貧困狀態(tài)，他們生活在城鎮(zhèn)和農(nóng)村二者的空心夾層。這部分群體在城鎮(zhèn)中工作，日常生活脫離農(nóng)村，所以農(nóng)村扶貧政策的覆蓋范圍將他們排除在外；但他們的戶籍又在農(nóng)村，導(dǎo)致其所能享受的醫(yī)療、保險、教育等社會基本公共服務(wù)和城鎮(zhèn)戶籍居民相比存在很大差距。此外，農(nóng)民工大多從事體力密集型勞動，收入往往比城鎮(zhèn)居民低，但他們在城鎮(zhèn)的生活成本會高于在農(nóng)村的生活成本。

4 弱勢群體相對貧困治理：普惠性政策下以需求為導(dǎo)向的差異化措施

4.1 相對貧困治理的普惠性：生活基本領(lǐng)域

相對貧困治理的長期性和多維性特征，以及貧困治理資源的支配和管理能力，共同決定了相對貧困治理初期的普惠性總體思路?，F(xiàn)實國情要求相對貧困治理初期的“廣覆蓋、適度性、低水平、均等性”，即普惠性，針對的是社會生活基本領(lǐng)域，滿足弱勢群體對基本公共服務(wù)和資源的需求。普惠性政策的核心內(nèi)容是縮小社會不平等，堅持收入分配、文化醫(yī)療、社會就業(yè)等社會政策的分配正義，使全社會民眾共享發(fā)展果實。普惠性治理需要政府、市場和社會三方形成協(xié)力合作、共同治理機(jī)制，在保障社會需求實現(xiàn)的過程中贏得社會支持，促進(jìn)相對貧困治理的良性循環(huán)［11］。

4.2 弱勢群體的相對貧困治理策略

普惠性政策保障的是相對貧困治理過程中幫扶對象的基本生活，但弱勢群體之間還存在個體差異。因此，相對貧困治理措施還應(yīng)針對各類弱勢群體的不同特征，提出有針對性的措施，使弱勢群體相對貧困治理更具成效。

4.2.1 加大對深度貧困地區(qū)居民群體抗風(fēng)險能力的培養(yǎng)力度。對于深度貧困地區(qū)來說，化解“返貧”風(fēng)險是重中之重，應(yīng)把增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖胱鳛樘岣呖癸L(fēng)險能力的保障。對于深度貧困地區(qū)居民群體，可按照個體勞動能力將其劃分為“全勞動能力”“半或弱勞動能力”“無勞動能力”三種類型，然后實施差異化指導(dǎo)和幫扶［11］。應(yīng)鼓勵并支持第一類群體外出工作，采用工作補(bǔ)貼等方式降低農(nóng)民工相對貧困的可能；鼓勵第二類群體在家創(chuàng)收，依托政府引導(dǎo)培育的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的能動性；對第三類群體則繼續(xù)采取政策兜底，由社會保障網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行支撐。此外，可利用金融保險多修筑一條防貧保護(hù)線，即購買“防貧保險”，讓相對貧困群體多一層金融保障。

4.2.2 保障老年相對貧困群體生活需求。目前，我國相對貧困的老年群體失能現(xiàn)象突出，但現(xiàn)存養(yǎng)老服務(wù)體系不能滿足老年失能群體的養(yǎng)老需求，因此，相對貧困治理應(yīng)對失能貧困老年群體進(jìn)行傾斜，開展具有新扶貧特點養(yǎng)老模式的探索實踐。黨的十九屆五中全會提出，要通過加強(qiáng)普惠性養(yǎng)老和互助性養(yǎng)老服務(wù)，健全基本養(yǎng)老體系［12］。因此，普惠性和互助性養(yǎng)老將是未來這一行業(yè)的重要表征。社會基本服務(wù)中應(yīng)具備針對老年貧困群體的重點設(shè)計和針對性服務(wù)體系，著力推廣以日間照料和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合性設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗，在保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的同時，增添地區(qū)養(yǎng)老特色，緩解老年失能群體養(yǎng)老問題。

4.2.3 切斷相對貧困的代際傳遞。一方面，相對貧困的兒童規(guī)模會影響未來相對貧困的群體規(guī)模；另一方面，兒童發(fā)展事關(guān)重大，會影響國民整體素質(zhì)和未來社會發(fā)展質(zhì)量。留守兒童相對貧困治理的關(guān)鍵是教育和健康，針對性措施是采取教育扶貧和營養(yǎng)扶貧兩項綜合性政策。教育扶貧具體表現(xiàn)為教育干預(yù)，重點是教育資金、情感援助和教育質(zhì)量三個方面。要努力實現(xiàn)留守兒童義務(wù)教育階段的全面覆蓋，并建設(shè)教育保護(hù)機(jī)制，從小培養(yǎng)留守兒童的內(nèi)生發(fā)展動力和勞動技能，發(fā)揮教育服務(wù)的潛力優(yōu)勢［13］。健康扶貧具體體現(xiàn)為營養(yǎng)改善計劃等，通過發(fā)放營養(yǎng)包、提供定期免費體檢等方式，保證留守兒童健康成長。另外，針對女性相對貧困群體的政策幫扶，需要重點關(guān)注的是政策落實和加強(qiáng)監(jiān)管。

4.2.4 加強(qiáng)對農(nóng)民工的社會保障服務(wù)。首先，應(yīng)將符合有關(guān)政策條件的農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系，使社會保障網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮兜底作用；其次，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)之間社會保障服務(wù)的差距，規(guī)范統(tǒng)籌范圍，提高覆蓋層次；最后，加大戶籍制度改革力度，弱化戶籍在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的各種壁壘作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才順暢有序流動，推動相對貧困治理進(jìn)程。

5 結(jié)論

弱勢群體的相對貧困治理落腳在其群體特征，應(yīng)根據(jù)其群體特征的不同提出針對性的治理措施。在相對貧困治理普惠性政策總思路下，深度貧困地區(qū)重在降低返貧風(fēng)險，老齡化群體重在保障，兒童重在教育，流動人口重在社會保障。弱勢群體的相對貧困治理將是建設(shè)相對貧困長效治理機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，是社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)中的一項重要任務(wù)。